ECLI:NL:OGEAM:2024:59

Uitspraak

Uitspraakdatum: 19 augustus 2024

Zaaknummers: SXM202201325-LAR00295/2022
SXM202300914-LAR115/2023

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN SINT MAARTEN

UITSPRAAK

In de procedures van:

[eiseres],

eiseres,

gemachtigde: mr. C.J. KOSTER en mr. W.D. KWEEKEL,

tegen

DE MINISTER VAN ONDERWIJS CULTUUR JEUGD EN SPORT VAN SINT MAARTEN,

gezeteld te Sint Maarten,

verweerder,

gemachtigde: mr. R.F. GIBSON jr.,

1.Aanduiding bestreden beschikkingen

De beschikking op bezwaar van 6 oktober 2022, waarbij de bezwaren van eiseres tegen de subsidiebeschikking(en) voor het schooljaar 2019-2020 ongegrond zijn verklaard.
De beschikking op bezwaar van 28 juni 2023, waarbij de bezwaren van eiseres tegen de subsidiebeschikking voor het schooljaar 2020-2021 ongegrond zijn verklaard.

2.Het verloop van de procedures

De procedure bij het Gerecht over de subsidie voor het schooljaar 2019-2020

2.1.

Met een op 15 november 2022 ter griffie van het Gerecht in eerste aanleg alhier ingediend pro forma beroepschrift (met producties) heeft eiseres tegen voormelde beschikking van 6 oktober 2022 beroep ingesteld als bedoeld in artikel 7 van de Landsverordening administratieve rechtspraak (Lar). Op 21 maart 2023 zijn de gronden ingediend.

2.2.

Op 24 mei 2023 heeft verweerder een verweerschrift (met producties) ingediend.

De procedure bij het Gerecht over de subsidie voor het schooljaar 2020-2021

2.3.

Met een op 8 augustus 2023 ter griffie van het Gerecht in eerste aanleg alhier ingediend pro forma beroepschrift (met producties) heeft eiseres tegen voormelde beschikking van 28 juni 2023 beroep ingesteld als bedoeld in artikel 7 van de Landsverordening administratieve rechtspraak (Lar). Op 8 december 2023 zijn de gronden ingediend.

2.4.

Op 9 februari 2024 heeft verweerder een verweerschrift (met producties) ingediend.

In beide procedures

2.5.

Mondelinge behandeling van beide beroepen heeft gevoegd plaatsgevonden ter zitting van 27 juni 2024. Eiseres is bij haar gemachtigden voornoemd verschenen. Verweerder is verschenen bij diens gemachtigde. Partijen hebben op schrift gestelde pleitaantekeningen voorgedragen en overgelegd.

2.6.

Uitspraak is bepaald op heden.

3.Context

Deze zaak gaat over de bekostiging van openbaar voortgezet onderwijs. De bekostiging van het bijzonder en openbaar onderwijs legt een fors beslag op de begroting van het Land Sint Maarten. De begroting van het Ministerie van Onderwijs Cultuur Jeugd en Sport bedroeg in 2017 28% van de landsbegroting. Daarvan wordt 93% besteed aan onderwijs. Uit onderzoek van de Organisation of Eastern Caribbean States (OECS) volgt dat Sint Maarten afgezet tegen het Bruto National Product (GDP) van Sint Maarten 5.7% van het BNP spendeert aan onderwijs, terwijl het gemiddeld percentage van de overige OECS-landen 4.1% bedraagt.

De Stichting (eiseres) is beheerder van twee openbare scholen voor middelbaar onderwijs, de Sundial School en het Milton Peters College. Op de scholen van eiseres wordt zowel Nederlandstalig als Engelstalig onderwijs verzorgd in vijf opleidingen, van voorbereidend wetenschappelijk tot praktijkgericht onderwijs. Ongeveer 20% van de leerlingen volgt HAVO/VWO-onderwijs, 5% VWO-onderwijs en de rest vormen van praktijkonderwijs. Het totale aantal leerlingen op de scholen van eiseres is aan wisseling onderhevig. Van 1.296 in het schooljaar 2014-2015, en 1.115 (2018-2019) tot 1.196 (2019). De Stichting van eiseres heeft in 2019 ongeveer 160 personen in dienst, waarvan 104/105 fte aan leerkrachten.

Aan beide scholen van eiseres wordt jaarlijks subsidie verstrekt. Voorheen, tot 2010, was de bekostiging van openbare scholen gebaseerd op een beleidsmatig Stelsel ‘Vergoeding en Verantwoording’ (V&V-stelsel). Per 2010 is overgegaan op een wezenlijk ander systeem van bekostiging, namelijk een lumpsum-systeem, dat in 2019 van een wettelijke grondslag is voorzien. De wisseling heeft als achtergrond de wens om te komen tot een simpeler systeem, met minder besluitmomenten, minder bureaucratie en navenant minder uitvoeringslasten, dat bijdraagt aan deregulering en autonomievergroting, waarmee wordt gedoeld op meer verantwoordelijkheid bij de schoolbesturen.

