Uitspraak
Uitspraak van 2 december 2020
LAR nr. AUA202002732
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN ARUBA
UITSPRAAK
op het verzoek in de zin van artikel 54 van de
Landsverordening administratieve rechtspraak (Lar) van:
STICHTING AVONDONDERWIJS ARUBA,
gevestigd in Aruba,
VERZOEKSTER, hierna ook te noemen: SAA,
gemachtigde: de advocaat A.A.D.A. Carlo,
gericht tegen:
DE MINISTER VAN ONDERWIJS, WETENSCHAP EN DUURZAME ONTWIKKELING,
zetelend in Aruba,
VERWEERDER,
gemachtigde: de advocaat mr. E.E. Rosenstand.
PROCESVERLOOP
Bij brief van 4 september 2020 (de bestreden beschikking) heeft verweerder verzoekster bericht dat het “losse uren beleid” van toepassing is op verzoekster en uitgelegd wat dit inhoudt.
Hiertegen heeft verzoekster op 13 oktober 2020 pro-forma bezwaar gemaakt. Verzoekster heeft 22 oktober 2020 de gronden waarop haar bezwaarschrift rust, aangevuld.
Op 2 november 2020 heeft verzoekster bij dit gerecht een verzoekschrift ex artikel 54 van de Lar ingediend.
Partijen hebben op 10 november en 11 november 2020 nadere stukken ingediend.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 11 november 2020. Voor verzoekster zijn verschenen [de voorzitter], voorzitter van het bestuur van de stichting, [de directeur Y], directeur Avondhavo, en [de directeur X], directeur Avondmavo, bijgestaan door de gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de gemachtigde voornoemd. Tevens waren aanwezig mr. M.P. Jansen (DWJZ) en mevrouw [persoon Z] (Bureau Minister).
Desgevraagd heeft verzoekster op 11 november 2020 nadere stukken ingediend.
De uitspraak is bepaald op heden.
OVERWEGINGEN
Standpunten van partijen
1.1
Verzoekster heeft ten eerste betoogd, dat de bestreden beschikking directe rechtsgevolgen heeft voor haar, nu pas in die beschikking duidelijk wordt wat het “losse uren beleid” voor haar betekent. In de bestreden beschikking wordt verwezen naar een brief van 13 juli 2020, waarbij is aangekondigd dat het losse uren beleid van toepassing is op verzoekster, echter, deze brief is niet op rechtsgevolg gericht, omdat daarin een naakte verwijzing wordt gegeven van het losse uren beleid. De bestreden beschikking is dus wel degelijk een beschikking in de zin van de Lar, aldus verzoekster.
Verzoekster heeft zich verder op het standpunt gesteld, dat de bestreden beschikking in strijd is met de wet en het recht, met name artikelen 38, 64, en 66 tot en met 94 van de Landsverordening voortgezet onderwijs (LvVo), waaruit volgt dat het Land de kosten van bijzondere scholen, waaronder de salarissen en toelagen van docenten, zal vergoeden, het een en ander zoals uitgewerkt in het Landsbesluit bezoldiging onderwijspersoneel (LbBo). Ter onderbouwing hiervan heeft verzoekster aangevoerd dat verweerder met de invoering van het losse uren beleid eenzijdig en in strijd met de wet ingrijpt in de bezoldiging van de uurleerkrachten werkzaam in het avondonderwijs. Er zijn leerkrachten die ingaande het schooljaar 2020-2021 zijn afgehaakt als gevolg van de invoering van dit beleid en verzoekster wordt in de werving van leraren belemmerd omdat de leerkrachten niet bereid zijn avondonderwijs te geven tegen betaling van een loon welke in strijd is met de wet. Verzoekster heeft verder aangevoerd dat zij de werkgeverslasten van de leraren thans uit eigen beperkte middelen betaalt, en hierdoor financieel ernstig wordt benadeeld.
Het verzoek strekt tot schorsing van de bestreden beschikking en tot het bepalen dat verweerder de salarissubsidie voor het schooljaar 2020-2021 telkens vaststelt en verleend overeenkomstig het LbBo, en zo nodig de reeds vastgestelde en verleende salarissubsidies corrigeert.
1.2
Als meest verstrekkende verweer heeft verweerder aangevoerd, dat de brief van 4 september 2020 waartegen het bezwaar zich richt, geen beschikking in de zin van de Lar is, omdat deze niet is gericht op enig rechtsgevolg, maar een uitleg bevat over de toepassing van het Freelance regime/ losse uren beleid voor onderwijzend personeel SAA. De beslissing om bedoeld beleid ten aanzien van verzoekster te implementeren is reeds vóór september 2019 gegeven, zodat verzoekster tardief is met het bezwaar en derhalve niet-ontvankelijk.
