Uitspraak
Wet administratieve rechtspraak BES
Uitspraak: 10 juni 2014
Zaaknr. War BES 2013/33
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE
SINT EUSTATIUS EN SABA
UITSPRAAK
op het beroepschrift van:
de Stichting Sea Turtle Conservation Bonaire
de Stichting Nationale Parken Bonaire
de Stichting Wereldnatuurfonds Nederland
en 161 anderen
hierna: eisers
gemachtigden mrs. A.R. Klijn en B.A. Haagen
in het geschil tussen eisers
en:
de Minister van Infrastructuur en Milieu
verweerder
gemachtigde mr. M. Goeyers
derde-belanghebbende:
Jokaya N.V.
gemachtigde ir. K.J.C. Visser
1.Loop van het geding
1.1
Bij beroepschrift van 24 december 2013 hebben eisers beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van verweerder van 14 november 2013 (hierna: bestreden beschikking) waarbij het bezwaarschrift van eisers, gericht tegen de aan derde-belanghebbende op 20 februari 2013 verleende vergunning ingevolge de Wet maritiem beheer BES (hierna: Wmb BES), gedeeltelijk gegrond is verklaard.
1.2
Connex aan dit beroepschrift is op 22 maart 2014 een verzoek om voorlopige voorziening ingediend ex artikel 85 van de Wet administratie rechtspraak BES (hierna: War BES). Bij uitspraak van het Gerecht van 24 maart 2014 is dit verzoek toegewezen.
1.3
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.4
Het beroepschrift is behandeld ter zitting van het Gerecht van 16 april 2014, alwaar eisers zich hebben doen vertegenwoordigen door hun gemachtigde mr. Haagen. Als procureur heeft zich gesteld mr. A.F. van Toll. Voorts zijn verschenen mevrouw E. Wolfs namens de Stichting Sea Turtle Conservation Bonaire (hierna: STCB) en de heren
W. van Hees en R. de León namens de Stichting Nationale Parken Bonaire (hierna: STINAPA). Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. Goeyers. Voorts is voor verweerder verschenen de heer E. Erdtsieck en mevrouw ir. M. Harte, beide werkzaam bij Rijkswaterstaat Zee en Delta. Voor de Minister van Economische Zaken (hierna: Minister van EZ) is verschenen de heer P. Hoedjes. Derde-belanghebbende heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door de heer Visser.
1.5
Ter zitting van 16 april 2014 zijn voorts de beroepschriften met zaaknummers War BES 2013/5, 2013/9, 2013/14 en 2013/15 behandeld. De beroepschriften zijn niet gevoegd behandeld met het voorliggende beroepschrift, doch uit oogpunt van proces-economie zijn onderdelen daarvan, in het bijzonder aangaande de ontvankelijkheid van het door eisers ingediende beroepschrift, als hier herhaald en ingelast beschouwd.
2.Wettelijk kader
2.1
Artikel 7, eerste lid, van de War BES bepaalt dat natuurlijke personen of rechtspersonen, die door een beschikking rechtstreeks in hun belang zijn getroffen, daartegen beroep kunnen instellen bij het Gerecht. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd. Ten aanzien van rechtspersonen worden mede als hun belangen beschouwd de belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden behartigen.
2.2
Artikel 20, eerste lid, van de Wmb BES bepaalt dat het verboden is zonder of in afwijking van een vergunning van de beheerder, bouwwerken te hebben, aan te leggen of te doen aanleggen in of op de bodem van de territoriale zee of de exclusieve economische zone.
2.3
Artikel 20, tweede lid, van de Wmb BES bepaalt dat het eerste lid van overeenkomstig toepassing is op landaanwinning en op werkzaamheden die een verandering van het niveau of van de gesteldheid van de zeebodem tot gevolg hebben.
2.4
Artikel 21, eerste lid, van de Wmb BES bepaalt dat bij de beoordeling van de aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 20, eerste lid (http://wetten.overheid.nl/BWBR0028550/geldigheidsdatum_22-12-2011), de effecten van de aanleg en het gebruik van het voorgenomen bouwwerk op het mariene milieu, de natuur, de veiligheid van de scheepvaart en het maritiem archeologisch erfgoed uitdrukkelijk in overweging worden genomen.
2.5
Artikel 21, derde lid, van de Wmb BES bepaalt dat de beoordeling, bedoeld in het eerste lid, geschiedt in overeenstemming met Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en Onze Minister van Financiën. Indien de beheerder een bestuurscollege is, dan draagt Onze Minister van Verkeer en Waterstaat zorg voor de noodzakelijke afstemming.