Na de introductie van de Lump Sum calculatie in 2010 werd duidelijk dat een aantal kosten onvoldoende gecompenseerd werden in vergelijking tot het V&V-stelsel. Dit kwam naar voren in een op verzoek van verweerders ministerie in 2014 uitgebracht rapport van de Stichting Overheidsaccountantsbureau (SOAB; L.J.H. Hiemstra MSc. RA en drs. C. Joseph RO EMIA, Report – Evaluation of Lump sum Subsidy System 2010 – 2013). De aanbevelingen van SOAB behelsden onder andere: een vergoeding ten behoeve van nascholing personeelsleden, aangepaste klasgroottes waar nodig, meer vrijheid tot het aanstellen van zorg functies, tegemoetkoming in de kosten voor ziektevervanging, onderhoud en vervanging alsook een selecte aanpassing in de geïndiceerde salarisschalen en/of -treden. De voorgestelde wijzigingen zijn doorgevoerd met ingang van de bekostiging van het schooljaar 2015-2016.

Eiseres meent dat de bekostiging via het lumpsum-systeem voor haar scholen onredelijk uitpakt. Zij heeft tegen de subsidiebeschikkingen bezwaar gemaakt en nadien beroep ingesteld. Zo heeft eiseres beroep ingesteld tegen de subsidiebeschikkingen over de jaren 2011-2012, 2012-2013, en 2013-2014. Daarover is door het Gerecht geoordeeld bij uitspraak van 27 januari 2020 en door het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (hierna: het Hof) in de uitspraak van 12 augustus 2021, ECLI:NL:OGHACMB:2021:220). Over de subsidie voor de schooljaren 2014-2015, 2015-2016, 2016-2017 en 2018-2019 is door het Gerecht uitspraak gedaan op 24 oktober 2022. Tegen die uitspraak is hoger beroep ingesteld, waarop door het Hof nog moet worden geoordeeld.

In deze procedures liggen voor de subsidiebeschikkingen voor de schooljaren 2019-2020 en 2020-2021. Omdat de door eiseres aangevoerde beroepsgronden over de jaren heen een grote gelijkenis vertonen, ziet het Gerecht aanleiding deze in samenhang en in een uitspraak te beoordelen.

4.De loop van de procedures

De procedure over de subsidie voor het schooljaar 2019-2020

De aanvraag van eiseres voor subsidie voor het schooljaar 2019-2020 heeft geleid tot de beschikking van verweerder van 14 november 2019, waarbij aan eiseres een subsidie is toegekend van NAf 16.609.503.-. Hiertegen heeft eiseres op 18 december 2019 bezwaar gemaakt, welk bezwaar is aangevuld op 10 april 2020 en 22 juni 2020. Naar aanleiding van een door eiseres gedaan verzoek op grond van artikel 15 van het Landsbesluit bekostiging onderwijs (LBBO) heeft verweerder eiseres bij beschikking van 23 maart 2021 een additionele subsidie toegekend van NAf 1.527.805, zodat eiseres over dit schooljaar in totaal een bedrag van NAF 18.306.977.- is toegekend. Naar aanleiding van het bezwaar heeft op 17 juni 2021 een hoorzitting plaatsgevonden, waarna door de adviescommissie aan verweerder advies is uitgebracht. De beschikking op bezwaar van 7 december 2021 is door verweerder ingetrokken, waarna op
6 oktober 2022 het thans bestreden besluit is genomen, inhoudelijk gelijk aan het besluit van
7 december 2021, waartegen beroep is ingesteld.

De procedure over de subsidie voor het schooljaar 2020-2021

De aanvraag van eiseres voor subsidie voor het schooljaar 2020-2021 heeft geleid tot de beschikking van verweerder van 15 september 2021, waarbij aan eiseres een subsidie is toegekend van NAf 17.493.744.-. Hiertegen heeft eiseres op 26 oktober 2021 bezwaar gemaakt, welk bezwaar is aangevuld op 15 maart 2022. Naar aanleiding van het bezwaar heeft op 9 februari 2023 een hoorzitting plaatsgevonden, waarna door de adviescommissie aan verweerder op 27 juni 2023 advies is uitgebracht. In de beschikking op bezwaar van 28 juni 2023 heeft verweerder de bezwaren deels als ingetrokken beschouwd en deels ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.

5.Het juridisch kader

Het juridisch kader is weergegeven in de beschikking op bezwaar van 28 juni 2023. Het gaat om de artikelen 59 en 60 van de Landsverordening voortgezet onderwijs (hierna LVVO),
artikel 2 van het LBBO en de in dat artikel bedoelde Bijlage, met de daarin neergelegde calculatiemethode voor de bekostiging. Het Gerecht merkt de Bijlage en de daarin opgenomen calculatiemethode voor de berekeningswijze van bekostiging van onderwijs aan als (wetsinterpreterend) beleid. De genoemde artikelen uit LVVO en LBBO zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.

6.
De beoordeling

6.1

Heeft eiseres bezwaargronden definitief ingetrokken?

Het Gerecht gaat hierna eerst in op de beroepsgrond van eiseres dat het LBBO in strijd is met de Staatsregeling van Sint Maarten, artikel 60 LVVO en verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Eiseres bepleit dat het LBBO inclusief de Bijlage en het daarin opgenomen lumpsum-systeem onverbindend wordt verklaard, of buiten toepassing wordt gelaten, zodat het niet kan dienen als basis voor de berekening van de toekenning van subsidie voor de in geding zijnde schooljaren.

Verweerder heeft in de procedure over schooljaar 2019-2020 het standpunt ingenomen dat van de gestelde strijd geen sprake is. In de procedure over schooljaar 2020-2021 stelt verweerder zich op het standpunt dat het beroep op dit punt niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat eiseres de betreffende gronden in bezwaar uitdrukkelijk heeft ingetrokken en daar in beroep niet op kan worden teruggekomen.

