Uitspraak
25 HLAR 24/03, 26 HLAR 04/04 en 27 HLAR 05/04.
Datum uitspraak: 24 mei 2004
GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE
VAN DE NEDERLANDSE ANTILLEN EN ARUBA
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. de naamloze vennootschap “Dutch Eagle Express N.V.”, gevestigd op Bonaire
2. de Minister van Verkeer en Vervoer
3. de naamloze vennootschap “Dutch Caribbean Airlines N.V.”, gevestigd op Curaçao,
appellanten,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van de Nederlandse Antillen, zittingsplaats Curaçao, van 28 november 2003 in het geding tussen:
appellante sub 1
en
appellant sub 2.
1. Procesverloop
Bij beschikking van 15 augustus 2003 heeft appellant sub 2 (hierna: de Minister) een verzoek van appellante sub 1 (hierna: DEE) om goed te keuren dat zij 14 vluchten per week uitvoert op de route Curaçao-Aruba v.v. afgewezen.
Bij beschikking van 8 september 2003 heeft de Minister, als hierna onder 2.3.3.6 vermeld, toegestaan dat DEE vier wekelijkse vluchten uitvoert tussen Curaçao en Aruba.
Tegen deze beide beschikkingen heeft DEE beroep ingesteld bij het Gerecht in eerste aanleg van de Nederlandse Antillen, zittingsplaats Curaçao (hierna: het Gerecht). Zij heeft daar tevens beroep ingesteld tegen de mogelijke stilzwijgende goedkeuring van de Minister van 38 wekelijkse, door appellante sub 3 (hierna: DCA) uit te voeren, vluchten tussen Curaçao en Aruba.
Bij uitspraak van 28 november 2003 heeft het Gerecht de tegen de beschikkingen van 15 augustus en 8 september 2003 ingestelde beroepen gegrond verklaard en het tegen de stilzwijgende goedkeuring ingestelde beroep niet-ontvankelijk.
Tegen deze uitspraak hebben DCA bij brief van 10 december 2003, bij het Gerecht ingekomen op de volgende dag, de Minister bij brief van 2 januari 2004, bij het Gerecht ingekomen op 6 januari 2004, en DEE bij brief van 9 januari 2004, bij het Gerecht ingekomen op die dag, hoger beroep bij het Hof ingesteld.
Bij brieven van 15 en 29 januari 2004 heeft DEE en bij brief van 27 januari 2004 heeft de Minister van antwoord gediend. Bij brief van 30 januari 2004 heeft DCA dat gedaan.
Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2004, waar DEE, vertegenwoordigd door R.P. Saleh, haar directeur, mr. R.E. Blaauw en mr. S.M. Saleh, beiden advocaat, de Minister, vertegenwoordigd door mr. H.W. Braam, advocaat, en DCA, vertegenwoordigd door mr. M.F. Bonapart en mr. K.D. Bertrand, beiden advocaat, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De uitspraak van het Gerecht heeft betrekking op de voormelde drie, gevoegd behandelde, zaken. De zaken nrs. LAR 78/2003 en LAR 86/2003 hebben betrekking op de beroepen tegen de voormelde beschikkingen van onderscheidenlijk 15 augustus en 8 september 2003. Zaak nr. LAR 91/2003 heeft betrekking op het beroep tegen de mogelijk bestaande stilzwijgende goedkeuring.
DEE en DCA hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van het Gerecht in elk van de drie zaken. De Minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak, voorzover gedaan in de zaken nrs. LAR 78/2003 en LAR 86/2003.
2.2. Het Hof beoordeelt eerst de hoger beroepen, ingesteld tegen de uitspraak van het Gerecht, voorzover gedaan in zaak nr. LAR 91/2003.
2.2.1. Ambtshalve overweegt het Hof als volgt.
Nu het Gerecht het beroep van DEE niet-ontvankelijk heeft verklaard en nu van een reden om anders te oordelen niet is gebleken, moet worden geconcludeerd dat DCA geen belang heeft bij het door haar ingestelde hoger beroep.
