Uitspraak
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
STRAFKAMER
Nummer23/01771
Datum24 maart 2026
ARREST
op het beroep in cassatie tegen een vonnis van de kantonrechter in de rechtbank Den Haag van 13 april 2023, nummer 96-280635-22, in de strafzaak
tegen
[verdachte] ,
geboren in [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1958,
hierna: de verdachte.
1.Procesverloop in cassatie
Het beroep is ingesteld door de verdachte. Namens deze heeft de advocaat W.H. Jebbink bij schriftuur cassatiemiddelen voorgesteld.
De advocaat-generaal D.J.M.W. Paridaens heeft geconcludeerd tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot terugwijzing van de zaak naar de rechtbank Den Haag, sector kanton, opdat de zaak opnieuw wordt berecht en afgedaan.
2.Bewezenverklaring, kwalificatie en verwerping van gevoerde verweren
2.1
Ten laste van de verdachte is overeenkomstig de tenlastelegging bewezenverklaard dat zij:
“op 29 juni 2022 te ’s-Gravenhage zich zonder redelijk doel en op een voor (een) ander(en) hinderlijke wijze heeft opgehouden in een voor het publiek toegankelijk portaal althans een soortgelijke (voor het publiek toegankelijke) ruimte, te weten het belastingkantoor aan de Prinses Beatrixlaan, Huisnr: 512.”
2.2
Het bewezenverklaarde is gekwalificeerd als overtreding van artikel 2:50 van Pro de Algemene Plaatselijke Verordening Den Haag 2013 (hierna: APV Den Haag). Deze bepaling luidt:
“Het is verboden zich zonder redelijk doel op een voor anderen hinderlijke wijze op te houden en daarmee op enigerlei wijze de orde te verstoren in of op een voor het publiek toegankelijk portaal, telefooncel, wachtlokaal voor een openbaarvervoermiddel, parkeergarage, rijwielstalling of een andere soortgelijke, voor het publiek toegankelijke ruimte dan wel deze te verontreinigen of te gebruiken voor een ander doel dan waarvoor de desbetreffende ruimte is bestemd.”
2.3
Namens de verdachte zijn bij de behandeling van de zaak door de kantonrechter meerdere verweren gevoerd. Allereerst is door de verdediging naar voren gebracht dat het grondwettelijke recht op vrijheid van meningsuiting (artikel 7 Grondwet Pro) en het grondwettelijke recht tot betoging (artikel 9 Grondwet Pro) alleen kunnen worden beperkt bij wet in formele zin en dat artikel 2:50 APV Pro Den Haag niet zo’n wet betreft. Gelet hierop zou, zo heeft de verdediging aangevoerd, het openbaar ministerie niet-ontvankelijk in de vervolging moeten worden verklaard. Daarnaast heeft de verdediging – onder verwijzing naar artikel 19 en Pro 21 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en artikel 10 en Pro 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden – verweren gevoerd die strekken tot vrijspraak van het tenlastegelegde, dan wel ontslag van alle rechtsvervolging, dan wel toepassing van artikel 9a van het Wetboek van Strafrecht.
2.4
De kantonrechter heeft naar aanleiding van deze verweren overwogen:
“Niet-ontvankelijkheidsverweer
Door de verdediging is aangevoerd dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk zou zijn in haar vervolging, omdat door middel van de strafrechtelijke vervolging cliënte haar vrijheid van meningsuiting en recht tot betoging te beperken op grond van een wet in materiële zin, dit zou grondwettelijk gezien niet zijn toegestaan. De kantonrechter is van oordeel dat het gaat om een wet in materiële zin die niet ziet op het recht op betoging of op de vrijheid van meningsuiting. Het Openbaar Ministerie is ontvankelijk en evenmin hoeft het artikel buiten toepassing te blijven.
Bewijsbaarheid van het feit
De kantonrechter is voorts van oordeel dat het feit wettig en overtuigend bewezen kan worden verklaard. Volgens de kantonrechter staat vast dat hinder werd veroorzaakt. Er was geen redelijk doel voor de demonstranten waaronder de verdachte om zich op te houden in het belastingkantoor. Het een en ander brengt met zich mee dat er een overtreding van de APV kan worden vastgesteld. De kantonrechter overweegt dat het recht om te demonstreren niet absoluut is, hier kunnen beperkingen op worden aangebracht. De kantonrechter is van oordeel dat het in dit geval gerechtvaardigd was om dat recht te beperken. De demonstranten hebben geen gehoor gegeven aan de oproep om het kantoor te verlaten. Uit de door de raadsvrouw aangehaalde rechtspraak van het EHRM kan niet worden afgeleid dat de enkele omstandigheid dat naar aanleiding van de verdenking van een strafbaar feit dat in relatie tot een demonstratie plaatsvindt, wordt overgegaan tot strafrechtelijk optreden dat sprake is van een schending van artikel 10 of Pro artikel 11 van Pro het EVRM.