2.6
Artikel 21, vijfde lid, van de Wmb BES bepaalt dat een vergunning wordt geweigerd, indien één of meer belangen, genoemd in het eerste lid, op onoverkomelijke wijze in het gedrang zouden komen door verlening van de vergunning.
2.7
Artikel 21, zesde lid, van de Wmb BES bepaalt dat aan een vergunning voorschriften en beperkingen kunnen worden verbonden in het belang van de veiligheid van de scheepvaart en de bescherming van het mariene milieu, de natuur en het maritiem archeologisch erfgoed.
3.Beoordeling
3.1
Bij brief van 18 oktober 2011 heeft derde-belanghebbende verzocht om een vergunning ingevolge van de Wmb BES voor het hebben, aanleggen of doen aanleggen van een pier, als onderdeel van het “Project Hotel Zeezicht”. De lokatie van de te realiseren pier is gelegen ter hoogte van Kaya J.N.E. Craane 10-12 te Kralendijk en gesitueerd in het Bonaire Marine Park. Het Bonaire Marine Park heeft de status van nationaal park en bestaat uit de riffen rondom Bonaire en Klein Bonaire en wordt beheerd door de Stichting Nationale Parken Bonaire (hierna: STINAPA), tevens optredend als eiseres in deze procedure.
3.2
De vergunningaanvraag is onder meer aangevuld bij brief van derde-belanghebbende van 25 januari 2012 met de toezegging dat wordt gewacht met werkzaamheden tot het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire (hierna: het ROB) is herzien en een nieuwe bouwvergunning is ontvangen, en bij brief van 7 november 2012, waarin door derde-belanghebbende is bevestigd dat wordt afgezien van een fontein, aanmeerfaciliteiten, een septic tank en een kunstmatig aangelegd strand en compensatie plaatsvindt via zogenoemde coral balls.
3.3
Door derde-belanghebbende zijn voorts de volgende rapporten van Caribbean research & management of biodiversity (hierna: CARMABI) overgelegd:
- Possible environmental effects of the construction of a pier and its future usages near Karel’s Bar. Mark Vermeij, Carmabi Foundation, October 19, 2011
- Environmental impacts associated with the planned expansion of Karel’s Beach Bar, Bonaire. Mark Vermeij, Carmabi Foundation, October (27th), 2011
- Environmental Impact Assessment of the construction of a pier and its future usages near Karel’s Bar, Bonaire. Mark Vermeij, Carmabi Foundation, Augustus 20, 2012.
3.4
De door derde-belanghebbende te verrichten werkzaamheden betreffen:
- Het heien van 34 palen;
- De bouw van een houten loopdek op 28 palen;
- De aanleg van een houten plateau van 7 x 30 meter, aan een zijde rustend op 6 palen, aan de andere zijde rustend op het massief plateau;
- De aanleg van een aan de kade grenzend massief plateau (landaanwinning);
- De bouw van een (tijdelijk) restaurant en 2 houten prefab huisjes.
3.5
Bij primair besluit van 20 februari 2013 is aan derde-belanghebbende de gevraagde vergunning verleend voor het hebben, aanleggen of doen aanleggen van de ‘Kleine Noordelijke pier’ zijnde een bouwwerk in of op de bodem van de territoriale zee van het openbaar lichaam Bonaire. Aan de vergunning zijn door verweerder voorschriften verbonden ter bescherming van de in artikel 21 van de Wmb BES genoemde belangen, waaronder het mariene milieu, de natuur, scheepvaartveiligheid en maritiem archeologisch erfgoed. Voorschrift 1 betreft begrippen en definities; voorschrift 2 betreft de plaatsbepaling van het bouwwerk en de werkzaamheden; voorschrift 3 betreft de wijzigingen van werk en werkzaamheden; voorschrift 4 betreft de zorgplicht van vergunninghouder; voorschrift 5 betreft de beëindiging van het gebruik; voorschrift 6 betreft de contactpersoon; voorschrift 7 betreft de bouwwerkzaamheden; voorschrift 8 betreft het gebruik en voorschrift 9 betreft historisch belangrijke archeologische vondsten.