2.2.2. DEE heeft primair aangevoerd dat het Gerecht de gestelde stilzwijgende goedkeuring ten onrechte heeft aangemerkt als een beschikking. Volgens haar is geen sprake van enige goedkeuring.
2.2.2.1. Bij Landsbesluit van 27 april 2001 is aan DCA vergunning onder voorschriften verleend voor het uitvoeren van geregeld luchtvervoer van personen, goederen of post, met luchtvaartuigen tussen twee of meer binnen de Nederlandse Antillen gelegen plaatsen, alsmede met een binnen de Nederlandse Antillen gelegen plaats als begin-, eind- of tussenstation naar bestemmingen in onder andere het Caribisch gebied. Dit wordt wel de economische vergunning genoemd.
Ingevolge artikel 2, onder h, van deze vergunning moet DCA al haar dienstregelingen of wijzigingen daarop ten minste 30 dagen vóór de voorgestelde datum van invoering aan voorafgaande goedkeuring van de Minister onderwerpen.
2.2.2.2. Bij brief van 31 juli 2003 heeft DCA aan de Directie Luchtvaart meegedeeld dat zij haar dienstregeling met ingang van 11 augustus 2003 wijzigt. De wijziging houdt volgens die brief onder meer in dat voortaan 38 keer per week vluchten worden uitgevoerd tussen Curaçao en Aruba v.v. De brief wordt afgesloten met de zin: “We trust that this revised schedule will carry your approval.”
Op deze brief is niet gereageerd. De Minister en DCA hebben gesteld dat de dienstregelingen van DCA steeds stilzwijgend pleegden te worden goedgekeurd. Ook met deze gewijzigde dienstregeling heeft de Minister volgens hem en DCA aldus, door niet te reageren, stilzwijgend ingestemd.
2.2.2.3. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: de Lar) wordt daarin en de daarop berustende bepalingen onder beschikking verstaan: een schriftelijk besluit van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling die niet van algemene strekking is.
In het derde lid is bepaald dat, wanneer de wettelijk gestelde termijn voor het geven van een beschikking is verstreken, zonder dat een beschikking is gegeven of – bij het ontbreken van zulk een termijn – wanneer niet binnen een redelijke tijd een beschikking is gegeven, dat geldt als het weigeren van het geven van een beschikking.
2.2.2.4. Het Gerecht heeft overwogen dat redelijke uitleg van artikel 3, eerste lid, van de Lar met zich brengt dat onder beschikking ook moet worden begrepen een beslissing die naar maatstaven van bestuurlijke behoorlijkheid schriftelijk genomen had behoren te worden. Een andere uitleg zou volgens het Gerecht onoirbare “vluchtroutes” voor de overheid kunnen bieden om onder een mogelijke toetsing door de bestuursrechter uit te komen. Bovendien kent artikel 3, derde lid, van de Lar de fictieve weigering, welke eveneens stilzwijgend is, doch niettemin een ingang biedt om de verlangde rechtsbescherming te zoeken, aldus het Gerecht. Vervolgens heeft het Gerecht het beroep in deze zaak niet-ontvankelijk verklaard, omdat de daarvoor geldende beroepstermijn is overschreden.