De kantonrechter overweegt voorts dat eenieder het recht heeft op vrijheid van vreedzame vergadering. De aanhouding van verdachte door de politie was er niet op gericht om het recht op demonstratie te beperken, maar om de belastingdienst haar taken te kunnen laten uitvoeren. Er moet gekeken worden of sprake was van een ‘chilling-effect’. Was het optreden dusdanig ontmoedigend dat anderen ervan een ‘chilling’ effect konden ondervinden. De kantonrechter neemt mee dat het achteraf allemaal anders had gekund en volgt daarbij de uitspraak van de Hoge Raad van 8 februari 2022 (ECLI:NL:HR:2022:126). De kantonrechter is met betrekking tot het tenlastegelegde feit dan ook van oordeel dat dit feit wettig en overtuigend is bewezen.
(...)
De strafoplegging
De kantonrechter houdt bij het bepalen van een straf rekening met de ernst van het bewezenverklaarde feit en de omstandigheden waaronder dat feit is gepleegd. Ook kijkt de kantonrechter naar het strafblad van de verdachte en haar persoonlijke omstandigheden.
In deze zaak overweegt de kantonrechter het volgende.
Door deel te nemen aan de demonstratie en bezetting van het belastingdienstgebouw heeft de verdachte hinder veroorzaakt. Hiermee heeft de verdachte de Algemene Plaatselijke Verordening overtreden.
De kantonrechter heeft kennisgenomen van het strafblad van de verdachte van 28 maart 2023.
Alles overwegende zal de kantonrechter de verdachte schuldig verklaren zonder oplegging van straf of maatregel.”
3.Beoordeling van het derde cassatiemiddel
3.1
Het cassatiemiddel klaagt over het oordeel van de kantonrechter dat artikel 2:50 APV Pro Den Haag niet buiten toepassing moet blijven. Daartoe wordt aangevoerd dat de verdachte is veroordeeld voor een gedraging die onderdeel was van een betoging als bedoeld in artikel 9 Grondwet Pro en dat het grondwettelijke recht tot die betoging niet door artikel 2:50 APV Pro Den Haag kan worden beperkt.
3.2.1
Volgens het proces-verbaal van de terechtzitting heeft de raadsvrouw van de verdachte daar het woord gevoerd overeenkomstig de bij de stukken gevoegde pleitnota. Deze pleitnota houdt onder meer in:
“Schending artikel 7 en Pro 9 Grondwet
1. Cliënte is overtreding van artikel 2:50 APV Pro Den Haag 2013 tenlastegelegd. Blijkens de vermelding van artikel 2:50 APV Pro Den Haag 2013 in de oproeping zijn de daarin genoemde termen kennelijk gebezigd in de betekenis die daaraan toekomt in deze bepaling.
2. Artikel 7 Grondwet Pro beschermt de vrijheid van meningsuiting. Artikel 9 Grondwet Pro het recht tot betoging. Met de formule ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ geven deze bepalingen aan dat aan deze vrijheden beperkingen mogen worden gesteld.
3. De ‘wet’ in artikel 7 en Pro 9 Grondwet is echter nadrukkelijk de wet in formele zin. De vrijheid van meningsuiting en het recht tot betoging mogen dus alleen bij wet in formele zin worden beperkt. De APV Den Haag 2013 is niet zo’n wet.
4. Uit het proces-verbaal blijkt dat cliënte deel uitmaakte van een groep demonstranten. Ook blijkt dat het ging om een protest van Extinction Rebellion en Christian Climate Change tegen de fossiele subsidies van de overheid (vgl. bijv. Dagblad Trouw, 29 juni 2022). Haar komt dientengevolge de bescherming van artikel 7 en Pro 9 van de Grondwet toe.”
3.2.2
De overwegingen van de kantonrechter zijn weergegeven onder 2.4. Deze overwegingen houden onder meer als oordeel van de kantonrechter in dat artikel 2:50 APV Pro Den Haag een wet in materiële zin betreft die niet ziet op het recht op betoging en dat geen grond bestaat dit artikel buiten toepassing te laten.
3.3.1
Artikel 9 Grondwet Pro luidt:
“1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.”
Artikel 4 lid 1 van Pro de Wet openbare manifestaties (hierna ook: Wom) luidt:
“De gemeenteraad stelt bij verordening regels vast met betrekking tot de gevallen waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is.”
