Uitspraak
CUR2023H00171
Datum uitspraak: 13 november 2024
gemeenschappelijk hof van jusTitie
van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. appellant 1],
2. [ appellant 2],
3. [ appellant 3],
4. [ appellant 4],
allen wonend in Curaçao (hierna gezamenlijk: de omwonenden),
appellanten,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (hierna: het Gerecht) van 20 april 2023 in zaken nrs. CUR202101374 en CUR202101530, in het geding tussen:
appellanten
en
de minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning (hierna: de minister)
Procesverloop
Bij beschikking van 8 april 2021, kenmerk 766-2020 (hierna: de bouwvergunning) heeft de minister aan [vergunninghouder] vergunning verleend voor de bouw van een woonhuis op de percelen, kadastraal bekend als meetbriefnummers 190/2015, 159/2014 en 752/2018 (hierna: de percelen).
Bij uitspraak van 20 april 2023 heeft het Gerecht het door de omwonenden daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben de omwonenden hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het Hof heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 oktober 2024.
De Winter was aanwezig namens de omwonenden. Zij werden vertegenwoordigd door mr. A.C. van Hoof en mr. P. Tweeboom, beiden advocaat.
De minister werd vertegenwoordigd door mr. G.N. Hollander, vergezeld door mr. ing. W.F.N. Winkel, beiden werkzaam bij het ministerie van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning.
[vergunninghouder] werd vertegenwoordigd door mr. Q.D.A. Carrega en mr. L.N. Asjes, beiden advocaat. Carrega heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt.
De percelen, plaatselijk bekend als Brakkeput Abou kavel 64a, liggen in het gebied Brakkeput aan het Spaanse Water. De percelen hebben een gezamenlijke oppervlakte van ongeveer 556 m². [vergunninghouder] heeft op de percelen een woning laten bouwen. Voor het realiseren van zijn bouwplan heeft [vergunninghouder] eerder bouwvergunningen gevraagd en gekregen. Op 30 november 2020 heeft hij een nieuwe bouwaanvraag ingediend. Op 8 april 2021 heeft de minister de gevraagde vergunning verleend en de eerder verleende bouwvergunningen ingetrokken.
De omwonenden vinden dat de gebouwde woning hun woon- en leefklimaat onaanvaardbaar aantast door ontsiering van de omgeving en vermindering van uitzicht, licht en lucht. Ook levert de woning een gevaar op voor de verkeersveiligheid omdat er onvoldoende parkeergelegenheid is waardoor auto's op de openbare weg worden geparkeerd.
Aangevallen uitspraak
4. Het Gerecht heeft overwogen dat de bestemmingskaart bij de Landsverordening Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curaçao (hierna: EOP) niet gedetailleerd genoeg is om vast te stellen of een deel van één van de percelen bestemd is als "Water" of als "Stedelijk woongebied". Het is aannemelijk dat het toenmalige Bestuurscollege bij het vaststellen van de bestemmingskaart uit is gegaan van de bestaande kustlijn op de topografische kaart van Curaçao van 1989. Daarvan uitgaande ligt het vergunde bouwwerk niet op gronden met de bestemming "Water". De door de omwonenden ingebrachte kadastrale kaarten en tekeningen van Bureau Domeinbeheer geven geen grond voor een ander oordeel. Dat geldt ook voor het schetsplan. Het Gerecht kwalificeert dit als een uitwerkingsplan. Er was geen bevoegdheid tot het vaststellen daarvan, zodat de minister de bouwaanvraag niet hoefde te toetsen aan het uitwerkingsplan. Het plan kan niet als beleid worden beschouwd omdat niet is beoogd beleid vast te stellen, maar algemeen verbindende voorschriften.
Het Gerecht heeft de bouwhoogte van het bouwwerk vastgesteld op 8,68 m. Het advies van de Uitvoeringsorganisatie Ruimtelijke Ordening en Planning (hierna: ROP) van 18 maart 2021 is daar dus terecht van uitgegaan. De 0,68 m extra bouwhoogte moet worden afgewogen tegen de mogelijke hinder of ontsiering voor de omgeving. Gelet op het advies van ROP heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat de omwonenden als gevolg van de overschrijding niet onaanvaardbaar worden gehinderd. Voorts heeft het Gerecht overwogen dat de woning niet als ontsierend, hinderlijk of brandgevaarlijk is. Ook heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van gevaar voor de veiligheid van het verkeer of hinder in dat verband. Over het bebouwingspercentage heeft het Gerecht overwogen dat de grondoppervlakte en de inhoud van een bouwwerk gemeten worden tussen de buitenwerkse gevelvlakken. De leefruimten aan de achterkant en zijkant van de woning, evenals de trappen, tellen daarom niet mee bij de vaststelling van het grondoppervlak. De carport telt wel mee en is ook meegeteld. De minister heeft het grondoppervlak terecht vastgesteld op 228 m² en de oppervlakte van het perceel op 552 m². Dit levert een bebouwingspercentage van 41% op, hetgeen onder de toegestane 45% blijft. Ten slotte overschrijdt de carport de gevelrooilijn niet.
Het Gerecht heeft de bouwhoogte van het bouwwerk vastgesteld op 8,68 m. Het advies van de Uitvoeringsorganisatie Ruimtelijke Ordening en Planning (hierna: ROP) van 18 maart 2021 is daar dus terecht van uitgegaan. De 0,68 m extra bouwhoogte moet worden afgewogen tegen de mogelijke hinder of ontsiering voor de omgeving. Gelet op het advies van ROP heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat de omwonenden als gevolg van de overschrijding niet onaanvaardbaar worden gehinderd. Voorts heeft het Gerecht overwogen dat de woning niet als ontsierend, hinderlijk of brandgevaarlijk is. Ook heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van gevaar voor de veiligheid van het verkeer of hinder in dat verband. Over het bebouwingspercentage heeft het Gerecht overwogen dat de grondoppervlakte en de inhoud van een bouwwerk gemeten worden tussen de buitenwerkse gevelvlakken. De leefruimten aan de achterkant en zijkant van de woning, evenals de trappen, tellen daarom niet mee bij de vaststelling van het grondoppervlak. De carport telt wel mee en is ook meegeteld. De minister heeft het grondoppervlak terecht vastgesteld op 228 m² en de oppervlakte van het perceel op 552 m². Dit levert een bebouwingspercentage van 41% op, hetgeen onder de toegestane 45% blijft. Ten slotte overschrijdt de carport de gevelrooilijn niet.