2.2.2.5. Het Hof overweegt dienaangaande naar aanleiding van hetgeen DEE primair heeft aangevoerd het volgende.
Nu de Minister de gewijzigde dienstregeling van DCA niet schriftelijk heeft goedgekeurd, is van enige beschikking in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Lar geen sprake. Voorts is in de aan DCA verleende economische vergunning, noch in de regelgeving waarop die vergunning is gebaseerd, bepaald dat bij uitblijven van een schriftelijke reactie op de kennisgeving van een wijziging van de dienstregeling de gewijzigde dienstregeling geacht moet worden te zijn goedgekeurd. Voor het oordeel dat het uitblijven van goedkeuring met het oog op de rechtsbescherming niettemin moet worden gelijkgesteld met een beschikking, bestaat geen grond. Uit artikel 3 van Pro de Lar moet worden afgeleid dat een bestuursorgaan de rechtspositie van belanghebbenden, voorzover thans van belang, in beginsel alleen kan wijzigen door een op schrift gesteld besluit. Ingevolge het derde lid van dit artikel moet voorts de Minister de wijziging van de dienstregeling, voorzien in de brief van 31 juli 2003, geacht worden niet te hebben goedgekeurd. Dat de Minister, naar gesteld, in feite niet verhindert dat DCA 38 vluchten per week uitvoert, betekent niet dat niettemin goedkeuring daaraan geacht moet worden te zijn verleend.
De conclusie is dat het Gerecht zich ten onrechte bevoegd heeft geacht kennis te nemen van het beroep tegen de stilzwijgende goedkeuring. Gelet hierop, behoeft hetgeen DEE verder heeft aangevoerd tegen de uitspraak van het Gerecht geen bespreking.
2.2.3. Het hoger beroep van DCA tegen de uitspraak van het Gerecht, voorzover gedaan in zaak nr. LAR 91/2003 is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van DEE tegen dit deel van de uitspraak is gegrond. De uitspraak van het Gerecht wordt vernietigd. Doende hetgeen het Gerecht had behoren te doen, verklaart het Hof het Gerecht in die zaak onbevoegd kennis te nemen van het door DEE ingestelde beroep.
2.3. Ten aanzien van de hoger beroepen, ingesteld tegen de uitspraak van het Gerecht, voorzover gedaan in de zaken nrs. LAR 78/2003 en LAR 86/2003 overweegt het Hof het volgende.
2.3.1. DEE heeft ter zitting betoogd dat de Minister en DCA geen belang hebben bij de door hen ingestelde hoger beroepen, omdat DEE inmiddels goedkeuring heeft verkregen voor het uitvoeren van 14 vluchten per week tussen Curaçao en Aruba v.v.
Aangezien deze vluchten thans echter slechts worden toegestaan naar aanleiding van een door het Gerecht getroffen voorlopige voorziening, moet worden geconcludeerd dat het procesbelang van de Minister en DCA met voormelde goedkeuring niet is vervallen. Het betoog faalt.
2.3.2. DEE heeft verder betoogd dat het hoger beroep van DCA tegen de uitspraak van het Gerecht in deze zaken niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat deze zich niet eerder in die gedingen heeft gemengd. Dat betoog faalt bij gebrek aan feitelijke grondslag. Uit de stukken en de uitspraak blijkt dat het Gerecht DCA als partij in deze gedingen heeft toegelaten. DCA kon dus ingevolge artikel 75 van Pro de Lar hoger beroep instellen.
2.3.3. De Minister klaagt dat het Gerecht ten onrechte heeft overwogen dat, nu de economische vergunning van DEE de mogelijkheid biedt om in beginsel op alle routes te vliegen, zij ook vanuit Curaçao als thuishaven mag vliegen. In dat verband betoogt hij dat hij er in redelijkheid van mocht uitgaan dat DEE Bonaire en niet Curaçao als thuishaven zou gebruiken en dat zij derhalve op de route Curaçao – Aruba geen vluchten zou uitvoeren. De Minister en DCA klagen verder dat het Gerecht heeft miskend dat het de Minister vrijstaat om DCA bij de verdeling van vliegfrequenties in bescherming te nemen. Ten slotte betogen zij dat het heeft miskend dat de toestemming aan DCA om 38 vluchten uit te voeren in rechte onaantastbaar is en onderzoek naar de verdeling van de vluchten op de route Curaçao – Aruba derhalve niet meer aan de orde is. Het Gerecht heeft de Minister dan ook ten onrechte opgedragen een nieuw besluit te nemen op het verzoek van DEE ten aanzien van de tien resterende vluchten, aldus de Minister en DCA.