Verweerder heeft verder aangevoerd dat verzoekster geen spoedeisend belang heeft bij onderhavig verzoek, omdat zij haar maandelijkse vergoedingen uitgekeerd heeft gekregen. Tenslotte heeft verweerder aangevoerd dat de LvVo toeziet op de reguliere dagscholen voor de leerplichtigen, en dat onderwijs voor volwassenen zoals door verzoekster verzorgd, niet onder de werking van de LvVo valt. Verweerder concludeert tot afwijzing van het verzoek, met veroordeling van verzoekster in de kosten.
Het wettelijk kader
2.1
Onder beschikking wordt, ingevolge artikel 2 van de Lar, verstaan: een op enig rechtsgevolg gericht schriftelijk besluit van een bestuursorgaan.
2.2
Artikel 1 van de LvVo bepaalt – voor zover hier van belang - dat onder school wordt verstaan: een school voor voortgezet onderwijs, tenzij het tegendeel blijkt, en onder bijzondere school: een door een natuurlijke persoon of door een privaatrechtelijke rechtspersoon in stand gehouden school.
Ingevolge artikel 6 van de LvVo zijn de bepalingen van de hoofdstukken I (Regelen voor het openbaar schoolonderwijs, tevens voorwaarden voor bekostiging van het bijzonder schoolonderwijs) en III (Overige voorwaarden voor bekostiging uit de openbare kas van het bijzonder schoolonderwijs) van de afdeling I (Openbaar en uit de openbare kas bekostigd bijzonder schoolonderwijs) voorwaarden voor bekostiging van het bijzonder schoolonderwijs.
Ingevolge artikel 19, eerste lid van de LvVo kunnen de scholen dagscholen, avondscholen of dag-avondscholen zijn. Volgens regelen, te stellen bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, kunnen de cursusduur en de inrichting van het onderwijs aan de avondscholen en aan de dag-avondscholen afwijken van die voorgeschreven bij of krachtens deze landsverordening.
Ingevolge artikel 34, eerste lid van de LvVo dragen zij die onderwijs geven aan een school, de titel van leraar.
Ingevolge artikel 38 van de LvVo worden de salarissen en de toelagen, door het bevoegd gezag toe te kennen aan de rector of de directeur, de leraren en het overig personeel, bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, vastgesteld. Ingevolge artikel 65, eerste lid van de LvVo worden de kosten van de bijzondere scholen, bedoeld in afdeling I van titel II, door het Land vergoed met inachtneming van de artikelen 66 tot en met 94. Ingevolge het tweede lid wordt aan bijzondere scholen als bedoeld in het eerste lid, geen vergoeding toegekend dan krachtens de bepalingen van deze landsverordening.
Ingevolge artikel 66, aanhef en onder sub a, zijn de kosten van de scholen de salarissen, waaronder worden verstaan de kosten van de salarissen en toelagen, bedoeld in artikel 38, de uitkeringen en vergoedingen waarop de rectoren, de directeuren, de leraren en het overige personeel, bedoeld in artikel 38, aanspraak hebben, de bijdragen tot hun pensioen en tot dat van hun weduwen en wezen, alsmede van de voor hen wettelijk verschuldigde premies.
2.3
Ingevolge artikel 1 van het LbBo aanhef en onder c, wordt onder belanghebbende verstaan de leraar, directeur of rector in het door het Land bekostigde voortgezet dag- of avondonderwijs, en onder uurleraar, de belanghebbende die als zodanig is benoemd en wiens bezoldiging afhankelijk is van de omvang van zijn betrekking, in het basis-, speciaal en voortgezet onderwijs uit te drukken in lesuren van 45 minuten.
Ingevolge artikel 2 van het LbBo, worden de jaarlijkse en maandelijkse bezoldigingen, toelagen en pensioengrondslagen voor de belanghebbende vastgesteld met inachtneming van de functie, het diploma- en aktenbezit en de leeftijd, een en ander als aangegeven in de bijlage bij dit landsbesluit en met inachtneming van artikel 3 tot en met 11.
Ingevolge artikel 7 van het LbBo heeft de uurleraar recht op een bezoldiging in de schaal die op grond van artikel 2 voor hem geldt, waarbij het bedrag van de bezoldiging en van de pensioengrondslag wordt vastgesteld naar evenredigheid met de omvang van zijn betrekking, met dien verstande dat voor de uurleraar alleen een pensioengrondslag geldt, indien hij met ten minste 20 lesuren is belast.