3.3.2
De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 9 Grondwet Pro houdt onder meer in:
- de memorie van toelichting bij de Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten:
“7. Terminologie
De Staatscommissie-Van Schaik heeft, daarin gevolgd door de Proeve, de Staatscommissie-Cals/Donner en wetsontwerp 11 051, voorgesteld de terminologie van grondwetsbepalingen te systematiseren, ten einde tot uitdrukking te brengen in welke gevallen de wetgever een hem opgedragen taak zelf moet verrichten en in welke gevallen aan hem wordt overgelaten te beoordelen in hoeverre hij het geven van voorschriften aan zich wil houden, dan wel aan andere overheidsorganen wil opdragen. Dit onderwerp betreft niet slechts het onderhavige wetsontwerp maar de gehele Grondwet. (...)
Het zojuist beschreven onderscheid en de daarbij behorende terminologie is overgenomen. De bevoegdheid van de wetgever om de hem grondwettelijk verleende taak of bevoegdheid aan andere organen over te dragen wordt tot uitdrukking gebracht door het gebruik van enigerlei vorm van het werkwoord «regelen», de zelfstandige naamwoorden «regels» en «regeling» of de term «bij of krachtens». Komt geen van deze formuleringen in een bepaling voor, dan is het overdragen van de grondwettelijk verleende bevoegdheid niet geoorloofd.
(...)
Tot slot zij erop gewezen, dat een grondwettelijke attributie aan de wetgever invloed kan hebben op bevoegdheden van andere organen. Zo heeft het grondwettelijk erkennen van het recht tot betoging en de ter zake van dat recht voorgestelde regeling van de beperkingsbevoegdheid (artikel 1.9) tot gevolg, dat gemeenten niet anders dan krachtens een specifieke wetsbepaling en niet krachtens hun algemene (autonome) bevoegdheid (artikel 168 gemeentewet Pro) tot het stellen van beperkingen kunnen overgaan. De grondwettelijke bevoegdheidsverlening strekt er in dit geval immers toe om voor de formele wetgever, zij het met een mogelijkheid van delegatie, de bevoegdheid te scheppen inbreuk te maken op het door de Grondwet verleende grondrecht.”
(Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 3, p. 22-23.)
- de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer bij de Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten, en de Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake sociale grondrechten:
“Artikel 1.9 (vergadering en betoging)
Artikel 1.9 houdt in dat de autonome bevoegdheid van de gemeenten omtrent betogingen regels te stellen zal vervallen. Het beperken van het recht tot betoging wordt in dat artikel aan de wetgever opgedragen. Krachtens het tweede lid van artikel 1.9 kan de wetgever echter aan onder andere organen van de gemeenten in medebewind bevoegdheden verlenen regels te stellen omtrent betogingen. Deze bevoegdheden moeten wel blijven binnen het kader van de bescherming van de gezondheid, het belang van het verkeer en de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. De wetgever zal zelf kunnen bepalen in welke mate hij krachtens het tweede lid aan lagere organen bevoegdheden met betrekking tot betogingen zal verlenen (...).
Het tweede lid van artikel 1.9 moet worden gelezen in samenhang met het eerste lid van dat artikel. In het eerste lid wordt allereerst het recht tot betoging (en vergadering) grondwettelijk vastgelegd met de bevoegdheid van de wetgever in formele zin om beperkingen te stellen.
Deze beperkingsclausule «behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet» laat geen delegatie toe. Alle beperkende regels, die krachtens deze clausule worden gegeven, zullen in de wet zelf moeten worden vastgelegd. Daarnaast wordt in het tweede lid van artikel 1.9 de bevoegdheid van de wetgever omschreven voor de in dat lid genoemde doeleinden beperkingen te regelen ten aanzien van de uitoefening van het recht tot betoging. De beperkingsbevoegdheid van het tweede lid laat – in tegenstelling tot de beperkingsbevoegdheid van het eerste lid – wel toe, dat de wetgever aan lagere organen met betrekking tot de in dat lid genoemde onderwerpen de bevoegdheid tot het stellen van regels omtrent betogingen verleent.”
(Kamerstukken I 1976/77, 13872 en 13873, nr. 55b, p. 43.)
3.4.1
Artikel 9 Grondwet Pro heeft betrekking op het grondrecht tot betoging. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling en, in samenhang daarmee, de grondwettelijke beperkingssystematiek volgt dat de grondwetgever uitdrukkelijk ervoor heeft gekozen dat het recht op betoging niet door lagere overheden kan worden beperkt anders dan krachtens een specifieke wetsbepaling. Gemeenteraden kunnen niet krachtens hun algemene bevoegdheid – die tegenwoordig is neergelegd in artikel 149 van Pro de Gemeentewet – tot het stellen van beperkingen overgaan (vgl. ABRvS 28 augustus 1995, ECLI:NL:RVS:1995:AH6164 en ABRvS 6 juni 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA6842). Artikel 2:50 APV Pro Den Haag betreft een verordening die door de gemeenteraad van Den Haag is vastgesteld op grond van de bevoegdheid gegeven in artikel 149 Gemeentewet Pro. Deze bepaling kan daarom niet worden toegepast om het betogingsrecht als bedoeld in artikel 9 lid 1 Grondwet Pro te beperken.
