ECLI:NL:HR:2026:205

• Datum uitspraak: 10 februari 2026
• Publicatiedatum: 5 februari 2026
• Zaaknummer: 23/01262
• Instantie: Hoge Raad
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Strafrecht
• Uitkomst: Aangehouden
• Procedures: Cassatie
• Rechters: M.J. Borgers; A.L.J. van Strien; F. Posthumus; R. Kuiper; H.G. Sevenster
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl
• Verwijzingen: 36 uitgaand · 3 inkomend

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Hoge Raad stelt prejudiciële vragen over Unierechtelijke grenzen aan strafbaarheid van invoer en bezit van hennep met laag THC-gehalte

In deze zaak staat centraal of het Unierecht beperkingen stelt aan de strafbaarheid op grond van de Nederlandse Opiumwet van het invoeren en aanwezig hebben van hennep die is geteeld met gecertificeerd zaad en een THC-gehalte niet hoger dan 0,3%. De verdachte werd door het gerechtshof 's-Hertogenbosch veroordeeld voor het invoeren en aanwezig hebben van hennep uit Spanje, waarvan een deel een THC-gehalte van minder dan 0,2% had. De verdediging voerde aan dat het om legale industriële hennep ging, maar het hof verwierp dit zonder het Unierecht te betrekken.

De Hoge Raad oordeelt voorlopig dat de strafbaarstelling van artikel 11 in samenhang met artikel 3 Opiumwet buiten toepassing moet worden gelaten als aan cumulatief vier voorwaarden wordt voldaan: de teelt is aangemeld bij de bevoegde instantie, er is gebruikgemaakt van gecertificeerd zaad, de oogst vindt pas tien dagen na het einde van de bloei plaats, en het THC-gehalte overschrijdt niet de drempelwaarde van 0,3%. De enkele omstandigheid dat hennep legaal is geteeld in een andere lidstaat en een laag THC-gehalte heeft, is onvoldoende voor een exceptie.

De Hoge Raad stelt prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie over de uitleg van het Unierecht in relatie tot de Nederlandse strafwetgeving en het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Totdat het Hof van Justitie uitspraak doet, blijft de zaak aangehouden. De uitspraak bevat een uitgebreide analyse van relevante EU-richtlijnen, verordeningen, en jurisprudentie, waaronder het Kanavape-arrest en recente ontwikkelingen rond het Enkelvoudig Verdrag.

Deze zaak is van groot belang voor de afbakening van de strafrechtelijke aansprakelijkheid bij hennep met laag THC-gehalte binnen de EU en de verhouding tussen nationale strafwetgeving en EU-recht.

Uitkomst: De Hoge Raad stelt prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie EU en houdt de zaak aan in afwachting van diens uitspraak over de Unierechtelijke grenzen aan de strafbaarheid van invoer en bezit van hennep met laag THC-gehalte.

Uitspraak

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

STRAFKAMER

Nummer 23/01262

Datum 10 februari 2026

ARREST

op het beroep in cassatie tegen een arrest van het gerechtshof 's-Hertogenbosch van 29 maart 2023, nummer 20-001668-21, in de strafzaak

tegen

[verdachte] ,

geboren in [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1975,

hierna: de verdachte.

Inhoudsopgave

- Procesverloop in cassatie (1)

- Waar het in deze zaak om gaat (2)

- Juridisch kader (3)

- Aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen (4)

- Verzoek om een prejudiciële beslissing (5)

- Beslissing (6)

1. Procesverloop in cassatie

Het beroep is ingesteld door de verdachte. Namens deze heeft de advocaat J.J.A.P. van Breukelen bij schriftuur cassatiemiddelen voorgesteld.

De advocaat-generaal B.F. Keulen heeft geconcludeerd tot vernietiging van de bestreden uitspraak, maar uitsluitend wat betreft de beslissingen over het onder 1 en 2 tenlastegelegde en de strafoplegging, tot terugwijzing van de zaak naar het gerechtshof 'sHertogenbosch teneinde in zoverre op het bestaande hoger beroep opnieuw te worden berecht en afgedaan, en tot verwerping van het beroep voor het overige.

De raadsman van de verdachte heeft daarop schriftelijk gereageerd.

2. Waar het in deze zaak om gaat

2.1

Het gaat in deze zaak om de vraag of en, zo ja, in hoeverre het Unierecht grenzen stelt aan de strafbaarheid op grond van nationale wetgeving van een lidstaat – in deze zaak: de Nederlandse Opiumwet – van het binnen het eigen grondgebied brengen (hierna ook: invoeren) en het aanwezig hebben van Cannabis sativa (hierna: hennep):
(i) die gekweekt is met zaad van rassen die vermeld staan in de gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen van de Europese Unie ^[1] (hierna ook: gecertificeerd zaad) en/of
(ii) waarvan het tetrahydrocannabinol-gehalte (hierna: THC-gehalte) niet hoger is dan de drempelwaarde van voorheen 0,2% en naar huidig recht 0,3% (hierna ook: de drempelwaarde), ^[2] terwijl volgens de wetgeving van de lidstaat waar die hennep werd geteeld die teelt strafrechtelijk toegelaten (hierna: legaal) was.

De behandeling van de zaak door het gerechtshof ‘s-Hertogenbosch

2.2.1

Het hof heeft de verdachte in deze zaak voor onder meer twee Opiumwetdelicten veroordeeld tot een geheel voorwaardelijke taakstraf van 80 uren. De bewezenverklaarde feiten houden onder meer het volgende in. De verdachte heeft in de periode van 20 april 2017 tot en met 21 april 2017 (in vereniging) hennep uit Spanje ingevoerd in Nederland en die hennep aanwezig gehad (feit 1). Daarnaast heeft de verdachte op 21 april 2017 (in vereniging) ook een andere partij hennep (van meer dan 30 gram) aanwezig gehad (feit 2).

2.2.2

De veroordeling is gebaseerd op onder meer artikel 3 van de Opiumwet, zoals weergegeven onder 3.7, op grond waarvan het verboden is een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst II (softdrugs) binnen het grondgebied van Nederland te brengen, te telen en aanwezig te hebben. Het begrip hennep, genoemd op lijst II van de Opiumwet, wordt omschreven als “elk deel van de plant van het geslacht Cannabis (hennep), waaraan de hars niet is onttrokken, met uitzondering van de zaden”.

2.2.3

Het hof heeft vastgesteld dat de in de bewezenverklaring onder 1 en 2 bedoelde hennep bestond onder meer uit gedroogde bladfragmenten, stengels, bloemen en bloemtoppen. De hennep was kennelijk bestemd voor onder andere de productie van thee en CBD-olie, ter consumptie door patiënten van artsen en ziekenhuizen en had grotendeels een THC-gehalte van minder dan 0,2%.

2.3.1

Bij de behandeling van de zaak in hoger beroep heeft de verdediging – zonder een beroep te doen op het Unierecht – aangevoerd dat geen sprake is van “strafbaar materiaal” dat onder de Opiumwet valt.

Ten aanzien van feit 1 heeft de verdediging aangevoerd dat het een pakket “legale” “industriële” hennep was dat uit Spanje kwam. ^[3]

Met betrekking tot feit 2 heeft de verdachte onder meer aangevoerd dat de hennep is geteeld uit goedgekeurde henneprassen, waarmee kennelijk is bedoeld dat gecertificeerd zaad is gebruikt.

2.3.2

Het hof heeft de verweren verworpen en is daarbij in het bijzonder ingegaan op de vraag of de verdachte een beroep kon doen op een ‘medische exceptie’ dan wel op de zogenoemde ‘landbouwexceptie’ (zoals bedoeld in respectievelijk artikel 8 Opiumwet en artikel 12 van het Opiumwetbesluit). Het oordeel van het hof dat de verdachte geen beroep kon doen op deze excepties, staat in cassatie niet ter discussie.