Ingevolge artikel 8 van het Lbo wordt, indien de uurleraar onderwijs geeft op grond van verschillende bevoegdheden of aan verschillende soorten van scholen, zijn bezoldiging aan de hand daarvan verhoudingsgewijs vastgesteld.
De feiten
3.1
De Stichting Avondonderwijs Aruba is bij notariële akte van 13 januari 1969 in het leven geroepen. Zij stelt zich ten doel de behartiging van de belangen van het voortgezet avondonderwijs in Aruba, en beoogt dit doel te bereiken door het oprichten en besturen van avondscholen van voortgezet onderwijs. Het bestuur van de stichting benoemt de leerkrachten van de door de stichting bestuurde avondscholen voor voortgezet onderwijs en regelt hun arbeidsvoorwaarden.
3.2
In de brief van 22 juli 2019 van verweerder gericht aan alle schoolbesturen, de Dienst Publieke Scholen, de Dienst Inspectie van het Onderwijs en de Directie Onderwijs, betreffende aanscherping beleid personeelskosten/personeelssubsidie, staat- voor zover hier van belang - het volgende:
“(…) De koninkrijksregering en de CAFT hebben Aruba opnieuw geconfronteerd met de realiteit van begrotingsdiscipline. Hiermee samenhangend heb ik bekend gemaakt dat het huidig subsidiebeleid zal worden geoptimaliseerd. (…)
Het is de bedoeling om het nieuwe subsidiebeleid vast te leggen in een handboek. Vooruitlopend hierop en gezien de budgettaire beperkingen van Land Aruba is het van urgent belang om nu al maatregelen te nemen om de personeelskosten en de personeelssubsidie te beheersen. De volgende maatregelen worden derhalve per direct geïntroduceerd.
(…)
“Losse” uren: Indien wordt gewerkt op basis van ‘losse uren’ vindt de betaling op basis van werkelijk gewerkte uren plaats, er is geen sprake van doorbetaling op vrije dagen.
(…).”
3.3
In de brief van 19 september 2019 van verweerder gericht aan het bestuur van SAA, betreffende “losse uren subsidie” staat - voor zover hier van belang - het volgende:
“Naar aanleiding van mijn brief van 22 juli jl en de gesprekken die daarna over het onderwerp hebben plaatsgevonden wil ik nogmaals onderstrepen dat de brief voor alle schoolbesturen bedoeld was en dus ook voor u geldt. (…)
Vanwege deze onduidelijkheid zal in het schooljaar 2019-2020 het losse uren principe niet voor uw onderwijspersoneel van toepassing zijn. Wel wordt u verzocht de geldende regels na te leven. Hiertoe zal strenger gecontroleerd worden. Tevens bericht ik u dat wij gezamenlijk geaccordeerd hebben dat per schooljaar 2020-2021 het losse uren principe wel van kracht zal gaan en dat dit gepaard gaat met een innovatietraject. (…) Graag ontvang ik gekoppeld aan dit plan de formatie en de begroting die u nodig heeft om het plan te realiseren. (…)”.
3.4
In de brief van 2 oktober 2019 van verweerder gericht aan alle schoolbesturen (SKOA, SPCOA, SMOA, SVGA, SOAZA, SVEOA, SEPB, SAA), DPS, DIO en DEA, betreffende “nadere informatie inzake aanscherping beleid personeelskosten/subsidie” staat – voor zover hier van belang - het volgende:
“Naar aanleiding van gesprekken die gevoerd zijn over mijn brief d.d. 22 juli 2019 (…), heb ik de volgende aanscherping bekend gemaakt en reeds mondeling met enkele schoolbesturen en de SIMAR gecommuniceerd. Voor de goede orde wordt u hierbij schriftelijk over de nadere afspraken bericht.
(…)
Losse uren:
Een docent wordt door betaald voor zijn uren in een volledige betrekking. Indien hij niet over voldoende uren beschikt in het dagonderwijs en elders, bijvoorbeeld in het middag- of avondonderwijs of bij de Directie Onderwijs, zijn lesuren kan aanvullen tot hij een VB van 32 of 27 uur bereikt, worden deze uren doorbetaald. De uren boven de VB, die gegeven worden in het middag- of avondonderwijs of bij de Directie Onderwijs, worden als losse uren beschouwd en op basis van werkelijk gewerkte uren uitbetaald.