Het Gerecht stelt vast dat op de hoorzitting van 9 februari 2023 uitdrukkelijk aan de orde is gekomen dat tegen een Lb-ham als het LBBO geen bezwaar kan worden gemaakt en dus ook geen beroep kan worden ingesteld en dat als eiseres meent dat het LBBO in strijd is met het recht dit dan aan de burgerlijke rechter kan worden voorgelegd. In het verslag van de hoorzitting is het volgende opgenomen:
“HC: So, anything in the objection regarding the legal validity of the “LBHam” can be discarded?
SVOBE: Yes.”

Anders dan verweerder is het Gerecht van oordeel dat niet aannemelijk is dat eiseres daarmee heeft bedoeld haar argumenten over de strijdigheid van het LBBO met hoger recht geheel op te geven. Aannemelijk is dat eiseres heeft willen aangeven dat zij zich realiseert dat de Lar in de weg staat aan rechtstreeks beroep tegen een algemeen verbindend voorschrift. Maar dat wil nog niet zeggen dat eiseres ook haar betoog heeft willen prijsgeven over de strijdigheid van het LBBO met de Staatsregeling, het LVVO en enkele algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Daarbij acht het Gerecht van belang dat eiseres dit betoog eveneens naar voren heeft gebracht in de procedure over het schooljaar 2019-2020 en dat door de commissie(leden) onvoldoende onderscheid lijkt te zijn gemaakt tussen de mogelijkheid om tegen een Lb-ham zelfstandig bezwaar/beroep in te stellen enerzijds en de mogelijkheid van exceptieve toetsing van een Lb-ham in het kader van beroep tegen een beschikking anderzijds. Het Gerecht ziet dan ook geen aanleiding om het beroep van eiseres gericht tegen de beschikking van 28 juni 2023 (gedeeltelijk) niet-ontvankelijk te verklaren. Het daartoe strekkende betoog van verweerder slaagt niet.

6.2

Exceptieve toetsing

Anders dan bij Landsverordeningen, waarvan de rechtsgeldigheid dient te worden getoetst met inachtneming van de beperkingen neergelegd in artikel 119 van de Staatsregeling, kan de rechtsgeldigheid van een Lb-ham exceptief worden getoetst aan hoger recht in het kader van een (hoger) beroep op grond van de Lar tegen een beschikking, zoals aan de orde in de onderhavige procedures. Tot het hoger recht behoren evens de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het Gerecht verwijst hiervoor naar de uitspraak van de grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190, r.o. 6.3 en de in die overweging genoemde rechtspraak.

Bij de toetsing van een algemeen verbindend voorschrift aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel, heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. De intensiteit van de rechterlijke beoordeling van een algemeen verbindend voorschrift is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt.

Wat de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen betreft, geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindende voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn. Zie in gelijke zin de uitspraak van de Centrale Raad van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016, en de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.

Het Gerecht is van oordeel dat de bekostiging van onderwijs uit de landskas en de vraag welke vergoeding toereikend is met het oog op een goede verzorging van het voortgezet onderwijs een onderwerp betreft waarbij politiek-bestuurlijke afwegingen worden gemaakt. Immers, de (financiële) bomen reiken niet tot in de hemel. Met inachtneming van de wettelijke eisen worden keuzen gemaakt om de altijd schaarse financiële middelen zo doelmatig mogelijk te verdelen. Daarbij heeft de overheid de nodige beoordelingsvrijheid. Daarvan is gebruikt gemaakt bij de introductie van het lumpsum-systeem met de in de Bijlage neergelegde calculatiemethode. Bij de (exceptieve) toetsing van het LBBO en het lumpsum-systeem past de rechter terughoudendheid.

6.3.

Is het LBBO in strijd met hoger recht?

Eiseres doet allereerst een beroep op de Staatsregeling. Het Gerecht is van oordeel dat het bepaalde in artikel 11, vijfde lid, en artikel 18 van de Staatsregeling zich niet leent voor exceptieve toetsing. Het betreft de weergave van sociale grondrechten, die zich niet richten tot de burger maar tot de overheid. In die bepalingen is het recht op (bijzonder en openbaar) onderwijs en de vrijheid van onderwijs neergelegd en is aangegeven dat de aanhoudende zorg van de overheid gericht moet zijn op het waarborgen van deze grondrechten. De hier bedoelde opdrachten aan de regering zijn gelet op hun aard en mate van concreetheid ongeschikt om te hanteren bij de exceptieve toetsing van subsidiebeschikkingen.

Eiseres beroept zich verder op artikel 60 van de LVVO. Het Gerecht stelt vast dat sinds de inwerkingtreding van het LBBO op 22 mei 2019 (AB 2019/20) het lumpsum-systeem is voorzien van een wettelijke grondslag. Anders dan eiseres ziet het Gerecht geen reden om te oordelen dat het LBBO strijdig is met artikel 60 LVVO. Artikel 60 LVVO bepaalt dat de vergoeding/bekostiging ten minste betrekking heeft op personeels- en exploitatiekosten en dat die vergoeding toereikend moet zijn met het oog op een goede verzorging van het voortgezet onderwijs. Op grond van het vierde lid kunnen vooruitlopend op een wijziging van het eerste lid, bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, kostensoorten worden aangewezen waarop de vergoeding eveneens betrekking heeft. Het derde lid bepaalt dat bij Lb-ham wordt geregeld de wijze waarop vergoedingen worden berekend. Dit is uitgewerkt in het LBBO.