2.3.3

Het hof heeft geen aanleiding gezien om ambtshalve overwegingen te wijden aan het toepasselijke Unierecht. Het hof heeft verder de feitelijke juistheid in het midden gelaten van de stellingen van de verdediging dat (1) de in de bewezenverklaring onder 1 bedoelde hennep in Spanje legaal – dus in overeenstemming met de (toen) geldende Spaanse wetgeving – is geteeld en dat (2) de in de bewezenverklaring onder 2 bedoelde hennep was geteeld met gecertificeerd zaad.

2.3.4

In verband met de gestelde – en, zoals hierna onder 4.4.7 aan de orde komt, ook voor het Unierecht relevante – omstandigheid dat de in de bewezenverklaring onder 2 bedoelde hennep was geteeld met gecertificeerd zaad is van belang dat het ter determinering van de inbeslaggenomen plantdelen opgemaakte rapport van het Nederlands Forensisch Instituut (hierna: NFI) van 20 mei 2020 inhoudt dat het “met de huidige technieken” niet mogelijk is van het betreffende plantmateriaal “de naam van de Cannabis variëteit vast te stellen”. Het rapport houdt verder in dat de betreffende hennepplanten van het “vezeltype” afkomstig kunnen zijn van een variëteit die “door de Europese Commissie is goedgekeurd”.

De bij de Hoge Raad voorgestelde cassatiemiddelen

2.4

De cassatiemiddelen komen onder meer op tegen de verwerping van de onder 2.3.1 bedoelde verweren door het hof. Daartoe wordt in de kern aangevoerd dat het Unierecht in een geval als dit met zich brengt dat de Opiumwet buiten toepassing moet worden gelaten.

Met betrekking tot feit 1 wordt in verband daarmee in cassatie gesteld dat hennep met een THC-gehalte van minder dan 0,2% (of naar huidig recht: 0,3%) niet schadelijk is voor de gezondheid en daarom niet als ‘verdovend middel’ kan worden beschouwd als bedoeld in het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen van 1961 (hierna ook: het Enkelvoudig Verdrag). Het strafbaar stellen van het, vanuit een andere lidstaat (Spanje), binnen het grondgebied van Nederland brengen en aanwezig hebben van die hennep, zou daarom strijdig zijn met artikel 34 en 36 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU).

Met betrekking tot feit 2 wordt in cassatie in de kern onder meer aangevoerd dat het hof ten onrechte voorbij is gegaan aan het verweer dat het materiaal in kwestie afkomstig is van hennep die gekweekt is met gecertificeerd zaad en het daarom, gelet op het toepasselijke Unierecht, “geen strafbaar materiaal betreft”.

De begrenzing van strafrechtelijke aansprakelijkheid op grond van het Unierecht

2.5.1

Op grond van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna ook: het Hof van Justitie) lijkt te moeten worden aangenomen – zoals hierna onder 4 aan de orde komt – dat, waar het gaat om hennep die met gecertificeerd zaad is geteeld en met een THC-gehalte van niet meer dan de drempelwaarde van 0,2% (dan wel naar huidig recht 0,3%), onder bijzondere omstandigheden de strafbaarstelling van artikel 11 in samenhang met artikel 3 Opiumwet niet verenigbaar is met het Unierecht en dat om die reden deze strafbaarstelling buiten toepassing moet worden gelaten. Zo’n buitentoepassingstelling heeft tot gevolg dat de verdachte moet worden ontslagen van alle rechtsvervolging, omdat sprake is van een kwalificatie-uitsluitingsgrond waardoor het feit niet strafbaar is (hierna ook: exceptie op basis van het Unierecht).

2.5.2

Omdat de rechtspraak van het Hof van Justitie echter ook vragen oproept over de precieze afbakening van de omstandigheden waarin de strafbaarstelling van artikel 11 in samenhang met artikel 3 Opiumwet buiten toepassing moet worden gelaten vanwege strijd met het Unierecht, zal de Hoge Raad – in verband met de beoordeling van de onder 2.4 bedoelde cassatiemiddelen – de hierna onder 5 weergegeven vragen stellen aan het Hof van Justitie.

2.5.3

Die vragen houden tot op zekere hoogte verband met de prejudiciële vragen die de Consiglio di Stato uit Italië op 11 november 2025 in de zaak C-716/25 (Società Agricola Jure) heeft gesteld over de verenigbaarheid van de Italiaanse opiumwetgeving met het Unierecht. ^[4] Punt van verschil is onder meer dat de in deze Nederlandse zaak gestelde vragen meer specifiek betrekking hebben op de op grond van het Unierecht gestelde teelteisen, waaronder de vereisten betreffende de aanmelding van de teelt en het moment van de oogst. Ook ziet een deel van de in deze zaak gestelde vragen, in aanvulling op de vragen in de Italiaanse zaak, op de situatie waarin weliswaar niet aannemelijk is geworden dat geteeld is met gecertificeerd zaad, maar wel vaststaat dat het THC-gehalte niet hoger is dan de drempelwaarde van 0,2% (dan wel naar huidig recht 0,3%) en de hennep is ingevoerd vanuit een andere lidstaat en daar in overeenstemming met de wetgeving van die lidstaat was geteeld.

Besliskader voor de Nederlandse strafrechter in lopende strafzaken

2.6

In lopende zaken kan – in afwachting van de beantwoording van de vragen door het Hof van Justitie – worden uitgegaan van het in dit arrest onder 4.5.1 uitgewerkte besliskader met betrekking tot de exceptie op basis van het Unierecht, welk besliskader ook geldt in de onder 4.9 bedoelde situaties. ^[5]

3. Juridisch kader

Unierecht

3.1

Artikel 1 lid 1 van de Richtlijn 2002/53/EG van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen (PbEG 2002, L 193, p. 1-11) luidt:

“Deze richtlijn heeft betrekking op de opneming van rassen van bieten, groenvoedergewassen, granen, aardappelen, alsmede van oliehoudende planten en vezelgewassen in een gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen waarvan het zaaizaad of pootgoed in de handel mag worden gebracht volgens de bepalingen van de richtlijnen betreffende het in de handel brengen van respectievelijk bietenzaad (2002/54/EG), zaaizaad van groenvoedergewassen (66/401/EEG), zaaigranen (66/402/EEG), pootaardappelen (2002/56/EG), en zaaizaad van oliehoudende planten en vezelgewassen (2002/57/EG).”

3.2

Richtlijn 2002/57/EG van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het in de handel brengen van zaaizaad van oliehoudende planten en vezelgewassen (PbEG 2002, L 193, p. 74-97; hierna: Richtlijn 2002/57/EG) houdt onder meer in:

- artikel 2 lid 1, aanhef en onder b:

“1. In de zin van deze richtlijn wordt verstaan onder

(...)

b) Oliehoudende planten en vezelgewassen: planten van de volgende geslachten en soorten:

(...)

Cannabis sativa L. Hennep.”

- artikel 3 lid 1:

“De lidstaten schrijven voor dat zaad van:

(...)

Cannabis sativa L.

(...)

slechts in de handel mag worden gebracht, indien het officieel is goedgekeurd als basiszaad of gecertificeerd zaad.”

3.3

Artikel 1 lid 1 en 2, aanhef en onder h, van de Verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en tot intrekking van de Verordeningen (EEG) nr. 922/72, (EEG) nr. 234/79, (EG) nr. 1037/2001 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad (PbEU 2013, L 347, p. 671-854; hierna: Verordening (EU) nr. 1308/2013) houdt onder meer in:

“1. Bij deze verordening wordt een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten vastgesteld, d.w.z. alle in bijlage I bij de Verdragen vermelde producten, met uitzondering van de visserij- en de aquacultuurproducten die zijn vermeld in de wetgevingshandelingen van de Unie houdende een gemeenschappelijke marktordening voor visserijproducten en aquacultuurproducten.

2. De in lid 1 bedoelde landbouwproducten worden ingedeeld in de volgende, in de respectievelijke delen van bijlage I vermelde sectoren:

(...)

h) vlas en hennep (...).”