3.4.2
In aanvulling hierop is nog het volgende van belang in verband met de mogelijkheid die artikel 9 lid 2 Grondwet Pro biedt om bij wet regels te stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Het grondrecht tot betoging kan, gelet op artikel 9 lid 2 Grondwet Pro, slechts worden beperkt door een wet in formele zin. Zo’n wet in formele zin kan ook voorzien in een voldoende specifieke wetsbepaling waarmee de bevoegdheid tot het stellen van regels over betogingen wordt gedelegeerd aan een lagere overheid (bijvoorbeeld een gemeente). De wetgever heeft met de – na de inwerkingtreding van artikel 9 Grondwet Pro tot stand gekomen – Wet openbare manifestaties voorzien in een wet als bedoeld in artikel 9 lid 2 Grondwet Pro. Over betogingen houdt deze wet in dat de gemeenteraad regels vaststelt met betrekking tot de gevallen waarin voor betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving is vereist (artikel 4 Wom Pro). De Wet openbare manifestaties voorziet niet in een bepaling waarmee de gemeenteraad andere bevoegdheden krijgt dan die in artikel 4 lid 1 Wom Pro bedoeld en waarmee het grondrecht tot betoging beperkt kan worden.
Het grondrecht tot betoging kan, gelet op artikel 9 lid 2 Grondwet Pro, slechts worden beperkt door een wet in formele zin. Zo’n wet in formele zin kan ook voorzien in een voldoende specifieke wetsbepaling waarmee de bevoegdheid tot het stellen van regels over betogingen wordt gedelegeerd aan een lagere overheid (bijvoorbeeld een gemeente). De wetgever heeft met de – na de inwerkingtreding van artikel 9 Grondwet Pro tot stand gekomen – Wet openbare manifestaties voorzien in een wet als bedoeld in artikel 9 lid 2 Grondwet Pro. Over betogingen houdt deze wet in dat de gemeenteraad regels vaststelt met betrekking tot de gevallen waarin voor betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving is vereist (artikel 4 Wom Pro). De Wet openbare manifestaties voorziet niet in een bepaling waarmee de gemeenteraad andere bevoegdheden krijgt dan die in artikel 4 lid 1 Wom Pro bedoeld en waarmee het grondrecht tot betoging beperkt kan worden.
3.5
De kantonrechter heeft bewezenverklaard dat, kort gezegd, de verdachte zich op een hinderlijke wijze heeft opgehouden in het belastingkantoor. In de uitspraak van de kantonrechter ligt besloten dat dit ophouden onderdeel was van een betoging als bedoeld in artikel 9 lid 1 Grondwet Pro. Gelet hierop getuigt het oordeel van de kantonrechter dat artikel 2:50 APV Pro Den Haag niet buiten toepassing hoeft te worden gelaten, van een onjuiste rechtsopvatting.
3.6
Het cassatiemiddel slaagt. De Hoge Raad zal de zaak zelf afdoen door de verdachte te ontslaan van alle rechtsvervolging. Daarbij is van belang dat weliswaar in het eerste en het tweede cassatiemiddel klachten zijn geformuleerd over (de motivering van) de bewezenverklaring, maar dat ook als ervan wordt uitgegaan dat die klachten slagen, na terugwijzing geen veroordeling meer kan volgen vanwege het slagen van het derde cassatiemiddel. Voor deze keuze om de behandeling in cassatie te concentreren op de klachten van het derde cassatiemiddel is ook van belang dat de verdediging in feitelijke aanleg primair het verweer naar voren heeft gebracht dat, als het gaat om een betoging, de verbodsbepaling van artikel 2:50 APV Pro Den Haag, gelet op (onder meer) artikel 9 Grondwet Pro, buiten toepassing moet blijven.
4.Beoordeling van de overige cassatiemiddelen
Gelet op de beslissing die hierna volgt en in het licht van wat onder 3.6 is overwogen, ziet de Hoge Raad af van een bespreking van de overige cassatiemiddelen.
5.Beslissing
De Hoge Raad:
- vernietigt de uitspraak van de kantonrechter;
- ontslaat de verdachte van alle rechtsvervolging.
Dit arrest is gewezen door de vice-president M.J. Borgers als voorzitter, en de raadsheren A.L.J. van Strien en T. Kooijmans, in bijzijn van de waarnemend griffier E. Schnetz, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van
24 maart 2026.
24 maart 2026.