Op grond van artikel 2, vierde lid, van het LBBO moet de vergoeding voor de bekostiging van onderwijs worden berekend overeenkomstig de in de bijlage bij dit besluit vastgestelde calculatiemethode. In de Bijlage is opgenomen dat de calculatiemethode bestaat uit:
1. Een overzicht van de uitgangspunten voor bekostiging;
2. Een overzicht van de kosten die standaard jaarlijks worden vergoed;
3. Een overzicht van de kosten die op afzonderlijke wijze kunnen worden vergoed;
4. Een overzicht van de kosten die op ander wijze worden vergoed.

Op grond van artikel 15 LBBO kan de minister de hoogte van bekostiging bij beschikking ten voordele van het bevoegd gezag te wijzigen, indien:
a. de jaarrekening van het bevoegd gezag daartoe aanleiding geeft;
b. het aantal leerlingen per schooltype en onderwijsniveau minimaal met 1 klas gestegen is;
c. vast is komen te staan dat vanwege de minister fouten in de berekening zijn gemaakt; of,
d. het bevoegd gezag door middel van alle relevante documentatie aan kan tonen dat de bekostiging niet toereikend was om de kosten te dekken voor de onder hen ressorterende scholen, ondanks naleving van de onderwijsregelgeving.
Het Gerecht stelt vast dat eiseres van deze mogelijkheid gebruik heeft gemaakt, maar uitsluitend over het schooljaar 2019-2020, hetgeen heeft geleid tot toekenning van additionele financiële middelen voor dat jaar.

De kern van het betoog van eiseres is dat het lumpsumsysteem voor haar scholen tot een onredelijke uitkomst leidt, zij structureel te kort komt ten opzichte van haar jaarlijkse werkelijke uitgaven, zodat moet worden geconcludeerd dat vergoeding op basis van het lumpsum-systeem niet toereikend is met het oog op een goede verzorging van het voortgezet onderwijs en dus in strijd met artikel 60, tweede lid, van het LVVO. Dat betoog slaagt niet, reeds omdat uit het feit dat eiseres jaarlijks meer geld uitgeeft dan zij binnenkrijgt aan subsidie niet kan en mag worden afgeleid dat de toegekende vergoeding dus niet toereikend is. De toereikendheid van de vergoeding wordt niet bepaald door de werkelijke uitgaven van eiseres, maar wordt – terecht - geobjectiveerd aan de hand van kenbare uitgangspunten, zoals: het onderwijsniveau, het onderwijstype, het aantal leerlingen, de norm voor klassengrootte, de norm voor de schoolgrootte, en het aantal scholen dat een rechtspersoon (schoolbestuur) in stand houdt.

Het Gerecht ziet evenmin reden voor het oordeel dat het LBBO, inclusief het lumpsum-stelsel, als zodanig in strijd is met de door eiseres aangedragen algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Gelet op het LBBO en de Nota van Toelichting bij het LBBO kan niet met succes worden staande gehouden dat het stelsel op onzorgvuldige wijze is tot stand gekomen of een deugdelijke motivering ontbeert. Het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel faalt, omdat basisscholen niet gelijk zijn aan middelbare scholen. Daarnaast is niet gebleken dat verweerder andere scholen voor voortgezet onderwijs anders of ongelijk behandelt dan eiseres.

Wat betreft het beroep op het evenredigheidsbeginsel merkt het Gerecht het volgende op. Partijen zijn het eens dat de toepassing van het lumpsum-stelsel niet of nauwelijks leidt tot knelpunten bij het basisonderwijs en in beperkte mate bij het voortgezet onderwijs. Het feit dat in 10 jaar tijd alleen eiseres bij de rechter heeft aangeklopt is een aanwijzing dat het lumpsum-stelsel voor andere scholen met voortgezet onderwijs niet leidt tot onoverkomelijke financiële problemen. Dat het lumpsum-systeem niet direct optimaal heeft gefunctioneerd, wordt door verweerder erkend. Het is een systeem dat gaandeweg wordt bijgesteld, indien blijkt dat daarvoor een noodzaak bestaat. Dat is o.a. gebeurd naar aanleiding van het hiervoor genoemde SOAB-rapport uit 2014, maar ook naar aanleiding van de COVID-pandemie.
De aanbevelingen in het rapport ‘Sint Maarten Education Review, Obstacles and Avenues To Improve Education’, van 15 maart 2022 laten zien dat de kwaliteit van onderwijs op Sint Maarten onder druk staat en dat er nog genoeg te verbeteren valt. Dit is echter onvoldoende reden om te oordelen dat het LBBO en het daarop gebaseerde lumpsum-stelsel buiten toepassing moeten worden gelaten. Verweerder heeft aangegeven de aanbevelingen uit de hiervoor genoemde Review te betrekken bij de ophanden evaluatie van het lumpsum-systeem.

Aan het door eiseres ingebrachte rapport ‘Final Sub-rapport SVOBE: Review of the Lump Sum System 2023’ komt in deze procedures geen gewicht toe. Daarbij is van belang dat dit tussenrapport dateert van november 2023, maar door eiseres pas enkele dagen voor de zitting in geding is gebracht, dat het tussenrapport in opdracht van verweerder is opgesteld, maar deze het rapport niet heeft vastgesteld vanwege de dubieuze kwaliteit van het rapport, dat het rapport niet openbaar is gemaakt en daarom geen status heeft. Het Gerecht laat de inhoud van dit rapport daarom in deze procedure buiten beschouwing.