3.4

Artikel 4 lid 4, tweede alinea, en lid 8 van de Verordening (EU) 2021/2115 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 tot vaststelling van voorschriften inzake steun voor de strategische plannen die de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opstellen (strategische GLB-plannen) en die uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) worden gefinancierd, en tot intrekking van Verordeningen (EU) nr. 1305/2013 en (EU) nr. 1307/2013 (PbEU 2021, L 435, p. 1-186; hierna: Verordening (EU) 2021/2115) houdt onder meer in: ^[6]

“4. (...) Voor de productie van hennep gebruikte arealen vormen slechts subsidiabele hectaren indien het gehalte aan tetrahydrocannabinol van de gebruikte rassen maximaal 0,3 % bedraagt.

8. De Commissie is bevoegd overeenkomstig artikel 152 gedelegeerde handelingen vast te stellen die deze verordening aanvullen met voorschriften waarbij de toekenning van de betalingen afhankelijk wordt gesteld van het gebruik van gecertificeerd zaad van bepaalde henneprassen en van de procedure voor de bepaling van henneprassen, alsmede de verificatie van het in lid 4, tweede alinea, van dit artikel, genoemde tetrahydrocannabinolgehalte van die rassen met het oog op de volksgezondheid.”

3.5

De Gedelegeerde verordening (EU) 2022/126 van de Commissie van 7 december 2021 tot aanvulling van Verordening (EU) 2021/2115 van het Europees Parlement en de Raad met aanvullende eisen voor bepaalde interventietypes die de lidstaten in het kader van die verordening in hun strategisch GLB-plan voor de periode 2023-2027 uitwerken, alsmede regels voor het aandeel in het kader van norm 1 inzake een goede landbouw- en milieuconditie (GLMC) (PbEU 2022, L 20, p. 52-94; hierna: Gedelegeerde verordening (EU) 2022/126) houdt onder meer in:

- artikel 2 (Aanvullende subsidiabiliteitseisen):

“Bij het opnemen, in hun strategisch GLB-plan, van de definities uit hoofde van artikel 4, lid 1, van Verordening (EU) 2021/2115 stellen de lidstaten de toekenning van betalingen voor de productie van hennep afhankelijk van het gebruik van zaad van henneprassen die aan de volgende eisen voldoen:

a) ze staan in de overeenkomstig artikel 17 van richtlijn 2002/53/EG van de Raad gepubliceerde gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen die geldt op 15 maart van het jaar waarvoor de betaling wordt toegekend;

b) het Δ9-tetrahydrocannabinolgehalte ervan (hierna ‘THC-gehalte’ genoemd) was gedurende twee opeenvolgende jaren niet hoger dan het in artikel 4, lid 4, tweede alinea, van Verordening (EU) 2021/2115 vastgelegde maximum;

c) ze zijn gecertificeerd overeenkomstig richtlijn 2002/57/EG van de Raad of, in het geval van instandhoudingsrassen, overeenkomstig artikel 10 van richtlijn 2008/62/EG van de Commissie.”

- artikel 3 lid 1 (Verificatie van henneprassen en kwantitatieve bepaling van het THC-gehalte): ^[7]

“De lidstaten zetten een verificatiesysteem voor de bepaling van het THC-gehalte van henneprassen op op basis waarvan zij de in bijlage I beschreven methode voor de verificatie van henneprassen en voor de kwantitatieve bepaling van het THC-gehalte van henneprassen kunnen toepassen.”

- artikel 5 (Teelteisen):

“Hennep wordt gedurende ten minste tien dagen na het einde van de bloei verder geteeld in normale teeltomstandigheden in overeenstemming met de plaatselijke gebruiken, zodat de voor de toepassing van dit artikel vereiste controles kunnen worden verricht.

(...)

De lidstaten kunnen echter toestemming geven om hennep vóór het einde van de periode van tien dagen na het einde van de bloei te oogsten, mits de oogst na het begin van de bloei plaatsvindt en de inspecteurs aangeven op welke representatieve delen van elk betrokken perceel het gewas gedurende ten minste tien dagen na het einde van de bloei verder moet worden geteeld om volgens de in bijlage I vermelde methode te kunnen worden geïnspecteerd.”

3.6

Artikel 2 lid 1, aanhef en onder a en b, van het Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004 betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel (PbEU 2004, L 335, p. 8-11) luidt:

“Iedere lidstaat neemt de nodige maatregelen opdat de volgende opzettelijke gedragingen bestraft worden wanneer daarvoor geen rechtvaardigingsgrond aanwezig is:

a) het produceren, vervaardigen, extraheren, bereiden, aanbieden, te koop stellen, distribueren, verkopen, afleveren, ongeacht de voorwaarden, verhandelen, doorvoeren, vervoeren, in- of uitvoeren van drugs;

b) het kweken van (...) cannabisplanten.”

Relevante Nederlandse wetgeving

3.7

De Opiumwet:

- artikel 3, aanhef en onder A t/m C:

“Het is verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst II (...):

A. binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen;

B. te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren;

C. aanwezig te hebben.”

- artikel 8 lid 1, aanhef en onder a: ^[8]

“Een ontheffing van een verbod als bedoeld in de artikelen 2 of 3 kan slechts worden verleend of verlengd indien de aanvrager ten genoegen van Onze Minister heeft aangetoond:

a. dat daarmee het belang van de volksgezondheid of dat van de diergezondheid wordt gediend.”

- artikel 11 lid 2 en 4:

“2. Hij die opzettelijk handelt in strijd met een in artikel 3 onder B, C of D, gegeven verbod, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste twee jaren of geldboete (...).

4. Hij die opzettelijk handelt in strijd met een in artikel 3 onder A, gegeven verbod, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vier jaren of geldboete (...).”

- Lijst II bij de Opiumwet houdt onder de benaming hennep in:

“elk deel van de plant van het geslacht Cannabis (hennep), waaraan de hars niet is onttrokken, met uitzondering van de zaden.”

3.8

Artikel 12 van het Opiumwetbesluit:

“De verboden, gesteld in artikel 3, aanhef en onder B, van de wet, gelden niet voor hennep die kennelijk bestemd is voor de winning van vezel of de vermeerdering van zaad voor de productie van vezelhennep, met dien verstande dat de uitzondering van het verbod op het telen van hennep slechts geldt voor zover de teelt plaatsvindt in de volle grond en in de open lucht.”

3.9

Besluit verhandeling teeltmateriaal:

- artikel 3:

“Het in de handel brengen van teeltmateriaal van landbouwgewassen, tuinbouwgewassen en bosbouwgewassen is slechts toegestaan indien is voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde regels inzake de verhandeling en de kwaliteit van teeltmateriaal.”

- artikel 4 lid 1, aanhef en onder c:

“De in artikel 3 bedoelde regels inzake de verhandeling van teeltmateriaal kunnen onder meer betrekking hebben op:

c. de voorwaarde dat teeltmateriaal van landbouwgewassen, bosbouwgewassen en groentegewassen uitsluitend in de handel wordt gebracht indien het afkomstig is van een ras dat of een opstand die is toegelaten en is ingeschreven in het rassenregister, dan wel is opgenomen op een vanwege de Europese Commissie vastgestelde gemeenschappelijke lijst van rassen.”

4. Aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen

De (on)verenigbaarheid van de nationale regeling met het Unierecht

4.1

Uit het onder 3 weergegeven juridisch kader volgt dat hennep is onderworpen aan het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna ook: GLB) van de Europese Unie ^[9] en dat de teelt van hennep op grond van artikel 1 van Verordening (EU) nr. 1308/2013 onder de gemeenschappelijke marktordening voor landbouwproducten valt. Dit brengt volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie met zich dat lidstaten zich moeten onthouden van elke maatregel die afwijkt van de gemeenschappelijke marktordening voor landbouwproducten of die daarop inbreuk maakt. ^[10]

4.2.1

Het GLB omvat onder meer een stelsel van rechtstreekse betalingen (subsidies) aan landbouwers. ^[11] Dat stelsel is in zoverre relevant voor de hierna te stellen vragen dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 4 oktober 2024 in de zaak Biohemp Concept SRL (hierna ook: Biohemp-arrest) volgt dat een verbod op het telen van hennep – in beginsel – niet verenigbaar is met het Unierecht, als door dat verbod de toegang tot de hennepmarkt wordt uitgesloten, terwijl de betreffende teelt wel in aanmerking zou komen voor GLB-steun. ^[12] De Hoge Raad begrijpt dit arrest van het Hof van Justitie zo dat, ook als de producent van de hennep geen rechtstreekse betaling heeft aangevraagd voor het bebouwde areaal, de naleving van de aan die steun verbonden voorwaarden relevant kan zijn voor de beantwoording van de vraag of de teelt van hennep in een lidstaat als legaal moet worden aangemerkt en de strafbaarstelling van die teelt dus in strijd komt met het Unierecht.

4.2.2

Op grond van het Unierecht mogen de lidstaten om redenen van volksgezondheid wel beperkende maatregelen treffen in de vorm van een verbod, voor zover het betreffende “verbod geschikt is om het doel van bescherming van de volksgezondheid te bereiken en, rekening houdende met de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het goed functioneren van de gemeenschappelijke ordening van de markten, niet verder gaat dan noodzakelijk is ter bereiking van het doel van bescherming van de volksgezondheid”. ^[13] Bovendien moeten de lidstaten, wanneer zij beperkende maatregelen uitvaardigen om redenen van volksgezondheid, in staat zijn om deugdelijk bewijs aan te dragen, om aan te tonen dat zij daadwerkelijk een analyse van de geschiktheid, de noodzaak en de evenredigheid van de betrokken maatregelen hebben verricht, en om andere gegevens ter onderbouwing van hun betoog over te leggen. Deze bewijslast kan echter niet zo zwaar zijn dat de bevoegde nationale autoriteiten positief moeten aantonen dat het legitieme doel dat wordt nagestreefd, onder dezelfde omstandigheden niet met andere denkbare maatregelen kon worden bereikt. ^[14]

4.3.1

Uitgaande van het voorgaande zou moeten worden geoordeeld dat de Nederlandse wetgeving met betrekking tot hennep niet in alle opzichten verenigbaar is met het Unierecht. Onder het bereik van de verbodsbepaling van artikel 3 Opiumwet valt namelijk in beginsel elk deel van de plant van het geslacht Cannabis (hennep), waaraan de hars niet is onttrokken, met uitzondering van de zaden, zoals bedoeld in lijst II van de Opiumwet. De Opiumwet maakt geen onderscheid wat betreft het THC-gehalte of het soort zaad waarmee de hennep is gekweekt. ^[15] Dit geldt ook als de hennep bestemd is voor de productie van CBD-olie.

4.3.2

Wat betreft de verenigbaarheid met het Unierecht is verder van belang dat, in geval van een vervolging voor een Opiumdelict, het slechts in beperkte mate mogelijk is een beroep te doen op een exceptie. ^[16] Artikel 12 Opiumwetbesluit bevat weliswaar een uitzonderingsgrond voor hennep die kennelijk is bestemd voor de winning van vezel of de vermeerdering van zaad voor de productie van vezelhennep. Deze ‘landbouwexceptie’ is echter alleen van toepassing als voldaan is aan de in die bepaling bedoelde voorwaarden, waaronder het vereiste dat de teelt plaatsvindt “in de volle grond en in de open lucht”. Omdat die exceptie alleen van toepassing is op de teelt van hennep voor “vezelproductie” of “zaadwinning voor vezelrassen” ziet deze verder ook niet op de teelt voor menselijke consumptie. Wat hiervoor is opgemerkt over de mogelijke spanning met het Unierecht moet tegen de achtergrond van de beperkte reikwijdte van de excepties op de Opiumwet worden bezien.

4.3.3

Uit de parlementaire geschiedenis van de Opiumwet volgt niet dat de wetgever de onder 4.1 en 4.2 vermelde aspecten van het Unierecht ten volle onder ogen heeft gezien en de onder 4.2.2 bedoelde analyse van de geschiktheid, de noodzaak en de evenredigheid van de betrokken maatregelen heeft verricht. Zoals hierna onder 4.4 tot en met 4.8 wordt uitgewerkt, moet vooralsnog worden geoordeeld dat de strafbaarstelling in artikel 11 in samenhang met artikel 3 Opiumwet onder de hierna te noemen omstandigheden niet verenigbaar is met het Unierecht, zolang deze analyse niet – met inachtneming van de door het Hof van Justitie genoemde gezichtspunten – door de wetgever is verricht.

De omstandigheid dat met gecertificeerd zaad is geteeld

4.4.1

In zijn conclusie voor dit arrest onder 36 en 50 neemt de advocaat-generaal het standpunt in dat het aanwezig hebben van hennep die geteeld is met gecertificeerd zaad niet mag worden verboden en dat de strafbaarstelling in artikel 11 in samenhang met artikel 3 Opiumwet in zoverre niet verenigbaar is met het Unierecht.

4.4.2

Voor die door de advocaat-generaal voorgestane uitleg van het Unierecht pleit onder meer dat de Unierechtelijke voorschriften over de teelt met gecertificeerd zaad ertoe strekken de risico’s voor de gezondheid te beperken die het gebruik van verdovende middelen met zich brengt door met die eis zo veel mogelijk te waarborgen dat de geoogste hennep niet meer THC bevat dan het maximaal toegestane THC-gehalte voor hennep die voor gemeenschapssteun in aanmerking komt. ^[17] Dat komt onder meer tot uitdrukking in de considerans van de (inmiddels vervallen) Verordening (EEG) nr. 1430/82 waarin is overwogen dat met die verordening wordt beoogd de volksgezondheid te beschermen door de steun voor de hennepteelt te beperken tot “henneprassen die voldoende waarborgen bieden” en anderzijds de invoer van hennep en hennepzaad te verbieden “die deze waarborgen voor de volksgezondheid niet bieden”.

4.4.3

Verder lijken de bewoordingen van het arrest van het Hof van Justitie van 16 januari 2003 in de zaak Ulf Hammarsten ^[18] er op het eerste gezicht op te duiden dat het voorhanden hebben en ook het invoeren van hennep vanuit een andere lidstaat in Nederland, niet mag worden verboden als de betreffende hennep is geteeld uit gecertificeerd zaad. In punt 38 van dat arrest overwoog het Hof van Justitie over de destijds geldende Verordeningen (EEG) nrs. 1308/70 en 619/71 (voorlopers van de huidige Verordening (EU) nr. 1308/2013) dat deze

“zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling die tot gevolg heeft dat de teelt en het voorhanden hebben van de door de genoemde verordeningen bedoelde industriehennep wordt verboden.”

4.4.4

Hierbij is echter wel van belang dat de zaak Ulf Hammarsten ging om de verenigbaarheid met het Unierecht van een nationale wettelijke regeling die tot gevolg had dat de teelt en het voorhanden hebben van vezelhennep zonder meer werden verboden en dat het niet mogelijk was een vergunning te krijgen voor die teelt. De onder 4.4.3 weergegeven overweging van het Hof van Justitie lijkt in die context te moeten worden bezien. Dit roept de vraag op of uit het arrest Ulf Hammarsten kan of moet worden afgeleid dat het Unierecht zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die tot gevolg heeft dat de teelt en het voorhanden hebben van de in dat arrest bedoelde vezelhennep onder bepaalde omstandigheden worden verboden. Ook de onder 4.4.2 bedoelde considerans sluit zo’n verbod niet zonder meer uit als dat verbod noodzakelijk is met het oog op de volksgezondheid.