Hoger beroep
Welke bestemming rust op de percelen?
5. De omwonenden stellen dat één van de percelen, het perceel kadastraal bekend als meetbrief 752/2018 (hierna: het erfpachtperceel), deels bestemd is als "Water". Dat mag dus niet worden bebouwd voor woondoeleinden. Volgens hen moet voor het bepalen van de bestemmingsgrens worden uitgegaan van de kadastrale gegevens. Zij stellen dat de bestemmingskaartmaker daar bij de vaststelling van het EOP ook van uitgegaan is. Dat het Gerecht niet is uitgegaan van de kadastrale gegevens zorgt voor rechtsonzekerheid. Op een eerdere meetbrief van de percelen uit 1998 is duidelijk zichtbaar dat het destijds aangekochte perceel werd begrensd door het Spaanse Water. Dat is als zodanig ook vermeld in de meetbrief. Volgens de omwonenden is daarmee ook de bestemmingsgrens gegeven. Op de meetbrief uit 1998 is het erfpachtperceel niet ingetekend. Dat betekent volgens hen dat alle gronden die later zijn ingemeten en niet op de meetbrief uit 1998 staan, later zijn toegevoegd en aldus de bestemming "Water" hebben. Dit volgt nogmaals uit een splitsingsmeetbrief uit 2014. Ook daarop is water aangegeven en geen stuk (aangeslibd) land. Op de tekening van Bureau Domeinbeheer (hierna: Domeinbeheer) van 10 september 2014 is ook te zien dat de geprojecteerde woning de kadastrale grens overschrijdt.
5.1.
Zoals het Hof eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraken van 12 augustus 2021 en 7 september 2022) zijn voor de ruimtelijke besluitvorming op Curaçao drie landsverordeningen van belang: de Landsverordening grondslagen ruimtelijke ontwikkelingsplanning (hierna: Lvgrop), de Landsverordening Ruimtelijke Ontwikkelingsplanning Curaçao (hierna: EROC) en het EOP.
Artikel 9 van zowel de Lvgrop als de EROC bepalen dat in een ontwikkelingsplan bestemmingsvoorschriften kunnen worden opgenomen, en dat deze bestaan uit een of meer bestemmingskaarten met bijbehorende bepalingen.
Het EOP is een ontwikkelingsplan met bestemmingsvoorschriften dat in 1995 is vastgesteld door de Eilandsraad van het toenmalige eilandgebied Curaçao. Uit artikel 1, tweede lid, van het EOP volgt dat de bestemmingsvoorschriften van het EOP bestaan uit:
"deel C1, bevattende bestemmingskaart no. 1, waarop de bestemmingen van de grond staan aangegeven met uitzondering van de bestemming hoofdwegen;
en bevattende bestemmingskaart no. 2, waarop de bestemming hoofdwegen staat aangegeven;
deel C2, dat bestaat uit deze bepalingen, gegeven in verband met de op de bestemmingskaarten no. 1 en 2 aangeduide bestemmingen."
Op bestemmingskaart no. 1 zijn onder meer de bestemmingen "Stedelijk woongebied" en "Water" aangegeven. In artikel 3 van het EOP staan voorschriften voor de bestemming "Stedelijk woongebied" en in artikel 13 voor de bestemming "Water". Op grond van artikel 3, eerste lid, van het EOP zijn de gronden, welke op bestemmingskaart no. 1 als zodanig zijn aangegeven, bestemd voor handhaving en versterking van het stedelijk woongebied van Curaçao. Op grond van artikel 13, eerste lid, van het EOP zijn de gronden, welke op bestemmingskaart no. 1 als zodanig zijn aangegeven, bestemd voor water ten dienste van de scheepvaart, de waterhuishouding van het eiland en recreatie en zijn tevens bestemd voor behoud en herstel van de aanwezige landschappelijke en natuurlijke waarden.
Artikel 9 van zowel de Lvgrop als de EROC bepalen dat in een ontwikkelingsplan bestemmingsvoorschriften kunnen worden opgenomen, en dat deze bestaan uit een of meer bestemmingskaarten met bijbehorende bepalingen.
Het EOP is een ontwikkelingsplan met bestemmingsvoorschriften dat in 1995 is vastgesteld door de Eilandsraad van het toenmalige eilandgebied Curaçao. Uit artikel 1, tweede lid, van het EOP volgt dat de bestemmingsvoorschriften van het EOP bestaan uit:
"deel C1, bevattende bestemmingskaart no. 1, waarop de bestemmingen van de grond staan aangegeven met uitzondering van de bestemming hoofdwegen;
en bevattende bestemmingskaart no. 2, waarop de bestemming hoofdwegen staat aangegeven;
deel C2, dat bestaat uit deze bepalingen, gegeven in verband met de op de bestemmingskaarten no. 1 en 2 aangeduide bestemmingen."
Op bestemmingskaart no. 1 zijn onder meer de bestemmingen "Stedelijk woongebied" en "Water" aangegeven. In artikel 3 van het EOP staan voorschriften voor de bestemming "Stedelijk woongebied" en in artikel 13 voor de bestemming "Water". Op grond van artikel 3, eerste lid, van het EOP zijn de gronden, welke op bestemmingskaart no. 1 als zodanig zijn aangegeven, bestemd voor handhaving en versterking van het stedelijk woongebied van Curaçao. Op grond van artikel 13, eerste lid, van het EOP zijn de gronden, welke op bestemmingskaart no. 1 als zodanig zijn aangegeven, bestemd voor water ten dienste van de scheepvaart, de waterhuishouding van het eiland en recreatie en zijn tevens bestemd voor behoud en herstel van de aanwezige landschappelijke en natuurlijke waarden.