Het Gerecht heeft uit de gedingstukken en hetgeen op zitting is gewisseld de overtuiging gekregen dat het stelsel thans zo is ingericht dat voor het merendeel van de betreffende scholen wordt voorzien in een toereikende vergoeding met het oog op een goede verzorging van het voortgezet onderwijs. Daarnaast biedt het stelsel de mogelijkheid om bij bijzondere omstandigheden in aanmerking te kunnen komen voor een aanpassing of aanvulling van de bekostiging.

Al met al is het Gerecht van oordeel dat artikel 2 LBBO, zoals hiervoor weergegeven, inclusief het lumpsum-systeem en de gehanteerde calculatiemethode, niet in strijd is met de LVVO en met name het bepaalde in artikel 60, tweede lid, van de LVVO. Het in de Bijlage neergelegde lumpsum-systeem gaat een redelijke beleidstoepassing niet te buiten en kan geschikt worden geacht om te voorzien in een toereikende bekostiging van scholen voor voortgezet onderwijs, zoals die van eiseres. Het Gerecht ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat dit stelsel in algemene zin onvoldoende evenwichtig is. Daarom slaagt het beroep van eiseres op het evenredigheidsbeginsel niet. Hieruit volgt dat er geen reden is om het LBBO en de daarbij behorende Bijlage onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten.

Hieronder zal het Gerecht bij de toetsing van de rechtmatigheid van de bestreden beschikkingen aan de hand van de door eiseres geformuleerde beroepsgronden betrekken de vraag of de bestreden beschikkingen in concreto (‘onder de streep’) voldoende evenwichtig zijn.

6.4

De structurele tekorten

Eiseres heeft aangegeven gedurende een reeks van jaren en dus structureel te kort te komen. Over 2019 zou het tekort NAf 2.460.887.- bedragen en over 2020 NAf 672.865.-. Eiseres geeft aan dat de ontvangen subsidie amper voldoende is om de werkelijke personeelskosten, inclusief belastingen en premies, te dekken, zodat onvoldoende geld overblijft voor alle andere kosten, zoals voor huisvesting, onderhoud, materialen etc. Terwijl zij subsidie aanvraagt voor vergoeding van de personeelskosten van 104/105 fte aan onderwijspersoneel, krijgt zij van verweerder “slechts” een vergoeding voor ongeveer 73 fte aan onderwijspersoneel. Hieruit trekt eiseres de conclusie dat de beschikkingen in strijd zijn met artikel 60, tweede lid, LVVO.

Het Gerecht volgt eiseres niet in dit betoog. Dat artikel 60, eerste lid, LVVO regelt dat de vergoeding betrekking moet hebben op personeelskosten, betekent niet dat de werkelijke personeelskosten van eiseres moeten worden vergoed. Het gaat om vergoeding van personeelskosten op basis van geobjectiveerde maatstaven, waaronder de hiervoor genoemde factoren. De verplichting de werkelijke personeelskosten te moeten vergoeden zou elke prikkel wegnemen om het onderwijs zo in te richten dat met zo min mogelijk personeel toch onderwijs van voldoende kwaliteit kan worden gegeven. Die verplichting kan daarom niet worden aanvaard. De aanvragen van eiseres zijn gebaseerd op 104/105 fte aan onderwijspersoneel. Dat aantal is echter niet bepalend voor de hoogte van de eiseres toekomende vergoeding voor personeelskosten. Die wordt met name bepaald op basis van het aantal leerlingen en de norm voor klassengrootte. Het betoog faalt.

6.5

Gedeeltelijke afwijzing; hoorplicht en motivering

Eiseres betoogt dat de bestreden besluiten een gedeeltelijke afwijzing inhouden van de aanvragen, zodat eiseres voorafgaand aan de besluiten had moeten worden gehoord, hetgeen is nagelaten. Verder ontbreekt een deugdelijke motivering voor de afwijzing van de aanvraag.

Het Gerecht stelt vast dat eiseres niet is gehoord voorafgaand aan de primaire besluiten. Hierin wordt geen reden gevonden voor vernietiging van de bestreden besluiten, omdat voorafgaand aan de aangevochten besluiten eiseres tijdens hoorzittingen op 17 juni 2021 respectievelijk 9 februari 2023 is gehoord. Verder is het Gerecht van oordeel dat de bestreden besluiten afdoende zijn gemotiveerd, rekening houdend met het feit dat daarbij het advies van de adviescommissie is overgenomen. Verder heeft verweerder aangegeven dat in het advies van 27 juni 2023 abusievelijk is vermeld dat een deugdelijke onderbouwing van het subsidiebesluit ontbreekt en dat dit gebrek in de bezwaarfase moet worden hersteld, omdat die onderbouwing is opgenomen in een bijlage die was gehecht aan het primaire besluit, waarvan de ontvangst door eiseres is bevestigd. Eiseres heeft dit niet betwist. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet.