De betekenis van aanvullende voorwaarden naast de voorwaarde van teelt met gecertificeerd zaad

4.4.5

Ook om andere redenen kan worden betwijfeld of de enkele omstandigheid dat de hennep is geteeld met gecertificeerd zaad met zich brengt dat die hennep (in beginsel) als legaal moet worden aangemerkt. Die redenen houden verband met de manier waarop het GLB is vormgegeven. In het bijzonder zijn dan de zogenoemde ‘aanvullende voorwaarden’ van belang die in acht moeten worden genomen om in aanmerking te komen voor een rechtstreekse betaling. ^[19] Zoals hierna wordt uitgewerkt, kan worden betoogd dat – ongeacht of voor de teelt van de betreffende hennep rechtstreekse betalingen zijn aangevraagd – niet alleen moet worden voldaan aan de eis dat de hennep is geteeld met gecertificeerd zaad maar dat, wil sprake zijn van ‘legale’ hennepteelt, ook moet zijn voldaan aan andere (aanvullende) voorwaarden die verband houden met de bescherming van de volksgezondheid en die ertoe strekken dat voor illegale hennepteelt geen GLB-steun wordt ontvangen.

4.4.6

De onder 4.4.5 bedoelde ‘aanvullende voorwaarden’ houden onder meer verband met de door de lidstaten op te zetten procedure ter verificatie van het THC-gehalte van de hennep die als onderdeel van het GLB wordt geteeld. ^[20] Volgens onderdeel 4 van de preambule bij de Gedelegeerde verordening (EU) 2022/126 is die verificatie van het THC-gehalte onder meer van “strategisch belang voor de bescherming van de volksgezondheid en voor de waarborging van de samenhang met andere wetgevingskaders, namelijk het strafrecht op het gebied van illegale drugshandel en de verbintenissen uit hoofde van internationale verplichtingen, zoals het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen”.
Met het oog op die verificatie, en om illegale hennepteelt tegen te gaan, moeten personen die in aanmerking willen komen voor een rechtstreekse betaling voor het telen van hennep, aan een aantal specifieke normen voldoen. Voor hen geldt niet alleen dat zij gebruik moeten maken van het onder 4.4.2 bedoelde gecertificeerde zaad en dat zij ter controle op dat vereiste bij de aanvraag voor zo’n betaling het gebruikte zaadras en de gebruikte hoeveelheden zaaizaad, uitgedrukt in kilogram per hectare moeten vermelden, met overlegging van de in artikel 12 van de Richtlijn 2002/57/EG bedoelde documenten. ^[21] In verband met die verificatieprocedure moeten die telers daarnaast voldoen aan de ‘teelteis’ dat – behoudens de in het Unierecht voorziene uitzonderingssituaties – pas tien dagen na het einde van de bloei mag worden geoogst om de verificatie van het THC-gehalte mogelijk te maken. ^[22] In de nationale uitvoeringsregelingen van de lidstaten zijn de hiervoor genoemde normen waaraan telers zich moeten houden nader uitgewerkt, met onder meer nadere regels over de aanmelding van de teelt bij de bevoegde autoriteiten. ^[23]

4.4.7

Als zou moeten worden aangenomen dat de onder 4.4.6 bedoelde normen alleen gelden voor telers die een rechtstreekse betaling (subsidie) hebben aangevraagd en niet voor telers die niet zo’n aanvraag hebben gedaan, zou het systeem ter verificatie van het THC-gehalte worden ondergraven. Het verificatiesysteem, dat (mede) strekt tot bescherming van de volksgezondheid, kan alleen goed functioneren als de autoriteiten die deze verificaties moeten uitvoeren op de hoogte zijn van de teelt en in de gelegenheid zijn om voor de oogst het THC-gehalte te controleren. Om die reden vraagt de Hoge Raad zich af of uit het Unierecht volgt dat de teelt van hennep (de plant Cannabis sativa) met gecertificeerd zaad volledig is geliberaliseerd.
In dit verband is mede van belang dat, zoals onder 2.3.4 aan de orde is gekomen, het volgens een in deze zaak opgemaakt rapport van het NFI met de huidige technieken niet mogelijk is om door middel van forensisch onderzoek de naam van de betreffende variëteit vast te stellen. Als zou worden vereist dat door de opsporingsautoriteiten nader onderzoek wordt verricht naar het soort zaad waarmee aangetroffen hennep is geteeld, zal dit een groot beslag leggen op de capaciteit om illegale hennepteelt op te sporen en te vervolgen, nu forensisch onderzoek daarbij geen duidelijkheid kan verschaffen. Gelet op de belangen van de volksgezondheid lijkt het daarom in de rede te liggen dat op basis van het Unierecht alleen een exceptie wordt aangenomen als (ook) is voldaan aan de onder 4.4.6 bedoelde meldingsnorm en de teelteis van – kort gezegd – een oogst ten minste tien dagen na het einde van de bloei, nu die normen ertoe strekken die de autoriteiten in staat te stellen op eenvoudige en effectieve wijze te controleren of aan de onder 4.4.5 en 4.4.6 genoemde voorwaarden is voldaan.

In het licht van het doel van de gestelde drempelwaarde – de bescherming van de volksgezondheid – komt het de Hoge Raad voor dat bovendien vereist is dat het THC-gehalte van de geteelde hennep niet boven de drempelwaarde is (op dit moment 0,3%).

Voorlopig oordeel van de Hoge Raad

4.5.1

Op grond van het voorgaande komt de Hoge Raad tot het (voorlopige) oordeel dat, ongeacht of een rechtstreekse betaling (subsidie) is aangevraagd voor investeringen in de teelt van de betreffende hennep, de strafbaarstelling van artikel 11 in samenhang met artikel 3 Opiumwet van het aanwezig hebben en de invoer van hennep alleen buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met het Unierecht als:

- de teelt van die hennep is aangemeld bij de door de lidstaat daartoe aangewezen instantie, met inachtneming van de voorschriften die op dat moment gelden met betrekking tot het moment dat die aanmelding moet plaatsvinden en de gegevens en documenten die daarbij moeten worden verstrekt; en

- bij de teelt gebruik is gemaakt van gecertificeerd zaad; en

- wat betreft het moment van de oogst van de hennep is voldaan aan de onder 4.4.6 bedoelde teelteis en

- het THC-gehalte van de geteelde hennep niet boven de drempelwaarde is van 0,3%.

4.5.2

In afwachting van de beantwoording door het Hof van Justitie van de onder 5 vermelde prejudiciële vragen zal de Hoge Raad daarom alleen een exceptie op basis van het Unierecht aannemen als aan die onder 4.5.1 bedoelde voorwaarden is voldaan. ^[24] Op die exceptie kan ook een beroep worden gedaan als de verdachte niet zelf de hennep heeft geteeld, mits aannemelijk wordt dat sprake is van hennep waarvan de teelt in de onder 4.5.1 bedoelde omstandigheden heeft plaatsgevonden.

De omstandigheid dat de hennep in een andere lidstaat legaal is geteeld en het THC-gehalte niet hoger dan de drempelwaarde is

4.6

Zoals onder 2 aan de orde is gekomen, heeft het hof vastgesteld dat de in de bewezenverklaring onder 1 bedoelde hennep afkomstig is uit Spanje en dat een groot deel van deze hennep een THC-gehalte van minder dan 0,2% heeft. De verdediging heeft op de terechtzitting in hoger beroep over deze partij aangevoerd dat dit een pakket legale hennep was. De verdediging heeft niet nader toegelicht op grond waarvan de teelt van die hennep volgens de Spaanse wetgeving als legaal moet worden aangemerkt. Ook heeft de verdediging niet onderbouwd aangevoerd dat bij de teelt van die hennep gebruik is gemaakt van gecertificeerd zaad, terwijl ook het hof op dit punt geen vaststellingen heeft gedaan.
In cassatie kan daarom niet als vaststaand worden aangenomen dat wat betreft de in de bewezenverklaring onder 1 bedoelde hennep is voldaan aan alle onder 4.5.1 genoemde voorwaarden. Dit roept de vraag op of in zo’n geval de enkele omstandigheden dat (i) het THC-gehalte lager is dan de onder 2.5.1 bedoelde drempelwaarde (op dit moment 0,3%) en (ii) de hennep in Nederland ingevoerd is uit een andere lidstaat waar de hennep volgens de daar geldende (al dan niet lokale) wetgeving legaal is geteeld, met zich brengen dat een exceptie op basis van het Unierecht moet worden aangenomen, zoals bedoeld onder 2.5.1.