5.2.
Het Hof overweegt eerst dat uit het in de Lvgro, EROC en EOP neergelegde stelsel volgt dat de bestemming van de grond wordt aangewezen door middel van een bestemmingskaart van een ontwikkelingsplan met bestemmingsvoorschriften, in dit geval het EOP. Gelet hierop is uitsluitend de bestemmingskaart van het EOP bepalend voor de bestemming(sgrens), en niet kadastrale gegevens. Het Hof stelt vervolgens vast dat, naar tussen partijen ook niet in geschil is, op basis van bestemmingskaart no. 1 behorende bij het EOP niet kan worden vastgesteld of de gronden van het erfpachtperceel (deels) bestemd zijn als "Stedelijk woongebied" of als "Water". De bestemmingskaart is namelijk in 1995 vastgesteld, heeft een schaal van 1:50000 en de bestemmingsgrenzen zijn weergegeven met een zwart ingetekende lijn. Deze lijn is in ware grootte ongeveer 25 m breed. Het erfpachtperceel van [vergunninghouder] ligt volledig binnen de lijn die de bestemmingsgrens aangeeft tussen "Stedelijk woongebied" en "Water". Gelet hierop moet worden vastgesteld welke bestemming wordt geacht te rusten op de gronden van het erfpachtperceel. Met het Gerecht is het Hof van oordeel dat dat de bestemming "Stedelijk woongebied" is en overweegt daarover het volgende.
5.3.
De minister heeft toegelicht dat bij het (voor)ontwerp van de bestemmingskaart van het EOP gebruik is gemaakt van een topografische kaart uit 1989. Voor het vaststellen van de grenzen met de bestemming "Water" is uitgegaan van de bestaande kustlijn op de kaart uit 1989. Het Hof acht dit aannemelijk omdat uit de toelichting bij het EOP volgt dat het plan aansluit op bestaande structuren en verwachte ontwikkelingen, de bestemmingskaart van het (voor)ontwerp in 1991 is vervaardigd, en duidelijk zichtbaar is dat deze bestemmingskaart is geprojecteerd op een bestaande topografische kaart. Vervolgens is de vraag waar die bestaande kustlijn uit 1989 nu feitelijk ligt. Daarvoor heeft de minister een deel van de topografische kaart overgelegd waarop de percelen van [vergunninghouder] en van de omwonenden zichtbaar zijn. Op de kaart is in de kleur blauw ingetekend waar de kadastrale grenzen van de percelen liggen en waar de kustlijn uit 1989 ligt. Op de gronden tussen de kadastrale grenzen en de kustlijn is een opstal met steiger uit 1989 ingetekend. De oude fundering van dit opstal is nog steeds zichtbaar vanuit de woning van [vergunninghouder]. Gelet hierop moet ervan uit worden gegaan dat de bestemmingsgrens van de bestemming "Water" gelijkloopt met de grens van de bestaande kustlijn uit 1989 zoals ingetekend op de kaart van de minister. Dit betekent dat de gronden van het erfpachtperceel volledig binnen de bestemming "Stedelijk woongebied" liggen.
De door de omwonenden ingebrachte kaarten en meetbrieven van ná de vaststelling van het EOP geven geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarbij is in aanmerking genomen dat alle in blauw ingetekende grenzen op de kaart van de minister volledig overeenstemmen met de grenzen die zijn aangegeven op de tekening van Domeinbeheer van 10 september 2014. Ook is daarop een destijds al aanwezig opstal met steiger uit 1989 ingetekend. Het enige verschil tussen de kaart van de minister en de tekening van Domeinbeheer is de benaming van de kadastrale grens. Blijkens de kaart is het een 'kadastrale grens' en blijkens de tekening is het 'kant water'. De grens die op de kaart van de minister is omschreven als 'kustlijn uit 1989' is op de kaart van Domeinbeheer wel ingetekend, maar niet omschreven. Wat de ingebrachte meetbrieven betreft, zijn daarop alleen de kadastrale grenzen van de percelen aangegeven en niet de kustlijn uit 1989. De kadastrale grenzen zijn exact gelijk aan de kadastrale grenzen zoals ingetekend op de kaart van de minister. Op een van de meetbrieven is de kadastrale grens aangeduid als de hoogwaterlijn van het Spaanse Water. Als de omwonenden worden gevolgd in hun stelling dat de bestemming "Water" begint vanaf de grens 'kant water', zijnde de kadastrale grenzen, betekent dat dat alle gronden tussen de kadastrale grenzen en de 'kustlijn uit 1989' bestemd zijn als "Water", terwijl zich op die gronden een opstal met steiger bevindt dat al aanwezig was ten tijde van de voorbereiding en de vaststelling van het EOP. Het Hof acht het niet aannemelijk dat de bestemmingskaartmaker destijds gronden met daarop een opstal met steiger heeft bestemd als "Water". Het verschil tussen de kadastrale grenzen die zijn aangeduid als 'kant water' en de grenzen die zijn aangeduid als 'kustlijn uit 1989' kan bovendien worden verklaard door de hoog- en laagwaterlijn van het Spaanse Water, zoals een van de omwonenden ook op de zitting heeft toegelicht. Het is niet ondenkbaar dat Domeinbeheer en het Kadaster bij het vastleggen van de kadastrale grenzen uit zijn gegaan van de hoogwaterlijn, terwijl de bestemmingskaartmaker uit is gegaan van de laagwaterlijn. Dat betekent echter niet dat de bestemming "Water" begint bij de kadastrale grenzen dan wel de hoogwaterlijn. Een bestemmingsgrens hoeft immers niet gelijk te zijn aan een kadastrale grens.