6.6

De formule en personeelskosten

Eiseres betoogt dat de formule die onderdeel uitmaakt van het calculatiemodel voor de berekening van de vergoeding van salaris leerkrachten fout is, omdat de ontvangen vergoeding ontoereikend is om de werkelijke personeelskosten te dekken. Bij de toepassing van de formule wordt onvoldoende rekening gehouden met het scala aan opleidingen dat eiseres aanbiedt in twee talen, met een relevant aandeel praktijkonderwijs, hetgeen noodzakelijkerwijs leidt tot kleinere klassen en een relatief groot aantal benodigde leerkrachten, deels gespecialiseerd en daardoor vallend in hogere salarisschalen. Ook meent eiseres dat verweerder ten onrechte het salaris vergoedt op basis van 27 arbeidsuren.

Verweerder heeft allereerst aangegeven dat de door eiseres gestelde tekort over het schooljaar 2019-2020 niet correspondeert met het feit dat haar een additionele vergoeding is toegekend.

Verweerder heeft aangegeven dat voor de berekening van de salarissen van leerkrachten niet wordt uitgegaan van de werkelijk uitbetaalde salarissen en daarmee corresponderende personeelslasten, maar van een gemiddeld salaris per functie om te komen tot een per saldo adequate financiering van de personeelslasten. Verweerder heeft verder aangegeven dat gelet op de relatief bescheiden omvang van de HAVO/VWO de kosten van de daaraan verbonden leerkrachten, ook al zouden die hoger dan gemiddeld zijn, niet kunnen leiden tot de door eiseres gestelde tekorten.

Verweerder heeft voorts aangegeven dat binnen het lumpsum-systeem wel degelijk rekening wordt gehouden met kleinere klassen voor HAVO en VWO. Op advies van het SOAB is de norm teruggebracht van 30 naar 20 leerlingen per klas, ook voor VSBO basis en TKL, waarvoor de norm op grond van artikel 27 van het Landsbesluit dagscholen v.w.o., h.a.v.o., v.s.b.o. 30 leerlingen per klas is. Voor VSBO, PBL en PKL-onderwijs wordt nu een norm van 16 leerlingen gehanteerd. Een verdere verlaging van de norm, naar 10 tot 12 leerlingen, hetgeen is toegestaan voor bepaalde soorten praktijkonderwijs, acht verweerder niet acceptabel omdat die leidt tot een onwenselijk geachte kostenverhoging. De onderwijsbegroting kan de daarmee gemoeide extra financiële lasten niet kan dragen. Verweerder acht een gemiddeld aantal leerlingen van 14-16 per fte leerkracht redelijk, uitgaande van het gegeven dat sommige vakken, zoals in de Engelse taal, kunnen worden gegeven in klassen van 30 leerlingen.

Wat betreft het aantal te vergoeden uren heeft verweerder – onder verwijzing naar pagina 18 van de bijlage bij het LBBO - aangegeven dat de vergoeding plaatsvindt op basis van het uitgangspunt dat 27 lesuren gelden als 40 arbeidsuren, zodat wel degelijk een vergoeding wordt toegekend voor een volledige 40-urige werkweek. De stelling van eiseres dat er per leerkracht 32,5% te weinig subsidie wordt toegekend, berust derhalve op een vergissing, aldus verweerder. Daarbovenop past verweerder een factor 1.2 toe op de vergoeding voor personeel om de kosten van vervanging van zieke en om andere redenen afwezige leerkrachten op te kunnen vangen. Verweerder verwijst hiervoor naar pagina 21 van de bijlage bij het LBBO.

Gelet op het bovenstaande is het Gerecht van oordeel dat in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen reden is gelegen om te oordelen dat het lumpsum-systeem, voor zover betrekking hebbend op de formule voor personeelskosten, onredelijk of onrechtmatig is. Het betoog faalt.

6.7

Nascholing

Eiseres betoogt dat het bedrag van NAf 180.- per jaar per leerkracht dat in het lumpsum-systeem is voorzien voor nascholing volstrekt ontoereikend is onderwijzend personeel te kunnen laten nascholen.

Verweerder heeft op basis van verkregen aanbevelingen het ‘Professioneel Development Plan’ vastgesteld, waarvoor geld is uitgetrokken op de onderwijsbegroting en waarvoor schoolbesturen een verzoek kunnen indienen. Verweerder merkt op dat eiseres voor de betreffende jaren geen nascholingsprogramma heeft opgesteld en nimmer een subsidieverzoek heeft ingediend om te kunnen beschikken over de financiële middelen benodigd om adequate nascholing te verzorgen.

Verder is aangegeven dat het standaardbedrag van NAf 180.- per jaar per leerkracht binnen het lumpsum-systeem geldt voor het gehele onderwijspersoneel en voldoende moet zijn voor nascholing, mits nascholing goed wordt gepland en prioriteiten worden gesteld.

Het Gerecht is van oordeel dat eiseres onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het bedrag dat per jaar en per leerkracht beschikbaar is, niet toereikend is om adequate nascholing te verzorgen, individueel of in groepsverband, waarbij in het nadeel van eiseres weegt dat zij geen nascholingsprogramma heeft opgesteld en niet om vergoeding van de daarmee gemoeide kosten heeft gevraagd.

6.8

Schoolmaterialen en schoolmiddelen

Eiseres stelt dat volgens de Bijlage de vervanging van schoolmiddelen, schoolmaterialen, schoolmeubelen en kantoormaterialen onder de kosten van inventaris vallen, waarvan jaarlijks slechts 5% wordt vergoed. Volgens eiseres gaat de Bijlage ten onrechte uit van een afschrijvingstermijn van 20 jaar. Het stelsel schiet ook op dit onderdeel tekort, aldus eiseres.