4.7

In lijn met de conclusie van de advocaat-generaal (onder 35), kan op zichzelf worden betoogd dat in de onder 4.4.6 bedoelde preambule bij de Gedelegeerde verordening (EU) 2022/126 de gedachte besloten ligt dat hennep met een THC-gehalte dat lager is dan de drempelwaarde niet schadelijk voor de volksgezondheid is. Daarbij moet echter wel in aanmerking worden genomen dat die gedelegeerde verordening ziet op situaties waarin de hennep is geteeld overeenkomstig de volgens het Unierecht geldende teelteisen. Op grond van uitsluitend die preambule kan daarom niet worden aangenomen dat de enkele omstandigheid dat het THC-gehalte lager dan de drempelwaarde is met zich brengt dat de betreffende hennep niet als een verdovend middel kan worden aangemerkt in de zin van het Enkelvoudig Verdrag. Het is daarom van belang om bij de beoordeling van de relevantie van het THC-gehalte acht te slaan op andere gezichtspunten die met het Unierecht samenhangen.

4.8.1

De cassatiemiddelen doen met betrekking tot de uit Spanje ingevoerde hennep (feit 1) onder meer een beroep op het arrest van het Hof van Justitie van 19 november 2020, C663/18 (Strafzaak tegen B S en C A, hierna: het Kanavape-arrest). Dat arrest had betrekking op CBD die was gewonnen uit de volledige plant van een in Tsjechië rechtmatig gekweekte variëteit met een THC-gehalte van niet meer dan 0,2%. Het Hof van Justitie oordeelde dat deze CBD geen verdovend middel is in de zin van het Enkelvoudig Verdrag, dat “intrinsiek verbonden is met de stand van de wetenschappelijke kennis over de schadelijkheid van cannabisproducten voor de gezondheid van de mens”. ^[25] In het licht hiervan en van de omstandigheid dat de CBD in Tsjechië rechtmatig was geproduceerd en verhandeld, ^[26] verklaarde het Hof van Justitie voor recht dat artikel 34 en 36 VWEU aldus moeten worden uitgelegd “dat zij in de weg staan aan een nationale regeling die de verhandeling verbiedt van in een andere lidstaat rechtmatig geproduceerde cannabidiol (CBD) die wordt geëxtraheerd uit de volledige cannabisplant en niet alleen uit de vezels en het zaad ervan, tenzij deze regeling geschikt is om de verwezenlijking van het doel van bescherming van de volksgezondheid te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dit doel te verwezenlijken”.

4.8.2

Deze Nederlandse zaak vertoont, nu de uit Spanje ingevoerde hennep (grotendeels) een THC-gehalte van niet meer dan 0,2% had, gelijkenis met de zaak die heeft geleid tot het Kanavape-arrest, waarin dat percentage van essentieel belang werd geacht door het Hof van Justitie. Daarvan uitgaande zou op zichzelf – in lijn met de cassatiemiddelen – kunnen worden betoogd dat wat het Hof van Justitie in dat arrest heeft overwogen, zoals samengevat onder 4.8.1, ook geldt voor de (onbewerkte) hennep in deze zaak die vanuit Spanje is ingevoerd, mits kan worden vastgesteld dat die hennep daar legaal is geteeld. Toepassing van de Nederlandse Opiumwetgeving zou dan in strijd zijn met artikel 34 VWEU, terwijl artikel 36 VWEU geen rechtvaardiging voor deze belemmering van het vrije handelsverkeer zou bieden.

4.8.3

De vervolgvraag is dan echter wel hoe het Kanavape-arrest moet worden uitgelegd in het licht van ontwikkelingen met betrekking tot de uitleg van het Enkelvoudig Verdrag die zich na het Kanavape-arrest hebben voorgedaan. Die ontwikkelingen houden verband met de aanbevelingen over de reikwijdte van het Enkelvoudig Verdrag die de Wereldgezondheidsorganisatie (hierna: WHO) op 24 januari 2019 heeft gedaan bij de secretaris-generaal van de Verenigde Naties. Een van de aanbevelingen was om bij lijst I bij het Enkelvoudig Verdrag een voetnoot op te nemen die in de Nederlandse vertaling luidt:

“Preparaten die overwegend cannabidiol en ten hoogste 0,2 procent delta-9-tetrahydrocannabinol bevatten, worden niet aan internationale controle onderworpen.”

4.8.4

Na een daartoe strekkend voorstel van de Europese Commissie heeft de Raad van de Europese Unie op 23 november 2020 er bij de in de Commissie Verdovende Middelen stemgerechtigde lidstaten van de Europese Unie op aangedrongen tegen het voorstel te stemmen. ^[27] Als argument voor dat stemadvies houdt het besluit van de Raad van de Europese Unie onder meer in:

“(26) Die aanbeveling zou echter leiden tot een verlaging van het huidige controleniveau voor deze preparaten. Bovendien is de vaststelling van die grenswaarde van 0,2 % delta-9-tetrahydrocannabinol niet voldoende door wetenschappelijk bewijs gestaafd, de formulering van die aanbeveling sluit niet uit dat de berekeningswijze van die grenswaarde van 0,2 % delta-9-tetrahydrocannabinol niet op uiteenlopende wijze kan worden geïnterpreteerd, en de technische uitvoering van die aanbeveling zal moeilijk zijn om redenen van technische en administratieve capaciteit.”

Op de drieënzestigste zitting van de VN-Commissie Verdovende Middelen (van 2 tot en met 4 december 2020) is het betreffende voorstel van de WHO met een grote meerderheid verworpen. ^[28]

4.8.5

In het licht van deze ontwikkelingen moet worden aangenomen dat de meerderheid van de staten die partij zijn bij het Enkelvoudig Verdrag – waaronder dus ook lidstaten van de Europese Unie – dit verdrag tegenwoordig zo uitlegt dat preparaten die ten hoogste 0,2% THC bevatten niet generiek buiten het Enkelvoudig Verdrag vallen, waarbij in verband met het vereiste controleniveau ook acht is geslagen op redenen van technische en administratieve capaciteit. Ook dit doet in nog sterkere mate de vraag rijzen of wel, zoals in de cassatiemiddelen betoogd, het vrij verkeer zich verzet tegen strafbaarstelling van de invoer en het aanwezig hebben van hennep met een THC-gehalte van minder dan 0,2% (dan wel naar huidig recht 0,3%) vanwege de omstandigheid dat alleen al vanwege dit THC-gehalte vast staat dat sprake is van goederen die op grond van het Unierecht vrij mogen worden verhandeld.

4.8.6

In dit verband kan ook worden gewezen op een uitspraak van het Ierse High Court van 25 juli 2024 ^[29] in een zaak waarin, anders dan in deze Nederlandse zaak, geen onbewerkte hennep, maar CBD vanuit Spanje was ingevoerd en waarin de verdachte werd vervolgd wegens overtreding van de Misuse of Drugs Act 1977. De verdediging deed in die zaak een beroep op het vrij verkeer van goederen als bedoeld in artikel 34 VWEU omdat het THC-gehalte van het CBD-product lager was dan 0,2% en stelde in dat verband dat de CBD niet als een verdovend middel als bedoeld in het Enkelvoudig Verdrag kon worden aangemerkt.