De door de omwonenden ingebrachte kaarten en meetbrieven van ná de vaststelling van het EOP geven geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarbij is in aanmerking genomen dat alle in blauw ingetekende grenzen op de kaart van de minister volledig overeenstemmen met de grenzen die zijn aangegeven op de tekening van Domeinbeheer van 10 september 2014. Ook is daarop een destijds al aanwezig opstal met steiger uit 1989 ingetekend. Het enige verschil tussen de kaart van de minister en de tekening van Domeinbeheer is de benaming van de kadastrale grens. Blijkens de kaart is het een 'kadastrale grens' en blijkens de tekening is het 'kant water'. De grens die op de kaart van de minister is omschreven als 'kustlijn uit 1989' is op de kaart van Domeinbeheer wel ingetekend, maar niet omschreven. Wat de ingebrachte meetbrieven betreft, zijn daarop alleen de kadastrale grenzen van de percelen aangegeven en niet de kustlijn uit 1989. De kadastrale grenzen zijn exact gelijk aan de kadastrale grenzen zoals ingetekend op de kaart van de minister. Op een van de meetbrieven is de kadastrale grens aangeduid als de hoogwaterlijn van het Spaanse Water. Als de omwonenden worden gevolgd in hun stelling dat de bestemming "Water" begint vanaf de grens 'kant water', zijnde de kadastrale grenzen, betekent dat dat alle gronden tussen de kadastrale grenzen en de 'kustlijn uit 1989' bestemd zijn als "Water", terwijl zich op die gronden een opstal met steiger bevindt dat al aanwezig was ten tijde van de voorbereiding en de vaststelling van het EOP. Het Hof acht het niet aannemelijk dat de bestemmingskaartmaker destijds gronden met daarop een opstal met steiger heeft bestemd als "Water". Het verschil tussen de kadastrale grenzen die zijn aangeduid als 'kant water' en de grenzen die zijn aangeduid als 'kustlijn uit 1989' kan bovendien worden verklaard door de hoog- en laagwaterlijn van het Spaanse Water, zoals een van de omwonenden ook op de zitting heeft toegelicht. Het is niet ondenkbaar dat Domeinbeheer en het Kadaster bij het vastleggen van de kadastrale grenzen uit zijn gegaan van de hoogwaterlijn, terwijl de bestemmingskaartmaker uit is gegaan van de laagwaterlijn. Dat betekent echter niet dat de bestemming "Water" begint bij de kadastrale grenzen dan wel de hoogwaterlijn. Een bestemmingsgrens hoeft immers niet gelijk te zijn aan een kadastrale grens.
5.4.
Gelet op het voorgaande is het Hof van oordeel dat de gronden van het erfpachtperceel, en overigens die van de overige percelen van [vergunninghouder], moeten worden geacht te zijn bestemd als "Stedelijk woongebied". Het bebouwen van die gronden voor woondoeleinden is niet met die bestemming in strijd gelet op artikel 3, tweede lid, aanhef en onder 1, van de bestemmingsvoorschriften van het EOP. Het betoog slaagt niet.
Moet het bouwplan aan het schetsplan worden getoetst?
6. De omwonenden betogen dat de bouwaanvraag ook aan het Schetsplan "Brakkeput Abao fase I" (hierna: het schetsplan) had moeten worden getoetst. Zij bestrijden het oordeel van het Gerecht dat het schetsplan als een uitwerkingsplan moet worden gekwalificeerd. Het toenmalige Bestuurscollege heeft uitdrukkelijk niet gekozen voor het vaststellen van een uitwerkingsplan, maar voor het vaststellen van nadere eisen aan een bouwvergunning bedoeld in artikel 15 van het EOP. Dit volgt ook uit de uitspraak van de voorzitter van het Hof van 18 december 2008, ECLI:NL:OGHNAA:2008:BI5426. Dat nadere eisen alleen naar aanleiding van een bouwaanvraag kunnen worden gesteld, maakt niet dat er geen bevoegdheid bestaat voor het vaststellen van nadere eisen in het algemeen bij wijze van beleid.
Indien het schetsplan geen beleidsregel bedoeld in artikel 15 van het EOP is, betogen de omwonenden dat het schetsplan een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, is met daarin algemeen verbindende voorschriften. Het Bestuurscollege was destijds op grond van artikel 59 van de Eilandenregeling Nederlandse Antillen bevoegd algemeen verbindende voorschriften vast te stellen.
Indien het schetsplan geen beleidsregel bedoeld in artikel 15 van het EOP is, betogen de omwonenden dat het schetsplan een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, is met daarin algemeen verbindende voorschriften. Het Bestuurscollege was destijds op grond van artikel 59 van de Eilandenregeling Nederlandse Antillen bevoegd algemeen verbindende voorschriften vast te stellen.
6.1.
Het Hof overweegt dat een bouwaanvraag gelet op artikel 22, achtste lid, van de Bouw- en woningverordening (hierna: Bwv) wordt getoetst aan de bestemmingsvoorschriften van een goedgekeurd ontwikkelingsplan, dan wel de voorschriften behorend bij een goedgekeurd verkavelingsplan. Vaststaat dat er voor Brakkeput Abou geen goedgekeurd verkavelingsplan is vastgesteld zodat daar niet aan hoeft te worden getoetst. Ook staat vast dat voor de bij de bouwaanvraag betrokken percelen, bestemmingsvoorschriften in een ontwikkelingsplan, namelijk het EOP, zijn opgenomen. Gelet op hetgeen in 5.4 is overwogen, gaat het om de bestemmingsvoorschriften bij de bestemming "Stedelijk woongebied". In 7 en verder zal aan de hand van de hogerberoepsgronden worden getoetst of aan deze voorschriften is voldaan. Het Hof ziet geen grond voor het oordeel dat de bouwaanvraag nog aan andere plannen, zoals het schetsplan, had moeten worden getoetst. Het schetsplan is namelijk geen goedgekeurd ontwikkelingsplan of verkavelingsplan als bedoeld in artikel 22, achtste lid, van de Bwv. Anders dan het Gerecht heeft overwogen, kan het schetsplan ook geen uitwerking zijn van de bestemming "Stedelijk woongebied" omdat de bestemmingsvoorschriften geen bevoegdheid bevatten om een bestemming uit te werken in een uitwerkingsplan. Anders dan de voorzitter van het Hof in de uitspraak van 18 december 2008 heeft overwogen, kan het schetsplan ook niet worden aangemerkt als nadere eisen als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van het EOP, waar een bouwaanvraag aan moet worden getoetst. Daarbij is van belang dat het bestuurscollege (nu: de minister) op grond van artikel 15 met inachtneming van de bestemmingsvoorschriften en naar aanleiding van een bouwaanvraag nadere eisen kan stellen ten aanzien van acht daar genoemde aspecten, zoals de situering van een bouwwerk met bijbehorende voorzieningen. Het schetsplan voldoet aan geen van deze kenmerken. Ten eerste komen daarin bestemmingen voor die afwijken van de bestemmingen in het EOP, zoals de afzonderlijke bestemming "Woondoeleinden". Ten tweede is het schetsplan blijkens de planbeschrijving niet naar aanleiding van een bouwaanvraag vastgesteld, en al helemaal niet naar aanleiding van de bouwaanvraag van [vergunninghouder] nu het schetsplan dateert van 29 mei 2001. Ten slotte worden er in het schetsplan meerdere eisen gesteld die niet overeenstemmen met de acht in artikel 15 genoemde aspecten.