Verweerder heeft aangevoerd, dat eiseres miskent dat naast het bedrag gelijk aan 5% van de vervangingswaarde van duurzame goederen, zoals schoolbanken, meubilair, computers, jaarlijks per scholier vergoedingen worden toegekend. Voor middelbare scholen, zoals die van eiseres,
gaat het om NAf 425.- per scholier per jaar voor schoolmaterialen, zoals boeken, schriften, pennenetc., en NAF 175.- per scholier per jaar voor ‘office supplies and materials’. Verweerder verwijst hiervoor naar de uiteenzetting op pagina 99 van de Bijlage. Verweerder heeft tevens aangegeven dat de toegenomen digitalisering van de schoolomgeving aanleiding is om te bezien of de forfaitaire vergoedingen bijstelling behoeven.

Gelet hierop heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de verstrekte vergoedingen ontoereikend zijn om de kosten voor schoolmaterialen en schoolmiddelen te dragen.

6.9

Bestuur, administratie en beheer

Eiseres betoogt dat ten onrechte per schoolbestuur slechts driefuncties worden bekostigd voor bestuur, beheer en administratie, te weten een bestuursmanager, personeelsmedewerker en financieel medewerker. Omdat eiseres twee scholen beheert, met 1.196 leerlingen en 160 werknemers in dienst is de vergoeding volstrekt onvoldoende om de school adequaat te kunnen besturen.

Verweerder benadrukt dat op basis van de onderwijswetgeving er geen verplichting bestaat voor verweerder om de kosten van functies op schoolbestuur niveau te vergoeden, maar alleen op school(onderwijs)niveau. Toch is verweerder – onverplicht - overgegaan tot vergoeding van de kosten van drie functies op schoolbestuurniveau. Verweerder heeft verder aangegeven dat aan de vergoeding voor schoolbestuursfuncties aandacht zal worden besteed bij de volgende evaluatieronde van het lumpsum-systeem.

Bij gebreke van een wettelijke verplichting en het onverplicht vergoeden van de kosten van drie functies op schoolbestuurniveau ziet het Gerecht geen grond voor het oordeel dat verweerders beschikkingen op dit onderdeel voor vernietiging in aanmerking komen.

6.1

Onderhoud

Volgens eiseres is de vergoeding voor onderhoud van de faciliteiten ondermaats, hetgeen onder andere zou blijken uit het feit dat docenten zelf en voor eigen rekening zorgdragen voor inrichting van de klaslokalen.

Verweerder heeft aangevoerd dat de vergoeding voor onderhoud wordt gebaseerd op de vervangingswaarde van de schoolgebouwen, zoals blijkend uit een taxatierapport. Eiseres heeft in 2005 voor het laatst een taxatierapport aangeleverd en de jaarlijkse vergoeding was daarom gebaseerd op de daarin opgenomen bedragen. Pas in 2019 heeft eiseres een nieuw taxatierapport overgelegd, waarmee bij de voorbereiding van de bestreden beschikkingen geen rekening kon worden gehouden. Verweerder heeft verder aangevoerd dat eiseres niet jaarlijks NAF 30.000.- heeft gekregen voor onderhoud, zoals eiseres stelt, maar NAf 210.924.- per jaar, terwijl de uitgaven gemiddeld NAf 212.414 bedroegen over de periode 2014-2019. Vanaf 2019 ontvangt eiseres een bedrag van NAf 830.750.- per jaar aan onderhoudskosten op basis van het door haar recent ingediende taxatierapport.

Het Gerecht ziet gelet hierop geen reden om de vergoedingen voor onderhoud onredelijk of onrechtmatig te achten.

6.11

Vergoeding van overige kostenposten

Eiseres stelt dat het lumpsum-stelsel ten onrechte geen vergoeding kent voor kosten als ‘professional fees, freight and delivery, and activities’.

Zonder nadere onderbouwing, die ontbreekt, ziet het Gerecht geen aanleiding voor het oordeel dat het vergoedingenstelsel op dit onderdeel te kort schiet.

7.Conclusie

Op grond van al het vorenstaande is het Gerecht van oordeel dat hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen grond vormt voor vernietiging van de bestreden beschikkingen. De beroepen daartegen worden daarom ongegrond verklaard. Voor vergoeding van griffierecht of proceskosten is daarom geen aanleiding.

8.Hoe nu verder?

Hiervoor is weergegeven dat eiseres en verweerder sedert 2010 over nagenoeg elk schooljaar een procedure voeren bij de bestuursrechter. Daarbij is sprake van een minder zinvolle herhaling van zetten en argumenten over en weer. Het stelsel is sober, maar niet onrechtmatig. Het Gerecht geeft eiseres in overweging om met verweerders ministerie tijdig in gesprek te gaan om te bespreken waar de knelpunten zich voordoen, welke opties het stelsel biedt en of aanvullende vergoeding tot de mogelijkheden behoort en wat er voor nodig is om voor die aanvullende vergoeding in aanmerking te komen. Zo lang de werkelijke kosten per jaar hoger zijn dan de toegekende subsidie zal eiseres zo efficiënt mogelijk om moeten gaan met de haar toekomende financiële middelen. Dat is onderdeel van de eigen verantwoordelijkheid die hoort bij het kunnen beschikken over een lumpsum op jaarbasis. Het is het Gerecht niet ontgaan dat eiseres inmiddels zelf een aantal acties heeft ondernomen om kosten te besparen, maar die acties zijn vooral van na de schooljaren waarop de bestreden beschikkingen betrekking hebben.