Het High Court oordeelde in de eerste plaats dat niet aan het Kanavape-arrest kan worden ontleend dat hennepproducten met een laag THC-gehalte buiten de reikwijdte van het Enkelvoudig Verdrag vallen. Het High Court oordeelde verder dat, ook als veronderstellenderwijs zou moeten worden aangenomen dat het Hof van Justitie in het Kanavape-arrest wel van zo’n uitleg van het Enkelvoudig Verdrag is uitgegaan, in de betreffende Ierse zaak geen beroep kan worden gedaan op het vrij verkeer van goederen als bedoeld in artikel 34 VWEU. Het High Court verwees in dat verband onder meer naar de onder 4.8.3 en 4.8.4 bedoelde ontwikkelingen en de verplichting die uit het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht volgt om met die ontwikkelingen rekening te houden bij de uitleg van het Enkelvoudig Verdrag. Het High Court overwoog in dat verband onder meer:

“50. The contracting parties to the Single Convention on Narcotic Drugs expressly rejected an amendment which would have excluded preparations containing not more than 0.2 percent of delta-9-tetrahydrocannabinol from measures of control. Having regard to this legislative history, the Single Convention on Narcotic Drugs cannot sensibly be interpreted as excluding from its ambit preparations which fall below this threshold. To apply such an interpretation would be to disregard the express intentions of the contracting parties as expressed in December 2020 and would bring about the precise interpretation which they chose to reject. It follows, therefore, that a substance or preparation which contains even a low level of THC comes within the concept of a narcotic drug under the Single Convention on Narcotic Drugs, and, by logical extension, is not a good which is entitled to benefit from the principle of the free movement of goods under Article 34 TFEU.”

4.8.7

Naast de hiervoor geschetste ontwikkelingen met betrekking tot de uitleg van het Enkelvoudig Verdrag is in het licht van de voorliggende zaak ook van belang dat het in deze zaak niet gaat om CBD, maar om onbewerkte hennep. Het is niet evident dat de overwegingen in het Kanavape-arrest ook van toepassing zijn op die onbewerkte hennep. Zoals ook het Duitse Bundesgerichtshof in zijn uitspraak van 23 juni 2022 ^[30] heeft geoordeeld, kunnen uit het Kanavape-arrest niet zonder meer algemene conclusies worden getrokken over de vraag of hennepplantdelen met een laag THC-gehalte als verdovende middelen moeten worden aangemerkt. ^[31]

4.8.8

Een essentieel verschil is dat, anders dan bij de CBD die in het Kanavape-arrest aan de orde was, in geval van onbewerkte hennep Verordeningen (EU) nr. 1307/2013 (vervangen door Verordening (EU) 2021/2115) en nr. 1308/2013 van toepassing zijn. Dit betekent dat de vraag of de invoer of het aanwezig hebben van hennep is toegestaan, verband houdt met een landbouwsector die onder een gemeenschappelijke marktordening valt, en dat die vraag moet worden beantwoord aan de hand van de genoemde verordeningen. ^[32]

4.9

Gelet hierop en op wat onder 4.4 en 4.5 is overwogen over de manier waarop de voorschriften over de gemeenschappelijke marktordening , in het bijzonder in het licht van de onder 3 weergegeven bepalingen uit Verordening (EU) 2021/2115 en de Gedelegeerde verordening (EU) 2022/126, de grenzen voor de legaliteit van (gedragingen met betrekking tot) die hennep afbakenen, komt het de Hoge Raad voor dat de enkele omstandigheden dat (i) het THC-gehalte lager is dan de onder 2.5.1 bedoelde drempelwaarde (op dit moment 0,3%) en (ii) de hennep in Nederland ingevoerd is uit een andere lidstaat waar de hennep in overeenstemming met de daar geldende wetgeving is geteeld, onvoldoende is voor het aannemen van een exceptie op basis van het Unierecht. In afwachting van de beantwoording door het Hof van Justitie van de onder 5 vermelde prejudiciële vragen, gaat de Hoge Raad er daarom van uit dat alleen een exceptie op basis van het Unierecht, zoals bedoeld onder 2.5.1, moet worden aangenomen als voldaan is aan de onder 4.5.1 vermelde voorwaarden.

5. Verzoek om een prejudiciële beslissing

5.1.

Uit wat hiervoor onder 2.4 en 2.5 is overwogen volgt dat het hier vragen betreft van uitleg van Unierecht die relevant zijn voor de uitkomst van het geschil (in het bijzonder de vraag of en in hoeverre in het concrete geval artikel 11 in samenhang met artikel 3 Opiumwet buiten toepassing moet worden gelaten vanwege strijd met het Unierecht). Hoewel de Hoge Raad – met het oog op lopende zaken – een voorlopig oordeel heeft gegeven over deze vragen, kan niet worden gezegd dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de manier waarop deze vragen moeten worden beantwoord, en ook niet dat deze vragen in de rechtspraak van het Hof van Justitie beantwoording hebben gevonden. De Hoge Raad zal daarom aan dat Hof de hierna te vermelden prejudiciële vragen voorleggen.

5.2

De
eerste prejudiciële vraag luidt:

Brengt de enkele omstandigheid dat sprake is van hennep (Cannabis sativa L) die in een lidstaat van de Europese Unie is geteeld met zaad van een ras dat is opgenomen in de gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen als bedoeld in Richtlijn 2002/53/EG met zich dat het Unierecht – in het bijzonder artikel 1 Verordening (EU) nr. 1308/2013, artikel 4 lid 4, tweede alinea, Verordening (EU) 2021/2115 en/of artikel 34 en 36 VWEU – in de weg staat aan de toepassing op die hennep van een nationale regeling, zoals die geldt op grond van artikel 11 in samenhang met artikel 3 Opiumwet, ^[33] die onder meer het aanwezig hebben en het invoeren van (onbewerkte) hennep (Cannabis sativa L) vanuit een andere lidstaat verbiedt?

Om de redenen die onder 4.4 en 4.5 zijn besproken, komt het de Hoge Raad voorlopig voor dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord.

5.3

De
tweede prejudiciële vraag luidt:

Als de eerste prejudiciële vraag ontkennend moet worden beantwoord, brengen dan wel de omstandigheden dat

(i) de hennep is geteeld overeenkomstig de voorschriften die voortvloeien uit artikel 2 en 5 Gedelegeerde verordening (EU) 2022/126, in het bijzonder de voorschriften over de melding van de teelt bij de daartoe aangewezen autoriteiten, het soort zaad waarmee wordt geteeld en het moment waarop wordt geoogst, en

(ii) het THC-gehalte van die hennep niet hoger is dan de drempelwaarde die overeenkomstig artikel 4 lid 4, tweede alinea, Verordening (EU) 2021/2115 is vastgesteld (op dit moment 0,3%),

met zich dat het Unierecht – in het bijzonder artikel 1 Verordening (EU) nr. 1308/2013, artikel 4 lid 4, tweede alinea, Verordening (EU) 2021/2115 en/of artikel 34 en 36 VWEU – in de weg staat aan de toepassing op die hennep van een nationale regeling, zoals die geldt op grond van artikel 11 in samenhang met artikel 3 Opiumwet, die onder meer het aanwezig hebben en het invoeren van (onbewerkte) hennep (Cannabis sativa L) vanuit een andere lidstaat verbiedt?

Om de redenen die onder 4.4 en 4.5 zijn besproken, komt het de Hoge Raad voor dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord, ongeacht of de hennep in Nederland is geteeld dan wel in een andere lidstaat van de Europese Unie is geteeld en vanuit die lidstaat in Nederland is ingevoerd.

