Uitspraak
AUA2025H00153
Datum uitspraak: 27 mei 2026
gemeenschappelijk hof van jusTitie
van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Katholiek Onderwijs Aruba (hierna: SKOA), gevestigd in Aruba,
appellante,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Aruba (hierna: het Gerecht) van 2 juni 2025 in zaak nr. AUA202203837, in het geding tussen:
appellante
en
de minister belast met Onderwijs
Procesverloop
Bij brief van 19 december 2019 heeft de toen verantwoordelijke minister bepaald dat de kosten in verband met de schoonmaak van de gebouwen van SKOA met ingang van het dienstjaar 2020 niet langer opgenomen zullen worden als onderdeel van de personeelssubsidie, maar onder de noemer exploitatiekosten.
Bij beschikking van 23 december 2020 heeft de minister vastgelegd dat SKOA in het jaar 2015 een bedrag van Afl. 970.000,- te veel heeft ontvangen, dat dertig procent daarvan zal worden verrekend met de exploitatiesubsidie voor het jaar 2020 en dat voor die subsidie een voorschot wordt uitgekeerd van Afl. 794.000,-.
Bij beschikking van 23 september 2022 heeft de minister het daartegen door SKOA gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: de bestreden beschikking).
Bij uitspraak van 2 juni 2025 heeft het Gerecht het daartegen door SKOA ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beschikking vernietigd voor zover de minister daarbij het voorschot voor het jaar 2020 heeft vastgesteld op Afl. 794.000,-.
Tegen deze uitspraak heeft SKOA hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het Hof heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 oktober 2025. SKOA werd vertegenwoordigd door mrs. C.B.A. Coffie en M.D. Tromp, advocaten. A.N. Baly, algemeen directeur, en J.A. Maduro-Irausquin, manager HR, waren aanwezig. De minister werd vertegenwoordigd door mr. A.F.J. Caster en O. Sjiem Fat, beleidsadviseur.
Het Hof heeft het onderzoek heropend en schriftelijke vragen gesteld aan de minister. De minister heeft daarop gereageerd en SKOA heeft een zienswijze op die reactie gegeven.
Het Hof heeft het onderzoek ter zitting voortgezet op een zitting van 23 maart 2026. SKOA werd vertegenwoordigd door mrs. C.B.A. Coffie en M.D. Tromp, advocaten. J.A. Maduro-Irausquin, manager HR, was ook aanwezig. De minister werd vertegenwoordigd door mr. L.J. Pieters, advocaat, bijgestaan door M. de Mey, beleidsadviseur, en H. Maduro, hoofd financiële administratie van de Directie Financiën.
Overwegingen
Omvang van het geschil
1. De beschikking van 23 september 2022 is genomen naar aanleiding van de bezwaarschriften van 8 januari 2020 en 2 februari 2022, die gezamenlijk betrekking hebben op (de exploitatiesubsidie voor) het jaar 2020. In deze beschikking op bezwaar staat dat daarmee “tevens de overige bezwaarschriften vanaf 19 december 2019 betreffende aanvragen voorschotverlening salariskosten die niet exclusief werksters zijn opgenomen, ongegrond zijn”. De daar bedoelde bezwaarschriften maken geen deel uit van het dossier in deze zaak. Daarom zal het Hof zich beperken tot beoordeling van de bestreden beschikking voor zover die betrekking heeft op de bevoorschotting voor het jaar 2020.
Waar gaat de zaak over?
2. SKOA houdt 46 scholen in stand. Zij heeft 72 schoonmakers in dienst die schoonmaakwerkzaamheden op de scholen verrichten. SKOA ontvangt van de minister een subsidie voor de kosten voor instandhouding van de scholen. Die subsidie is gebaseerd op artikel 53, eerste lid, van de Landsverordening regelende het basisonderwijs (LvBO). Daarin staat dat de kosten van de bijzondere scholen door het Land worden vergoed met inachtneming van de artikelen 54 tot en met 81 van de LvBO. Het geschil tussen partijen gaat over de hoogte van de vergoeding van (de kosten van) de salarissen van de schoonmakers en over de vergoeding van de werkgeversbijdragen voor de schoonmakers (hierna gezamenlijk: de salariskosten van de schoonmakers).
2.1.
Naast de subsidierelatie tussen de minister en SKOA bestaat er een contractuele relatie tussen het land Aruba en SKOA, de zogenoemde payroll-relatie. In die relatie zorgt de minister van Financiën voor de feitelijke uitbetaling van de salarissen van en de afdracht van verschuldigde premies voor alle personeelsleden van SKOA door tussenkomst van de Centrale Bank van Aruba. Daartoe doet SKOA een opgave van de feitelijke salarissen aan de minister van Financiën, die zonder verdere toetsing voor betaling daarvan zorgdraagt. Deze payroll-relatie staat los van de subsidierelatie. In het kader van de subsidierelatie wordt beoordeeld en vastgesteld welke kosten en tot welk bedrag door de minister worden gesubsidieerd.