Het schetsplan is verder naar zijn aard geen beleidsstuk. Gelet op de opzet en inhoud van het schetsplan lijkt het eerder op een (voor)ontwerp van een ontwikkelingsplan dat nooit is vastgesteld door de toenmalige Eilandsraad, het destijds op grond van artikel 7 van de Lvgro bevoegde orgaan voor het vaststellen van een ontwikkelingsplan. Vastgesteld moet worden dat het toenmalige Bestuurscollege anderszins geen bevoegdheid had voor het vaststellen van een ontwikkelingsplan. Daar doet niet aan af dat het Bestuurscollege een bevoegdheid had tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften. Een algemene bevoegdheid daartoe kan het in de Lvgro, EROC, EOP en Bwv neergelegde stelsel niet opzij zetten. De voorschriften in het schetsplan kunnen daarom niet aan [vergunninghouder] worden tegengeworpen. Het betoog slaagt niet.
Het schetsplan is verder naar zijn aard geen beleidsstuk. Gelet op de opzet en inhoud van het schetsplan lijkt het eerder op een (voor)ontwerp van een ontwikkelingsplan dat nooit is vastgesteld door de toenmalige Eilandsraad, het destijds op grond van artikel 7 van de Lvgro bevoegde orgaan voor het vaststellen van een ontwikkelingsplan. Vastgesteld moet worden dat het toenmalige Bestuurscollege anderszins geen bevoegdheid had voor het vaststellen van een ontwikkelingsplan. Daar doet niet aan af dat het Bestuurscollege een bevoegdheid had tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften. Een algemene bevoegdheid daartoe kan het in de Lvgro, EROC, EOP en Bwv neergelegde stelsel niet opzij zetten. De voorschriften in het schetsplan kunnen daarom niet aan [vergunninghouder] worden tegengeworpen. Het betoog slaagt niet.
Is het bouwplan in strijd met de bestemmingsvoorschriften van “Stedelijk woongebied” over de bouwhoogte?
7. De omwonenden voeren aan dat de woning volgens de bestemmingsvoorschriften maximaal 8 m hoog mag zijn. Zij stellen dat de bouwhoogte niet 8,68 m is, maar 9,64 m. Deze overschrijding van 1,64 m is onaanvaardbaar. Er is ook geen belang gesteld voor deze overschrijding. Volgens hen is het Gerecht bij de hoogteberekening ten onrechte uitgegaan van de oppervlakte van alle percelen samen en is daarom op een lagere gemiddelde bouwhoogte uitgekomen. Volgens de omwonenden mag het erfpachtperceel niet worden meegenomen in de berekening omdat daarop de bestemming "Water" rust.
7.1.
Op grond van artikel 2, aanhef en onder a, van het EOP wordt de bouwhoogte van een bouwwerk gemeten vanaf de gemiddelde hoogte van het terrein waarop het bouwwerk staat, na het bouwrijp maken daarvan, tot aan het hoogste punt van het bouwwerk.
Op grond van artikel 3, tweede lid, onder d, van het EOP dient, indien bouwvergunning wordt gevraagd voor een bouwhoogte van meer dan 8 m, een afweging plaats te vinden tussen het met die grotere bouwhoogte te dienen belang en de mogelijke hinder of ontsiering voor de omgeving die door die grotere bouwhoogte eventueel kan ontstaan.
Op grond van artikel 3, tweede lid, onder d, van het EOP dient, indien bouwvergunning wordt gevraagd voor een bouwhoogte van meer dan 8 m, een afweging plaats te vinden tussen het met die grotere bouwhoogte te dienen belang en de mogelijke hinder of ontsiering voor de omgeving die door die grotere bouwhoogte eventueel kan ontstaan.
7.2.
Het Gerecht heeft in de aangevallen uitspraak uitgebreid overwogen waarom de gemiddelde bouwhoogte van de woning moet worden vastgesteld op 8,68 m. Het Hof ziet in hetgeen de omwonenden daartegen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de gemiddelde bouwhoogte hoger is dan 8,68 m. Daarbij is van belang dat, gelet op hetgeen in 5.4 is overwogen, het Gerecht terecht de oppervlakte van het erfpachtperceel bij de hoogteberekening heeft betrokken omdat ook daar de bestemming "Stedelijk woongebied" op rust. Alleen al daarom kunnen de omwonenden niet worden gevolgd in hun stelling dat de gemiddelde bouwhoogte 9,64 m bedraagt. Ook anderszins kan het Hof hen niet in die stelling volgen.