Hierbij zij opgemerkt dat het lesgeven op de dagschool voorrang heeft boven het andere werk. Indien een docent geen betrekking heeft in het dagonderwijs, word zijn deelbetrekking in het middag- of avondonderwijs op grond van losse uren uitbetaald. Ook bij vervanging wegens ziekte van collega’s worden losse uren uitbetaald.”.
3.5
In de brief van 12 november 2019 van de Voorzitter van de SAA, gericht aan verweerder, staat – voor zover hier van belang –het volgende:
“Middels dit schrijven bevestigen wij dat wij uw brief d.d. 19september 2019 (…) betreffende losse uren subsidie, hebben ontvangen op 8 oktober 2019.
Uw brief bevestigt dat er in het gesprek d.d. 2 september 2019 een consensus is bereikt om de “losse uren principe” voor het schooljaar 2019-2020 voor het onderwijspersoneel van de Avondhavo en Avondmavo uit te stellen. Wij willen u er echter op wijzen dat er geen gezamenlijke [accordering] heeft plaatsgevonden voor wat betreft de koppeling van het losse uren principe aan een innovatietraject.
(…)
Graag ontvangen wij van u ook nadere concrete toelichting over de uitbetaling van de losse uren.”.
3.6
In de brief van 27 maart 2020 van verweerder gericht aan alle schoolbesturen (SKOA, SPCOA, SMOA, SVGA, SVEOA, SEPB, SAA, DPS, SOAZA), betreffende “Acute aanscherping beleid personeelskosten/personeelssubsidie” staat – voor zover hier van belang - het volgende:
“In 2019 is een aantal maatregelen aangekondigd om de salariskosten van het onderwijzend personeel beer beheersbaar te maken. Uit de beschikbare informatie (…) blijkt dat de aangekondigde maatregelen in het schooljaar 2019-2020 niet of niet volledig zijn geïmplementeerd. (…)
In verband met de recente gebeurtenissen met betrekking tot Coronavirus COVID-19 is een aanscherping van het beheer van de onderwijsfinanciën acuut geworden.
(…)
4. ‘Losse uren’. Voor de toekenning van ‘losse uren’ geldtper directhet volgende:
Het ‘losse uren’ principe moet conform het Landsbesluit verdeling les- en taakuren worden toegepast wanneer een docent minder dan 20 contacturen per week heeft.
Het ‘losse uren’ principe kenmerkt zich door andere:
- de betaling van een bruto uurtarief van AWG. 60,- voor een eerstegraaddocent en AWG 47,- voor de tweedegraadsdocent
- geen doorbetaling in vakantieperiodes en/of door ziekteverzuim
- geen recht op wettelijke premies, geen vakantiegeld, geen najaar-, voorjaar-, bashi-premie, geen reparatietoeslag, geen uitbetaling van ATV-dagen
- het ontbreken van een arbeidsovereenkomst. Per schooljaar zal immers, aan de hand van het beschikbaar aantal uren voor een bepaald vak, de behoefte aan een docent worden beoordeeld
(…).”
3.7
In de brief van 13 juli 2020 van verweerder gericht aan SAA betreffende “meerjarenplan SAA”, staat – voor zover hier van belang – het volgende:
“(…) Voor de volledigheid vermeld ik nog het volgende. Voor de SAA is in het schooljaar 2019-2020 een uitzondering gemaakt ten aanzien van de implementatie van het ‘losse-uren’ regime. Voor het schooljaar 2020-2021 zal dit regime wel van toepassing zijn. (…)”
3.8
In de brief van 4 september 2020 betreffende “toepassen Freelance regime/losse uren beleid voor onderwijzend personeel SAA” staat - voor zover hier van belang - het volgende:
“(…) Zoals in de brief d.d. 13 juli 2020 is aangekondigd, is het ‘losse uren beleid’ van toepassing op de Stichting Avondonderwijs Aruba (SAA). in de praktische toepassing van dit beleid zijn enkele vragen naar voren gekomen, welke middels dit schrijven worden beantwoord.
Wanneer men van het freelance regime/het losse uren beleid spreekt, is er geen sprake van een dienstverband, maar van het verlenen van een dienst. Dit betekent, dat de persoon die de dienst verricht, in casu, onderwijs verleent op basis van een beperkt aantal uren in de week geen dienstverband heeft.