2.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat de minister gelden ter beschikking moet stellen voor de kosten van schoonmaak van de schoolgebouwen van SKOA. In de loop van de tijd is de wijze waarop deze vergoeding wordt vastgesteld en uitbetaald, gewijzigd.
2.3.
Tot en met 2014 werd ten behoeve van de salariskosten van de schoonmakers naast de vergoeding van de exploitatiekosten per kwartaal door de minister een ‘additionele vergoeding’ toegekend voor de salariskosten van de schoonmakers. Die vergoeding werd berekend op basis van een (forfaitair) bedrag per werkuur vermeerderd met de door de werkgever af te dragen premie AOV/AWW. In de forfaitaire berekening werd geen rekening gehouden met andere kosten, zoals vakantiegeld en pensioenbijdragen.
2.4.
Vanaf 2015 is de minister de salariskosten van de schoonmakers als ‘personeelssubsidie’ gaan vergoeden. Reden hiervoor was de slechte financiële situatie bij SKOA. Dit hield in dat werden vergoed het werkelijke bruto maandsalaris volgens de ambtelijke schalen en arbeidsvoorwaarden, de werkgeversbijdragen waaronder de premies AOV/AWW en de (extra) toelagen die het Land aan ambtenaren uitbetaalde.
2.5.
Bij brief van 19 december 2019 heeft de minister, met verwijzing naar een beslissing van de ministerraad van 16 augustus 2019, aan SKOA bericht dat de salariskosten van de schoonmakers weer zullen worden vergoed via de exploitatiekosten en dat de kosten van de schoonmakers met ingang van het dienstjaar 2020 niet langer worden opgenomen in de personeelssubsidie. De reden hiervoor was en is de toestand van de financiën van het Land. Daarbij heeft de minister verder betrokken dat de wijze waarop sinds 2015 de kosten van de schoonmakers werden vergoed, niet in overeenstemming was met de LvBO. Op de zitting van het Hof van 23 maart 2026 heeft de minister toegelicht dat de kosten van de schoonmakers onderdeel vormen van de zogeheten lokalenvergoeding die SKOA in het kader van de vergoeding van exploitatiekosten ontvangt.
2.6.
Het gevolg van de besluitvorming van de minister vanaf 2020 is dat de minister de salariskosten van de schoonmakers niet meer als personeelssubsidie vergoedt, maar via de subsidie voor exploitatiekosten in de vorm van een vergoeding per (soort van) lokaal. Dat betekent dat de minister, anders dan in de periode 2015-2019, niet langer uitgaat van werkelijke (ambtelijke) salarissen van de schoonmakers, maar via de exploitatiekosten voorziet in toekenning van een bedrag, dat vervolgens door SKOA voor de kosten van de schoonmakers kan worden gebruikt.
De uitspraak van het Gerecht
De uitspraak van het Gerecht
3. Het Gerecht heeft het beroep van SKOA tegen de beschikking van 23 september 2022 gegrond verklaard en die beschikking vernietigd. Daarbij heeft het Gerecht onder andere overwogen dat de salariskosten inclusief aanvullende arbeidsvoorwaarden van 2015 tot en met 2019 zijn goedgekeurd door het Land en dat het onredelijk was om SKOA zo abrupt aanzienlijk minder financiële middelen toe te kennen, terwijl SKOA in overwegende mate afhankelijk is van de bijdragen van het Land.
Het oordeel van het Hof
4. Gelet op de door SKOA naar voren gebrachte hogerberoepsgronden, ziet het Hof zich allereerst gesteld voor de vraag of de minister gehouden is om de werkelijke (ambtelijke) salarissen die SKOA aan de schoonmakers betaalt, te vergoeden. Naar het oordeel van het Hof is de minister daartoe op zichzelf niet verplicht. Het Hof legt hierna uit hoe het tot dit oordeel komt.
4.1.