2.3.3.1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Luchtvaartlandsverordening, voorzover thans van belang, mag het beroepsvervoer met luchtvaartuigen naar of uit de Nederlandse Antillen, of met een binnen de Nederlandse Antillen gelegen punt als tussenstation, slechts geschieden door luchtvaartmaatschappijen, aan wie daartoe bij landsbesluit vergunning is verleend.
Ingevolge het zesde lid kan een vergunning onder beperkingen worden verleend.
2.3.3.2. Bij Landsbesluit van 31 januari 2003 is aan DEE onder beperkingen vergunning verleend voor het uitvoeren van geregeld luchtvervoer van personen, goederen of post, met luchtvaartuigen tussen twee of meer binnen de Nederlandse Antillen gelegen plaatsen, alsmede met een binnen de Nederlandse Antillen gelegen plaats als begin-, eind- of tussenstation naar bestemmingen in onder andere het Caribisch gebied (de zogenoemde economische vergunning).
Ingevolge artikel 2, onder g, van deze vergunning moet DEE al haar dienstregelingen of wijzigingen daarop ten minste 30 dagen vóór de voorgestelde datum van invoering aan voorafgaande goedkeuring van de Minister onderwerpen.
Ingevolge artikel 2, onder i, is de Minister te allen tijde bevoegd, na overleg met de vergunninghouder, voorschriften vast te stellen ten aanzien van de frequentie waarmee de geregelde diensten zullen moeten of mogen worden onderhouden.
2.3.3.3. De aan DEE verleende economische vergunning is niet beperkt tot vervoer met als thuishaven Bonaire. Uit de vergunningaanvraag van 28 augustus 2001 blijkt voorts niet dat DEE niet van aanvang af beoogde ook tussen Curaçao en Aruba vluchten uit te voeren. Gelet hierop, bestaat geen grond voor het standpunt van de Minister dat hij er bij het nemen van de desbetreffende in beroep bestreden besluiten vanuit mocht gaan dat DEE geen vluchten op deze route zou uitvoeren.
2.3.3.4. Bij de beoordeling van het verzoek van DEE om goed te keuren dat zij vluchten uitvoert op de route Curaçao – Aruba diende de Minister de afspraken die tussen de Antilliaanse en Arubaanse autoriteiten zijn gemaakt in acht te nemen. Blijkens het Protocol betreffende luchtvervoer van 6 november 1995 is tussen de regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba overeengekomen dat op deze route 35 vluchten v.v. per week kunnen worden uitgevoerd. Met ingang van 12 september 2002 is dit aantal verhoogd tot 42. DEE heeft gesteld dat DCA per week 28 vluchten uitvoert op deze route en betoogt dat er voor haar daarom nog ruimte is om de door haar verzochte 14 vluchten uit te voeren.
Bij de verdeling van de routes en de vliegfrequenties voert de Minister, naar deze stelt, als beleid dat bestaande luchtvaartmaatschappijen worden beschermd. Het voornemen van DEE om nu vanuit Curaçao op andere bestemmingen dan Bonaire de concurrentie met DCA aan te gaan strookt volgens de Minister niet met dit beleid.
2.3.3.5. Ten aanzien van het betoog van de Minister en DCA dat de Minister DCA bij de verdeling van de vliegfrequenties in bescherming mag nemen, overweegt het Hof dat het voeren van een beleid, gericht op bescherming van bestaande luchtvaartmaatschappijen tegen toetreding op de markt van nieuwe, in zijn algemeenheid niet rechtens onaanvaardbaar is. De Minister heeft echter DEE in dit verband ten onrechte niet aangemerkt als een bestaande luchtvaartmaatschappij, nu deze ingevolge de haar verleende economische vergunning in beginsel op de route Aruba – Curaçao en v.v. mag vliegen. Die bij landsbesluit verleende vergunning is immers niet van enige ter zake doende beperking voorzien. Onder deze omstandigheden is het in strijd met doel en strekking van de Luchtvaartlandsverordening om de uitvoering van vluchten van DEE op deze route geheel tegen te gaan, louter teneinde DCA tegen concurrentie door haar in bescherming te nemen. Het besluit van 15 augustus 2003 kon om die reden niet in stand blijven.