3.6
Bij bestreden beschikking is het bezwaarschrift, voor zover ingediend door 161 (natuurlijke) personen, niet-ontvankelijk verklaard, wegens het ontbreken van een voldoende onderscheidend persoonlijk belang. Het bezwaarschrift voor zover ingediend door STINAPA, STCB en de stichting Wereld Natuurfonds Nederland (hierna: WNF) is gegrond verklaard voor zover gericht tegen voorschrift 3 van de vergunning. Het bezwaarschrift is voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder meent dat bij de afweging van belangen en het opnemen van de voorschriften in de vergunning voldoende rekening is gehouden met de waterkwaliteit, afval in zee, hydrologische effecten, licht- en geluidsvervuiling, de habitat-functie van de ledge en de indirecte/cumulatieve effecten met betrekking tot nutriënten en sedimentatie. Bij deze afweging heeft verweerder betrokken de door vergunninghouder overgelegde rapporten van CARMABI en het door de Minister van EZ verstrekte advies, waaraan ten grondslag ligt het advies van het Institute for Marine and Ecosystem Studies, Wageningen UR, (hierna: IMARES) van 22 oktober 2012. De daarin opgesomde belangen zijn volgens verweerder uitdrukkelijk in overweging genomen, zoals volgt uit de motivering die ten grondslag ligt aan het primaire besluit.
3.7
Eisers stellen dat verweerder ten onrechte het bezwaarschrift voor zover ingediend door 161 personen, zoals vermeld onder nummer 1 t/m 161 in bijlage 1 van het beroepschrift, niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat zij geen belang zouden hebben bij het primaire besluit.
3.8
Dit betoog treft geen doel. Om als belanghebbende in de zin van de War BES te kunnen worden aangemerkt, dient een (rechts)persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Niet is gebleken van een zodanige nabijheid van de woningen of zicht vanuit de woningen op de ter plaatse te realiseren pier dat daarmee sprake is van een voldoende concreet en onderscheidend persoonlijk belang. Het Gerecht overweegt in dit verband dat de gevolgen van de te realiseren pier niet zover strekken dat alle bewoners op Bonaire daardoor rechtstreeks in hun belangen worden geraakt. Ook anderszins is niet gebleken van feiten en omstandigheden in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat een objectief en persoonlijk belang van (een van) hen rechtstreeks door het besluit zou worden geraakt. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een besluit, hoe sterk dat gevoel ook is, is daarvoor niet voldoende.
3.9
Gelet op het hiervoor overwogene heeft verweerder het bezwaarschrift voor zover ingediend door 161 natuurlijke personen terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep van eisers is in zoverre ongegrond. Volledigheidshalve overweegt het Gerecht voorts dat verweerder het bezwaarschrift, ingediend door mevrouw E.A.M. Heitkönig, vermeld onder nummer 162 in bijlage 1 behorende bij het beroepschrift, terecht ontvankelijk verklaard heeft vanwege de nabijheid van de woning van mevrouw Heitkönig ten opzichte van de te realiseren pier. Het Gerecht acht het beroep in zoverre eveneens ongegrond.
3.1
Het belang van STCB, STINAPA en het WNF is in deze procedure niet in geschil en het Gerecht ziet ook anderszins geen beletsel om hen als belanghebbende in de zin van artikel 7 van de War BES aan te merken.
3.11
Eisers stellen voorts dat verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 21, eerste lid, van de Wmb BES, de toetsing ten onrechte heeft beperkt tot het in overweging nemen van de te verwachten effecten van het gebruik van het bouwwerk op het mariene milieu, de natuur, de veiligheid van de scheepvaart en het maritiem archeologische erfgoed. Met het in de voormelde bepaling opgenomen vereiste dat de effecten ‘uitdrukkelijk’ in overweging moeten worden genomen, wordt een ruimer toetsingskader beoogd, aldus eisers. Verweerder is hieraan ten onrechte voorbij gegaan en heeft verzuimd bij zijn overweging te betrekken de economische afhankelijkheid van Bonaire van het koraalrif.
3.12
Dit betoog van eisers treft evenmin doel. Verweerder heeft zich terecht bij de toetsing van de effecten van het gebruik van het bouwwerk beperkt tot de in artikel 21, eerste lid, van de Wmb BES genoemde aspecten te weten het mariene milieu, de natuur, veiligheid van de scheepvaart en het maritiem archeologische erfgoed. Met verweerder is het Gerecht van oordeel dat met de term ‘uitdrukkelijk’ geen ruimer toetsingskader wordt voorgestaan, doch dat daarmee wordt bedoeld dat het in overweging nemen van de effecten expliciet dient plaats te vinden. Het beroep van eisers is in zoverre ongegrond.
3.13
Eiseres stellen voorts dat verweerder het in het kader van de vergunningaanvraag verleende advies van STINAPA onvoldoende heeft meegewogen. Dit betoog treft doel.
3.14
Het Gerecht overweegt dienaangaande als volgt.