Uit artikel 31 van Pro de LvBO volgt dat de salarissen en de toelagen, door het bevoegd gezag toe te kennen aan het hoofd, de onderwijzers en het door de minister aan te wijzen overige personeel, bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, worden vastgesteld. Aan artikel 31 van Pro de LvBO is uitvoering gegeven door middel van het Landsbesluit bezoldiging onderwijspersoneel (Lbo). Het Lbo voorziet uitsluitend in regels voor de bezoldiging van onderwijspersoneel. De bij het Lbo behorende functieschalen bevatten ook geen schalen voor schoonmakers. Anders dan SKOA betoogt, vloeit uit artikel 31 van Pro de LvBO niet voort dat in het Lbo ook had moeten zijn voorzien in salarisschalen voor schoonmaakpersoneel. Artikel 31 van Pro het Lbo staat in Hoofdstuk I, paragraaf 2 (‘Het personeel’) en uit de overige bepalingen van deze paragraaf volgt dat onder personeel uitsluitend onderwijzend personeel of daarmee gelijk te stellen personeelsleden vallen, die in het bezit zijn van een akte van benoeming. Dat betekent dat schoonmakers niet zijn te beschouwen als ‘door de minister aan te wijzen overig personeel’. Hieruit volgt dat de salariskosten van de schoonmakers kosten zijn die op grond van artikel 54, aanhef onder e, onder 2e, van de LvBO via de exploitatiesubsidie worden vergoed.
4.2.
Anders dan SKOA betoogt is het niet subsidiëren van de werkelijke (ambtelijke) salariskosten ook niet in strijd met artikel I.20, zevende lid, van de Staatsregeling. In dit artikel is bepaald dat het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs dat aan de bij landsverordening te stellen voorwaarden voldoet, naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas wordt bekostigd. De schoonmakers op de openbare scholen zijn aangesteld als ambtenaar en kunnen aanspraak maken op een salaris overeenkomstig de voor ambtenaren geldende regelgeving. Dat is bij de schoonmakers die in dienst zijn bij SKOA niet het geval. Deze categorie schoonmakers wordt aangesteld op basis van een arbeidsovereenkomst en SKOA is bij de vaststelling van de hoogte van de salarissen niet aan de ambtelijke regelgeving gebonden.
4.3.
Het Hof ziet ook geen grond voor het oordeel dat de wijze waarop deze kosten vanaf 2020 worden vergoed, in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel of het evenredigheidsbeginsel. De minister heeft bij de vaststelling van de hoogte van de te vergoeden kosten van de schoonmakers beleidsruimte. Daarbij mag de minister de beperkte financiële middelen van het Land betrekken. Wel zal de vergoeding toereikend moeten zijn met het oog op een goede verzorging van het onderwijs (vergelijk de uitspraken van het Hof van 19 maart 2025, ECLI:NL:OGHACMB:2025:44, en 28 november 2024, ECLI:NL:OGHACMB:2024:236).
4.4.
Anders dan SKOA betoogt handelt de minister door de salariskosten van de schoonmakers voortaan weer via de exploitatiekosten te vergoeden en daarmee weer terug te vallen op het wettelijk stelsel, op zichzelf niet in strijd met het vertrouwensbeginsel. Dat de minister in 2015, in afwijking van het wettelijk stelsel, in de financiële situatie van SKOA aanleiding heeft gezien over te gaan tot vergoeding van de werkelijke (ambtelijke) salariskosten, betekent immers niet dat de minister op een later tijdstip geen andere afweging mocht maken. Het voorgaande betekent echter niet dat de minister zonder meer voorbij mocht gaan aan het feit dat hij de werkelijke (ambtelijke) salariskosten in de periode 2015-2019 wel heeft vergoed. SKOA mocht ervan uitgaan dat deze kosten voor vergoeding in aanmerking komen en heeft daartoe arbeidsovereenkomsten met de schoonmakers gesloten. Zoals het Gerecht terecht heeft overwogen had de minister toen hij op 19 december 2019 besloot de werkelijke (ambtelijke) salariskosten niet langer te vergoeden, een overgangsregeling moeten treffen. Bij het vaststellen van die overgangsregeling had de minister moeten betrekken dat SKOA de arbeidsovereenkomsten met de schoonmakers moest aanpassen. Mede gelet op het feit dat de minister in de jaren voor 2015 in ieder geval een additionele vergoeding voor de kosten van de schoonmakers heeft toegekend, is het Hof van oordeel dat de minister op grond van het vertrouwensbeginsel gedurende het jaar 2020, en ook gedurende het jaar 2021, aan SKOA een vergoeding voor de kosten van de schoonmakers ter hoogte van de werkelijke (ambtelijke) salariskosten had moeten verstrekken. Voor een verdergaande tegemoetkoming aan SKOA bestaat geen aanleiding.
Conclusie
5. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van het Gerecht wordt bevestigd, met dien verstande dat de minister opnieuw moet beslissen met inachtneming van deze uitspraak. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
bevestigtde aangevallen uitspraak, met dien verstande dat de minister een nieuw besluit moet nemen op het bezwaarschrift van SKOA met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Buntjer, griffier.
w.g. Van Ettekoven
voorzitter
w.g. Buntjer
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2026.