Verweerder dient zich in te spannen om het stelsel te evalueren en eventuele onvolkomenheden te herstellen door het stelsel aan te passen of aan te vullen. De laatste evaluatie is van 2014, dus al weer tien jaar geleden. Inmiddels beschikt verweerder over de hiervoor genoemde Review, waarin tal van bruikbare aanbevelingen zijn opgenomen om het stelsel te verbeteren. Omdat verweerder het tussentijdse Infinite-rapport als ondermaats naar de prullenbak heeft verwezen, is het aan verweerder op andere wijze zorg te dragen voor tijdige evaluatie. Van de medewerkers van verweerders ministerie mag worden verwacht dat met eiseres wordt meegedacht hoe optimaal gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheden binnen het stelsel, inclusief de opties voor aanvullende vergoedingen vanwege bijzondere omstandigheden. Daarbij kan o.a. worden gedacht aan toepassing van de verweerder in artikel 15 LBBO gegeven bevoegdheid.

9.
De beslissing

Het Gerecht:

verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B.J. van Ettekoven, rechter in het Gerecht in eerste aanleg te Sint Maarten, en uitgesproken in het openbaar in tegenwoordigheid van de griffier op 19 augustus 2024.

Informatie over hoger beroep

• Tegen deze uitspraak kunnen alle partijen hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie.

• Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

• Het hoger beroep moet worden ingediend bij het Gerecht dat de uitspraak heeft gedaan.

• De indiener van het hoger beroep moet in ieder geval:

- het hoger beroepschrift indienen in tweevoud;

- een afschrift van deze uitspraak bijvoegen;

- vermelden waarom hij het niet eens is met de uitspraak (hoger beroepsgronden).

• Partijen kunnen gebruik maken van de mogelijkheid om binnen de gegeven hoger beroepstermijn te volstaan met een pro-forma hoger beroepschrift. Dit betekent dat de hoger beroepsgronden op een later moment worden ingediend.

• Voor het instellen van het hoger beroep is griffierecht verschuldigd.

Bijlage:

Landsverordening regelende het voortgezet onderwijs

Artikel 59

1.De minister kan op aanvraag van het bevoegd gezag een school voor bekostiging in aanmerking brengen indien er sprake is van voldoende behoefte aan die school. Bij inwilliging van de aanvraag ontstaat de aanspraak op bekostiging met ingang van het schooljaar volgend op de inwilliging, dan wel een eerder door de minister vast te stellen moment.

2.Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, wordt vastgesteld de wijze waarop de in het eerste lid bedoelde behoefte wordt bepaald, en worden voorschriften gegeven met betrekking tot de indiening en behandeling van aanvragen om bekostiging op grond van het eerste lid. Bij het vaststellen van deze voorschriften geldt als uitgangspunt dat op de aanvraag wordt beslist binnen negen maanden na ontvangst van de aanvraag.

Artikel 60

1.De vergoeding heeft ten minste betrekking op:
a.personeelskosten zoals onder meer salarissen en nascholing; en
b.exploitatiekosten zoals onder meer onderhoud en vervanging van inventaris, onderhoud van gebouwen en terreinen, energie, water.
2.De vergoeding is toereikend met het oog op een goede verzorging van het voortgezet onderwijs.
3.Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, worden voor zover van toepassing geregeld:
a.de gevallen waarin de niet in het eerste lid genoemde kostensoorten voor vergoeding in aanmerking komen;
b.de wijze waarop vergoedingen als bedoeld in het eerste lid worden berekend;
c.de voorwaarden waaronder een vergoeding als bedoeld in het tweede lid kan worden toegekend;
d.de wijze waarop de vergoedingen beschikbaar worden gesteld aan de bevoegde gezagsorganen, daaronder in elk geval begrepen regels over de betalingswijze, de betalingstermijnen, voor zover van toepassing de bevoorschotting en het al dan niet mede voor andere, alsdan aan te wijzen doeleinden mogen aanwenden van de vergoedingen; en
e.de verantwoording van de rechtmatigheid van de aanwending van de vergoedingen.
4.Vooruitlopend op een wijziging van het eerste lid, kunnen bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, kostensoorten worden aangewezen waarop de vergoeding eveneens betrekking heeft.

Landsbesluit bekostiging onderwijs (AB 2019/20)

Artikel 2

1. De bekostiging strekt ter vergoeding van personele en exploitatiekosten, zoals is bepaald in: a. artikel 46, eerste lid, Landsverordening funderend onderwijs; b. artikel 60, eerste lid, Landsverordening voortgezet onderwijs; of, c. artikel 46, eerste lid, Landsverordening secundair beroepsonderwijs en educatie.

2. De minister kan, in aanvulling op de kosten genoemd in het eerste lid, jaarlijks een bedrag reserveren voor het treffen van onderwijsvernieuwende en onderwijshervormende maatregelen. 3. Het bepaalde in dit landsbesluit is van toepassing op aanvragen voor bekostiging van nieuw op te richten scholen en bestaande scholen.

4. De vergoeding voor de bekostiging van onderwijs wordt berekend overeenkomstig de in de bijlage bij dit besluit vastgestelde calculatiemethode.

5. Bij ministeriële regeling kan ter indexering van de te vergoeden kosten, de bijlage worden gewijzigd.