3.15
In het kader van de vergunningaanvraag zijn door derde-belanghebbende drie rapporten van CARMABI overgelegd. De CARMABI-rapporten, in het bijzonder het rapport van 2012, wijzen op mogelijke effecten die realisering van de pier tot gevolg kan hebben, te weten de reductie van koraal, de reductie van zee-egels, de reductie van de kweekvijver voor jonge vissen waaronder de knorvis, een wijziging van de stroming, de instroom van nutriënten en chemicaliën, een toename van afval door het gebruik van de pier en/of tengevolge van storm en chemische verontreiniging.
3.16
Om de in de CARMABI-rapporten beschreven mogelijke negatieve invloeden van het beoogde bouwwerk te kunnen inschatten, heeft verweerder op de voet van artikel 21, derde lid, van de Wmb BES de Minister van Economische Zaken (hierna: Minister van EZ), welke Minister blijkbaar in de plaats is getreden voor de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, om advies verzocht. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Minister van EZ IMARES en STINAPA gevraagd om advies.
3.17
Zowel IMARES als STINAPA hebben een schriftelijk advies uitgebracht. Het advies van IMARES betreft een kort advies over het optreden van effecten bij de aanleg en exploitatie van de uitbreiding van Karel’s Pier Bonaire van Erik H.W.G. Meesters, Rapport number C103/12. Dit advies is in de voorliggende procedure ingebracht en is door de Minister van EZ ten grondslag gelegd aan het door hem verstrekte advies aan verweerder.
3.18
Het door STINAPA verstrekte advies ontbreekt.
3.19
Verweerder heeft in de bestreden beschikking geconcludeerd dat het niet expliciet benoemen van het (negatieve) advies van STINAPA een omissie is in de motivering van het primaire besluit, doch dat met dit advies wel degelijk rekening wordt gehouden bij de beoordeling door de Minister van EZ en aan dit advies bij de beoordeling van de vergunningaanvraag op grond van de Wmb BES een belangrijk gewicht is toegekend.
3.2
Naar het oordeel van het Gerecht kan verweerder met deze mededeling niet volstaan. Niet is gebleken of, en zo ja in hoeverre, het advies van STINAPA daadwerkelijk is meegewogen bij het in overweging nemen van de effecten van de aanleg en het gebruik van de pier op met name het mariene milieu en de natuur. Dit klemt te meer nu STINAPA in haar hoedanigheid van beheerder van het Bonaire Marine Park negatief heeft geadviseerd. Dat verweerder niet wettelijk verplicht is om STINAPA om advies te vragen geeft het Gerecht geen aanleiding tot een ander oordeel. STINAPA is verzocht om te adviseren en heeft dit advies ook uitgebracht. Dit advies dient daarom uitdrukkelijk en kenbaar te worden meegewogen. Nu verweerder dit heeft nagelaten is de bestreden beschikking gegeven in strijd met het in artikel 21, eerste lid, van de Wmb neergelegde vereiste om de effecten van het voorgenomen bouwwerk bij de beoordeling van de vergunningaanvraag uitdrukkelijk in overweging te nemen. Verweerder is met in de bestreden beschikking gegeven motivering in gebreke gebleven.
3.21
Het beroep van eisers dient gegrond te worden verklaard en de bestreden beschikking dient te worden vernietigd. Met in achtneming van het hiervoor overwogene dient verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van eisers te beslissen. Gegeven het voorgaande laat het Gerecht de overige gronden van eisers onbesproken.
3.22
Gelet op door derde-belanghebbende gedane toezegging zoals weergegeven onder 3.2 ziet het Gerecht geen aanleiding bij uitspraak 24 maart 2014 gegeven voorlopige voorziening in stand te houden.
3.23
Het Gerecht zal de Staat der Nederlanden op de hiernavolgende wijze veroordelen in de proceskosten.
4.Beslissing
Het Gerecht:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden beschikking;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van het hiervoor overwogene binnen vier maanden opnieuw dient te beslissen op het bezwaarschrift voor zover ingediend door STCB, STINAPA, WNF en E.A.M. Heitkönig;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden de proceskosten dient te vergoeden ten bedrage van USD 782,- (zevenhonderdtweeëntachtig US Dollar);
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van USD 84,- (vierentachtig US Dollar).
- bepaalt dat de bij uitspraak van 24 maart 2014 getroffen voorlopige voorziening vervalt.
Aldus vastgesteld door mr. M.T. Boerlage en openbaar gemaakt te Bonaire op 10 juni 2014 in aanwezigheid van de griffier.
Tegen deze beslissing staat hoger beroep open binnen
zes wekenna de dag van bekendmaking van de uitspraak. Zie hoofdstuk V van de War BES.
zes wekenna de dag van bekendmaking van de uitspraak. Zie hoofdstuk V van de War BES.