Aldus moet de vraag worden beantwoord of de minister zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van [vergunninghouder] bij een gemiddelde grotere bouwhoogte van 0,68 m zwaarder weegt dan het belang van de omwonenden bij een maximale bouwhoogte van 8 m. Het Hof beantwoordt die vraag bevestigend. Op de zitting heeft [vergunninghouder] toegelicht wat zijn belang is bij een grotere bouwhoogte. De 8 m is niet bewust overschreden omdat [vergunninghouder] bij het opstellen van het bouwplan in de veronderstelling verkeerde dat de bouwhoogte 7,86 m was doordat er een grondlaag van 1 m zou worden uitgegraven. Het belang van [vergunninghouder] bij het vasthouden aan zijn bouwplan moet worden afgewogen tegen het belang van de omwonenden. Bij de toetsing van het bouwplan heeft de minister vastgesteld dat de gemiddelde bouwhoogte 8,68 m bedraagt en bezien of de overschrijding van 0,68 m onaanvaardbare gevolgen heeft. Daarvan is volgens de minister geen sprake omdat er door de sterk hellende percelen slechts een bouwlaag zichtbaar is vanaf de straat. Verder is vanaf de straat bezien de bouwhoogte, architectuur en het bouwvolume vergelijkbaar met omliggende woningen. De minister heeft onderkend dat het uitzicht van de directe buren voor wat betreft het zijaanzicht enigszins zal worden ontnomen, maar dat is ook het geval bij een maximale bouwhoogte van 8 m. Ten slotte zijn de gevolgen voor wind en zon bekeken, alsmede mogelijke ontsiering, en deze gevolgen zijn niet onaanvaardbaar bevonden. De omwonenden hebben niet onderbouwd waarom desondanks sprake is van onaanvaardbare hinder of ontsiering voor de omgeving. De enkele stelling dat de woning naar de visie van de omwonenden te massaal is en daardoor ruimte, licht en lucht beperkt, is onvoldoende voor het oordeel dat de belangenafweging in het voordeel van de omwonenden had moeten uitvallen. Gelet op de betrekkelijk geringe overschrijding van de bouwhoogte met 0,68 m en de beperkte gevolgen voor de omwonenden van die overschrijding valt niet in te zien waarom de minister het belang van [vergunninghouder] bij een grotere bouwhoogte niet zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van de omwonenden bij een bouwhoogte van 8 m. Het betoog slaagt niet.
Aldus moet de vraag worden beantwoord of de minister zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van [vergunninghouder] bij een gemiddelde grotere bouwhoogte van 0,68 m zwaarder weegt dan het belang van de omwonenden bij een maximale bouwhoogte van 8 m. Het Hof beantwoordt die vraag bevestigend. Op de zitting heeft [vergunninghouder] toegelicht wat zijn belang is bij een grotere bouwhoogte. De 8 m is niet bewust overschreden omdat [vergunninghouder] bij het opstellen van het bouwplan in de veronderstelling verkeerde dat de bouwhoogte 7,86 m was doordat er een grondlaag van 1 m zou worden uitgegraven. Het belang van [vergunninghouder] bij het vasthouden aan zijn bouwplan moet worden afgewogen tegen het belang van de omwonenden. Bij de toetsing van het bouwplan heeft de minister vastgesteld dat de gemiddelde bouwhoogte 8,68 m bedraagt en bezien of de overschrijding van 0,68 m onaanvaardbare gevolgen heeft. Daarvan is volgens de minister geen sprake omdat er door de sterk hellende percelen slechts een bouwlaag zichtbaar is vanaf de straat. Verder is vanaf de straat bezien de bouwhoogte, architectuur en het bouwvolume vergelijkbaar met omliggende woningen. De minister heeft onderkend dat het uitzicht van de directe buren voor wat betreft het zijaanzicht enigszins zal worden ontnomen, maar dat is ook het geval bij een maximale bouwhoogte van 8 m. Ten slotte zijn de gevolgen voor wind en zon bekeken, alsmede mogelijke ontsiering, en deze gevolgen zijn niet onaanvaardbaar bevonden. De omwonenden hebben niet onderbouwd waarom desondanks sprake is van onaanvaardbare hinder of ontsiering voor de omgeving. De enkele stelling dat de woning naar de visie van de omwonenden te massaal is en daardoor ruimte, licht en lucht beperkt, is onvoldoende voor het oordeel dat de belangenafweging in het voordeel van de omwonenden had moeten uitvallen. Gelet op de betrekkelijk geringe overschrijding van de bouwhoogte met 0,68 m en de beperkte gevolgen voor de omwonenden van die overschrijding valt niet in te zien waarom de minister het belang van [vergunninghouder] bij een grotere bouwhoogte niet zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van de omwonenden bij een bouwhoogte van 8 m. Het betoog slaagt niet.
Is het bouwplan in strijd met de Bouw- en woningverordening voor wat betreft brandveiligheid en afstand tot de gevelrooilijn?
8. De omwonenden kunnen zich niet vinden in het oordeel van het Gerecht dat de woning geen gevaar oplevert voor de brandveiligheid omdat er geen brandrisico is. De woning heeft een grotere bouwmassa dan normaal, ligt dichter tegen de perceelsgrenzen aan en het gebouw is langer waardoor de omvang van een brand groter zal zijn.
Ook voeren zij aan dat de carport, zoals het Gerecht ook heeft overwogen, onderdeel is van het hoofdgebouw. Blijkens de bouwtekeningen is het hoofdgebouw over de rooilijn gebouwd en dat mag niet.
Ook voeren zij aan dat de carport, zoals het Gerecht ook heeft overwogen, onderdeel is van het hoofdgebouw. Blijkens de bouwtekeningen is het hoofdgebouw over de rooilijn gebouwd en dat mag niet.
8.1.
Op grond van artikel 22, aanhef en onder 5, van de Bwv, voor zover hier van belang, kan een bouwvergunning worden geweigerd indien het gebouw of gebouwsgedeelte wegens de ligging of bouwwijze brandgevaarlijk voor de omgeving zal zijn.
8.2.