2.3.3.6. Naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van het Gerecht van 25 augustus 2003 in zaak nr. LAR 2003/77 heeft de Minister DEE bij de beschikking van 8 september 2003 het uitvoeren van vier wekelijkse vluchten tussen Curaçao en Aruba en v.v. toegestaan, met dien verstande dat, indien en voorzover enige gerechtelijke uitspraak daartoe aanleiding geeft, deze toestemming alsnog bij het onherroepelijk worden van die uitspraak komt te vervallen. De Minister is daarbij uitgegaan van de stilzwijgende goedkeuring van 38 wekelijkse vluchten op deze route van DCA. Gelet op het feit dat met de Arubaanse autoriteiten 42 wekelijkse vluchten zijn overeengekomen, resteren er dan vier vluchten voor DEE. Nu, zoals hiervoor onder 2.2.2.5 is overwogen, in werkelijkheid nog niet was beslist op het verzoek van DCA om een uitbreiding tot 38 vluchten, kon deze beschikking reeds hierom geen stand houden. De Minister diende alsnog te beslissen omtrent de verdeling tussen DCA en DEE van de, naar zich laat aanzien, 14 resterende vluchten.
2.3.3.7. De conclusie is dat het betoog van de Minister en DCA faalt.
2.3.3.8. Het Hof overweegt ambtshalve nog het volgende.
Het Gerecht heeft de beroepen van DEE tegen de beschikkingen van 15 augustus 2003 en 8 september 2003 gegrond verklaard. Het heeft deze beschikkingen echter in strijd met artikel 50, derde lid, van de Lar niet vernietigd. De uitspraak van het Gerecht dient in verband daarmee te worden vernietigd. Doende hetgeen het Gerecht had behoren te doen, zal het Hof deze beschikkingen alsnog vernietigen.
2.3.4. De conclusie is dat de uitspraak van het Gerecht, voorzover gedaan in de zaken nrs. LAR 78/2003 en LAR 86/2003, voorzover daarin de beschikkingen van 15 augustus 2003 en 8 september 2003 in stand zijn gelaten, moet worden vernietigd. Doende hetgeen het Gerecht had behoren te doen, vernietigt het Hof deze beschikkingen. Voor het overige bevestigt het Hof de uitspraak van het Gerecht, voorzover gedaan in deze zaken, zij het met verbetering van de gronden waarop die rust.
2.4. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
Het Gemeenschappelijke Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van DCA tegen de uitspraak van het Gerecht inzake nr. LAR 91/2003 niet ontvankelijk;
II. verklaart het hoger beroep van DEE tegen de uitspraak van het Gerecht, voorzover gedaan in zaak nr. LAR 91/2003 gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van het Gerecht van 28 november 2003, voorzover gedaan in zaak nr. LAR 91/2003;
IV. verklaart het Gerecht in die zaak onbevoegd;
V. vernietigt de uitspraak van het Gerecht, voorzover gedaan in de zaken LAR 78/2003 en LAR 86/2003, voorzover daarin de beschikkingen van de Minister van Verkeer en Vervoer van 15 augustus 2003 en 8 september 2003, nr. 1233/RvM, in stand zijn gelaten;
VI. vernietigt deze beschikkingen van de Minister van Verkeer en Vervoer;
VII. bevestigt de uitspraak van het Gerecht, voorzover gedaan in de zaken LAR 78/2003 en LAR 86/2003 voor het overige;
VIII. verstaat dat de griffier aan DEE het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van NAF. 300,00 (zegge: driehonderd gulden) terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. W.P.M. ter Berg, Voorzitter, en mr. R.W.L. Loeb en mr. A.W.M. Bijloos, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.H.C. Visser, griffier.
w.g. Ter Berg w.g. Visser
Voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2004.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
voor deze,