De persoon wordt op basis van de werkelijke gewerkte uren gecompenseerd tegen een vast tarief per lesuur. Dit tarief houdt o.a. voorbereidingstijd, nakijktijd, vergadertijd, naslagtijd, en het opstellen van een PLT in (dus het tarief is gebaseerd op 45 minuten contacttijd plus 30 minuten voor reeds genoemde werkzaamheden; dus een lesuur gelijk aan 1,25 klokuur*). [* 1 klokuur is gelijk aan 60 minuten] Gezien de persoon een dienst verricht, dient de persoon in kwestie zelf de sociale lasten af te dragen bij de belastingdienst. Het vigerend tarief dat Land Aruba bekostigt voor een tweedegraadsdocent is Awg 47,- en voor een eerstegraadsdocent is Awg 60,- (bruto, dus inbegrepen een voorziening in de sociale lasten). (…)”.
De beoordeling
4. Voor zover de toetsing aan het in artikel 54, eerste lid, van de Lar neergelegde criterium meebrengt dat een beoordeling van het geschil in de hoofdzaak wordt gegeven, heeft het oordeel van het gerecht een voorlopig karakter en is dat niet bindend in de bodemprocedure.
Voor schorsing van de bestreden beschikking en/of het treffen van een voorlopige voorziening is reden als de bestreden beschikking naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet op goede gronden is genomen, en in de bodemprocedure zeer waarschijnlijk geen stand zal houden.
5. Wat betreft de ontvankelijkheid van het bezwaar van verzoekster, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
Uit de hierboven aangehaalde brieven kan worden afgeleid dat partijen al geruime tijd met elkaar corresponderen over de invoering van het nieuwe aangekondigde losse-uren beleid van verweerder bij SAA. Kennelijk bestond bij SAA tot de brief van 4 september 2020 nog onduidelijkheid over de inhoud van het beleid, de wijze waarop het moet worden toegepast, de ingangsdatum van de implementatie en de gevolgen hiervan voor SAA.
Gelet hierop is de brief van 4 september 2020, waarin verweerder het een ander uiteenzet, naar het oordeel van de voorzieningenrechter een beschikking in de zin van de Lar, en zal het bezwaarschrift niet om die reden niet-ontvankelijk worden verklaard.
6.1
De voorzieningenrechter kan verweerder verder niet volgen in zijn standpunt dat de LvVo en de LbBo niet op (het docerend personeel van de) SAA van toepassing zijn, en overweegt daartoe als volgt.
In dit geval is niet in geschil dat SAA bijzondere scholen, immers het avondonderwijs, in stand houdt, het een en ander als bedoeld in artikel 1 in samenhang met artikel 19 van de LvVo. Het bijzonder schoolonderwijs wordt op grond van de LvVo bekostigd door het Land en de leraren worden bezoldigd conform het LbBo. Aan de duidelijke bewoordingen van deze bepalingen kan niet door de toelichting daarop dan wel door aankondiging c.q. invoering van nieuw beleid worden afgedaan (vgl. uitspraak Hof van 24 januari 2014, ECLI:NL:OGHACMB:2014:65).
Dit betekent dat verweerder niet bevoegd is bij beleid af te wijken van de wettelijke bepalingen omtrent de bezoldiging van leraren, te meer nu in het LbBo tevens de bezoldiging van uurleraren, dat zijn leraren die als zodanig zijn benoemd, is geregeld. Verweerder is evenmin bevoegd om leraren, als bedoeld in artikel 34 van de LvVo, aan te merken als “freelancers” die geen dienstverband hebben maar een overeenkomst tot het verlenen van diensten.
6.2
Gelet op het vorenstaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bezwaarschrift van verzoekster tegen de bestreden beschikking een redelijke kans van slagen heeft, zodat het verzoek zal worden toegewezen.
6.3
Dit leidt tot de volgende beslissing.
DE BESLISSING
De rechter in dit gerecht:
schorst de bestreden beschikking van 4 september 2020 totdat op het bezwaar is beslist,
bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat verweerder de salarissubsidie van de leraren werkzaam bij de SAA voor het schooljaar 2020-2021 telkens vaststelt en verleend overeenkomstig de Landsverordening voortgezet onderwijs en het Landsbesluit bezoldiging onderwijspersoneel, en zo nodig de reeds vastgestelde en verleende salarissubsidies corrigeert,
gelast teruggave aan verzoekster van het door haar betaalde griffierecht ad Afl. 25,-.
Deze uitspraak is gegeven door mr. N.K. Engelbrecht, rechter in dit gerecht, en wordt geacht in het openbaar te zijn uitgesproken ter zitting van 2 december 2020, in tegenwoordigheid van de griffier.
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.