Over de brandveiligheid overweegt het Hof dat de minister deugdelijk heeft onderbouwd waarom het gebouw niet brandgevaarlijk zal zijn voor de omgeving. De minister heeft er onder meer op gewezen dat de woning van [vergunninghouder] en de omliggende woningen niet aaneengesloten zijn gebouwd, maar op afstand van elkaar waardoor het overslaan van brand niet makkelijk kan geschieden. Verder is erop gewezen dat bij het gebruik vlakke gevels het risico op het overslaan van brand juist minder groot is dan bij het gebruik van uitspringende gevels. Ook zijn de gebruikte bouwmaterialen voldoende brandwerend en hebben een brandvertragende werking. Bovendien ligt het gebouw aan een openbare weg die begaanbaar is voor hulpdiensten. Om deze redenen wordt de ligging en de bouwwijze van het gebouw niet aangemerkt als een situatie waarbij sprake is van een zodanig gevaar voor de brandveiligheid dat dit een weigering van de gevraagde bouwvergunning zou rechtvaardigen. Gelet hierop heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat bedoelde weigeringsgrond in artikel 22, aanhef en onder 5, van de Bwv zich niet voordoet.
8.3.
Wat de gevelrooilijn betreft, ziet het Hof in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat een verbodsbepaling uit de Bwv is overtreden. Weliswaar blijkt uit de bouwtekening dat de carport de vastgestelde rooilijn aan de zijkant van het perceel (minimaal) overschrijdt, maar de omwonenden hebben niet onderbouwd op grond waarvan de minister de bouwvergunning dan had moeten weigeren. De verbodsbepaling in artikel 36 van de Bwv ziet immers alleen op de vastgestelde gevelrooilijn, zijnde de lijn aan de naar de weg gekeerde zijde, en deze gevelrooilijn wordt door de carport niet overschreden. In dit geval is sprake van een overschrijding van de rooilijn aan de zijkant. Het betoog slaagt niet.
Is het bebouwingspercentage van het bouwplan hoger dan 45%?
9. De omwonenden voeren aan dat het bebouwingspercentage minimaal 48,49% bedraagt, en dus niet 41% zoals het Gerecht heeft overwogen. Uit de meetbrieven volgt namelijk dat de percelen een gezamenlijke oppervlakte hebben van 556 m². Verder is de oppervlakte van het gebouw niet 228 m², maar 269,6 m².
9.1.
Op grond van artikel 2, aanhef en onder b, van het EOP wordt de grondoppervlakte en de inhoud van een bouwwerk gemeten tussen de buitenwerkse gevelvlakken.
Op grond van de Normen en Richtlijnen 2005 geldt voor een ontwikkeling van woningbouw een maximaal bebouwingspercentage van 45% per perceel.
Op grond van de Normen en Richtlijnen 2005 geldt voor een ontwikkeling van woningbouw een maximaal bebouwingspercentage van 45% per perceel.
9.2.
Voor de berekening van het bebouwingspercentage moet worden vastgesteld wat de grondoppervlakte van het gebouw is en wat de totale grondoppervlakte is. Blijkens het advies van ROP is de grondoppervlakte van het gebouw 235 m² inclusief buitenterras en exclusief buitentrap. Dit standpunt heeft de minister tijdens de procedure in eerste aanleg gewijzigd. Blijkens een op 9 november 2022 ingebrachte berekening met tekening bedraagt de grondoppervlakte van het gebouw gemeten tussen de buitenwerkse gevelvlakken 228 m² (carport 44,69 m², pantry en powder room 30,36 m², zitruimte 57,98 m², dining 59,43 m² en terras 35,8 m²). De omwonenden hebben niet onderbouwd waarom de oppervlakte 269,6 m² bedraagt. Ook hebben zij niet onderbouwd waarom de oppervlakte van 228 m² onjuist is. Het Hof gaat net als het Gerecht dan ook uit van grondoppervlakte van het gebouw van 228 m². Wat de totale grondoppervlakte betreft, stelt het Hof vast dat blijkens de ingebrachte meetbrieven de totale grondoppervlakte van de percelen 556 m² bedraagt, en niet 552 m². Het bebouwingspercentage bedraagt daarmee afgerond 41% (228 m²/556 m²). Dat is ruim onder het maximale bebouwingspercentage van 45%. Het betoog slaagt niet.
Slotsom
10. Dit leidt tot de conclusie dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak moet, zij het met verbetering van de gronden waarop zij rust, worden bevestigd.
10. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
bevestigtde aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
w.g. Bel
voorzitter
w.g. Van der Heide
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2024
.
.
BIJLAGE
Landsverordening grondslagen ruimtelijke ontwikkelingsplanning (P.B. 1976, no. 195) (Lvgro)
[…]
Artikel 7
1. Met inachtneming van bij eilandsverordening te stellen regelen stellen de eilandsraden voor hun eilandgebied een of meer ontwikkelingsplannen vast, waarin de op langere termijn na te streven ontwikkeling van het daarin begrepen gebied wordt aangegeven. Bij deze plannen houden zij rekening met de algemene doelstellingen, vermeld in artikel 3, en, indien een ontwikkelingsprogramma als bedoeld in artikel 4 is vastgesteld, met het ontwikkelingsprogramma.
2. Een ontwikkelingsplan wordt bij eilandsverordening vastgesteld en bestaat uit:
a. een samenvattend programma in hoofdlijnen, daaronder begrepen een toelichting van de doelstellingen, beleidsaspecten en richtlijnen waarop het ontwikkelingsplan steunt;
b. een of meer kaarten (tekeningen) waarop de ontwikkeling wordt uitgebeeld, of welke de doeleinden, beleidsaspecten of richtlijnen van het ontwikkelingsplan toont;
c. zo nodig, bestemmingsvoorschriften als bedoeld in artikel 9;
d. een toelichting, tevens inhoudend een verslag van het aan het plan ten grondslag liggende onderzoek.
[…]
Artikel 9
1. De eilandsraad kan in het ontwikkelingsplan bestemmingsvoorschriften opnemen voor in het plan begrepen grond.
2. Deze voorschriften worden vervat in een of meer afzonderlijke bestemmingskaarten met bijbehorende bepalingen.
3. Met inachtneming van de bij de in artikel 7, eerste lid, bedoelde eilandsverordening te stellen regelen, kunnen de bestemmingsvoorschriften beperkingen inhouden ten aanzien van het bouwen, het uitvoeren van deze werken of werkzaamheden in, op of boven de daarin begrepen grond en van het gebruik van die grond en de zich daarop bevindende opstallen.
[…]
Landsverordening Ruimtelijke Ontwikkelingsplanning Curaçao
(A.B. 1980, no. 6) (EROC)
[…]
Artikel 9
1. Voorzover dit voor een goede ruimtelijke ontwikkeling nodig is, kunnen in het ontwikkelingsplan bestemmingsvoorschriften worden opgenomen, dan wel daaraan bij eilandsverordening later worden toegevoegd.
[…]
4. De bestemmingsvoorschriften alsmede een ontwerp daarvan bestaat uit:
a. een of meer bestemmingskaarten met bijbehorende verklaring, waarop de bestemming van de grond wordt aangewezen;
b. bepalingen in verband met de bestemmingen.
[…]
Landsverordening Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curaçao (A.B. 1995, no. 36)
(EOP)
[…]
Artikel 3 Stedelijk woongebied
2. a. Toegestaan zijn bebouwing en andere voorzieningen ten behoeve van:
1. woondoeleinden;
[…]
d. Indien bouwvergunning wordt aangevraagd voor bebouwing met een grotere bouwhoogte dan 8 meter, dient een afweging plaats te vinden tussen het met die grotere bouwhoogte te dienen belang en de mogelijke hinder of ontsiering voor de omgeving, welke door die grotere bouwhoogte eventueel kan ontstaan.
[…]
Artikel 15. Nadere eisen
1. Het Bestuurscollege is bevoegd met inachtneming van het bepaalde in
hoofdstuk 2 van deze bestemmingsbepalingen naar aanleiding van de
aanvrage om een bouwvergunning nadere eisen te stellen ten aanzien van:
a. de situering van een bouwwerk met de erbij behorende voorzieningen;
b. de horizontale en verticale afmetingen van een bouwwerk met de erbij
behorende voorzieningen;
c. de aansluiting van de bebouwing op andere nabij gelegen bebouwing;
d. de aansluiting van een bouwwerk aan een weg, die voldoet aan de eisen
ter zake door het Bestuurscollege gesteld, en eventuele maatregelen ter
verbetering van deze weg, voorzover noodzakelijk ten gevolge van het
bouwwerk, alsmede de financiering van deze aansluiting en deze
maatregelen door de aanvrager van de bouwvergunning;
e. het aantal benodigde parkeerplaatsen op eigen terrein en de situering van
die parkeerplaatsen;
f. het aantal en de situering van in- en uitritten;
g. de situering en aard van de benodigde voorzieningen ten behoeve van de
waterhuishouding en andere voorzieningen van openbaar nut, waarbij
aansluiting op de aanwezige riolering verplicht kan worden gesteld, en de
garantie, dat deze voorzieningen naar genoegen van het Bestuurscollege en
de nutsbedrijven worden aangelegd;
h. het geven van inzicht in de stedebouwkundige inpasbaarheid van de
bouwwerken en voorzieningen. Hiertoe kan geëist worden dat een
uitwerkingsschets wordt overlegd, welke de stedebouwkundige inrichting
van de met het bouwplan samenhangende omgeving weergeeft en welke
tevens inzicht geeft in de situering en de aard van de benodigde
infrastructuur van wegen en andere voorzieningen van openbaar nut.
2. Indien een bestemming niet is uitgewerkt, dienen bij het stellen van
nadere eisen de overige bepalingen belangen van de aanvrager van de
bouwvergunning niet onevenredig te worden geschaad in verhouding tot
de belangen, die gediend worden met het stellen van de nadere eisen.
3. In een uitwerkingsplan dient door het Bestuurscollege te worden bepaald
of en in hoeverre het bepaalde in lid 1 op het uitwerkingsplan van
toepassing is. Het Bestuurscollege is bevoegd om in een uitwerkingsplan te
bepalen, dat naast of in plaats van het bepaalde in lid 1 andere meer
specifieke op het uitwerkingsplan gerichte nadere eisen kunnen worden
gesteld.
4. Het Bestuurscollege stelt de nadere eisen als bedoeld in lid 1 en lid 3 ten
behoeve van een goede ruimtelijke ontwikkeling en volkshuisvesting
alsmede de uitvoering daarvan. Hieronder worden ook eisen verstaan ten
aanzien van de situering en afmetingen van een bouwwerk teneinde te
voorkomen, dat het bouwwerk de omgeving zal ontsieren of hinderlijk zal
zijn voor de omgeving.
[…]
Bouw- en woningverordening 1935 (P.B. 1935, no. 64)
Artikel 1
In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
[…]
gevelrooilijn: de lijn, die bij het oprichten of het gedeeltelijk vernieuwen van een gebouw, behoudens bij of krachtens deze verordening toegelaten afwijkingen, op het te bebouwen terrein aan de naar de weg gekeerde zijde niet mag worden overschreden.
Artikel 22
Een beslissing tot het verlenen van voorwaardelijke bouwvergunning of tot
gehele of gedeeltelijke weigering is steeds met redenen omkleed en kan
slechts gegrond zijn op een of meer der volgende omstandigheden:
[…]
5. dat het gebouw of gebouwsgedeelte wegens de ligging of wegens de bouwwijze de omgeving ontsieren of hinderlijk dan wel brandgevaarlijk voor de omgeving zijn zal;
[…]
8. dat het bouwplan in strijd is met de bestemmingsvoorschriften van een
goedgekeurd ontwikkelingsplan, dan wel de voorschriften behorend bij een
goedgekeurd verkavelingsplan waarin de bij de aanvraag betrokken grond
is begrepen.
[…]
Artikel 36
1. Het is verboden bij het oprichten of het gedeeltelijk vernieuwen of het als eigenaar laten oprichten of het gedeeltelijk laten vernieuwen van een gebouw de vastgestelde gevelrooilijn te overschrijden.
[…]