5.4

De
derde prejudiciële vraag luidt:

Als de hennep vanuit een andere lidstaat van de Europese Unie in Nederland is ingevoerd, maar deze hennep niet is geteeld overeenkomstig de (teelt)voorschriften die voortvloeien uit Verordening (EU) 2021/2115 en de Gedelegeerde verordening (EU) 2022/126 is nog de volgende vraag van belang:

Staat het Unierecht – in het bijzonder de Richtlijnen 2002/53/EG en 2002/57/EG, de Verordeningen (EU) nr. 1308/2013 en 2021/2115, de Gedelegeerde verordening (EU) 2022/126 en/of artikel 35, 36 en 38 VWEU – in de weg aan een nationale regeling, zoals die geldt op grond van artikel 11 in samenhang met artikel 3 Opiumwet, die onder meer het aanwezig hebben en het invoeren van (onbewerkte) hennep (Cannabis sativa L) verbiedt, als die verboden betrekking hebben op een geval waarin

- het THC-gehalte van die hennep niet hoger is dan de drempelwaarde die overeenkomstig artikel 4 lid 4, tweede alinea, Verordening (EU) 2021/2115 is vastgesteld (op dit moment 0,3%), en

- de teelt van die hennep ten tijde van die teelt in overeenstemming was met de in de andere lidstaat geldende (lokale) wetgeving?

Om de redenen die onder 4.8 zijn besproken, komt het de Hoge Raad voor dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord in het licht van wat onder 4.4 en 4.5 is overwogen.

5.5

Alvorens verder te beslissen verzoekt de Hoge Raad het Hof van Justitie van de Europese Unie uitspraak te doen over de hiervoor vermelde vragen.

6. Beslissing

De Hoge Raad houdt iedere verdere beslissing aan totdat het Hof van Justitie van de Europese Unie naar aanleiding van het bovenomschreven verzoek uitspraak zal hebben gedaan.

Dit arrest is gewezen door de vice-president M.J. Borgers als voorzitter, en de raadsheren A.L.J. van Strien, F. Posthumus, R. Kuiper en H.G. Sevenster, in bijzijn van de waarnemend griffier E. Schnetz, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van
10 februari 2026 .

Voetnoten

1. Bedoeld zijn de rassen die zijn opgenomen in de gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen als bedoeld in Richtlijn 2002/53/EG.

2. Vgl. respectievelijk artikel 32 lid 6 van de Verordening (EU) nr. 1307/2013 en artikel 4 lid 4 van de Verordening (EU) 2021/2115.

3. Voor zover zou moeten worden aangenomen dat de verdediging daarbij het oog had op de destijds in de regio Navarra geldende regeling, waarin hennep die geteeld werd door ‘cannabisclubs’ was gelegaliseerd, is van belang dat die regeling naderhand ongrondwettig werd verklaard. Vgl. de briefing voor het Europese Parlement van april 2024 door P. Bakowski, ‘Recreational use of cannabis, Laws and policies in selected EU Member States’, PE 762.307, p. 7 en 8.

4. PbEU C, C/2026/298.

5. Het besliskader ziet niet op gevallen waarin de hennep geteeld wordt overeenkomstig de regels die voortvloeien uit de Wet experiment gesloten coffeeshopketen.

6. Hoewel artikel 4 van deze verordening nog niet gold op het moment van de bewezenverklaarde feiten, toen de drempelwaarde op grond van Verordening (EU) nr. 1307/2013 0,2 % was, gaat de Hoge Raad op grond van het lex mitior-beginsel in deze zaak uit van de voor de verdachte meest gunstige drempelwaarde van 0,3 % die geldt op grond van artikel 4 van de Verordening 2021/2115.

7. Artikel 3 en 5 Gedelegeerde verordening (EU) 2022/126 zijn, op de punten die hier aan de orde zijn, in de kern gelijk aan de bepalingen, zoals deze ten tijde van het bewezenverklaarde golden op grond van artikel 45 lid 1 en 4 van de Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (PbEU 2014, L 227, p. 69-124; hierna: Uitvoeringsverordening (EU) 809/2014).

8. Dit betreft de bepaling zoals die geldt sinds inwerkingtreding op 1 juli 2025 van de Wet van 29 januari 2025 tot wijziging van de Opiumwet in verband met het toevoegen van een derde lijst met als doel het tegengaan van de productie van en de handel in nieuwe psychoactieve stoffen en enkele andere wijzigingen, Stb. 2025, 32, welke bepaling op het aan de orde zijnde punt niet verschilt van de tekst, zoals die gold ten tijde van het bewezenverklaarde.

9. Vgl. artikel 38 lid 3 van het VWEU in samenhang met bijlage I (hoofdstuk 57.01) bij dat verdrag, waaruit volgt dat “hennep (Cannabis sativa), ruw, geroot, gezwingeld, gehekeld of anders bewerkt, doch niet gesponnen; werk en afval (rafelingen daaronder begrepen)” onder het toepassingsbereik van het gemeenschappelijk landbouwbeleid valt.

10. Vgl. HvJ EU 4 oktober 2024, C–793/22 (Biohemp Concept SRL), punt 41.

11. Vgl. onder meer artikel 4 Verordening (EU) 2021/2115. In de zaak van het Biohemp-arrest ging het om de GLB-steun zoals bedoeld in artikel 17 van de Verordening (EU) nr. 1305/2013.

12. Vgl. het Biohemp-arrest, punt 46 tot en met 49.

13. Vgl. het Biohemp-arrest, punt 63.

14. Vgl. het Biohemp-arrest, punt 57.

15. Vgl. HR 31 mei 1994, ECLI:NL:HR:1994:AD2114, rechtsoverweging 7.4, over het THC-gehalte van de hennep.

16. Een voorbeeld van een exceptie is de op grond van artikel 6 in samenhang met artikel 8 Opiumwet bedoelde ontheffing die kan worden verleend in het belang van de volksgezondheid.

17. Vgl. Hof van Justitie 16 januari 2003, C-462/01 (Strafzaak tegen Ulf Hammarsten), punt 34 en 35.

18. Hof van Justitie 16 januari 2003, C-462/01 (Strafzaak tegen Ulf Hammarsten), punt 38.

19. Het betreft meer specifiek de voorwaarden die destijds golden op grond van artikel 32 lid 6 en artikel 35 lid 3 Verordening (EU) nr. 1307/2013 en die nu gelden op grond van Gedelegeerde verordening (EU) 2022/126 of Verordening (EU) 2021/2115.

20. Vgl. artikel 3 van de Gedelegeerde verordening (EU) 2022/126.

21. Vgl. de voorwaarden die destijds golden op grond van artikel 17 lid 7 van de Uitvoeringsverordening (EU) 809/2014 en die nu gelden op grond van artikel 10 lid 2 aanhef en onder e van de in Nederland geldende Uitvoeringsregeling GLB 2023, welke regeling strekt tot uitvoering van Verordening (EU) nr. 2021/2115 en Verordening (EU) nr. 2021/2116.

22. Vgl. artikel 5 Gedelegeerde verordening (EU) 2022/126.

23. Vgl. artikel 10 Uitvoeringsregeling GLB 2023.

24. Zie over die exceptie onder 2.5.1.

25. Vgl. punt 74 en 76 van het Kanavape-arrest.

26. Vgl. punt 77 van het Kanavape-arrest.

27. Zie over het voorstel en het stemadvies namens de Europese Unie daarover Besluit (EU) 2021/3 van de Raad van 23 november 2020, PbEU 2021, L 4, p. 1-6.

28. Commission on Narcotic Drugs, Report on the reconvened sixty-third session (2-4 December 2020), Economic and Social Council, Official Records, 2020, Supplement No. 8A, E/2020/28/Add.1, E/CN.7/2020/15/Add.1, onder 49.

29. [2024] IEHC 463, (Denise Lynch tegen Minister for Health c.s.). Het tegen deze uitspraak aangetekende beroep is verworpen; zie de uitspraak van de Court of Appeal van 31 oktober 2025, [2025] IECA 216.

30. ECLI:DE:BGH:2022:230622B5STR490.21.0 (5 StR 490/21), rechtsoverwegingen 7 tot en met 12. In de Duitse strafzaak ging het om bloemtoppen met een laag THC-gehalte en hoog CBD-gehalte (zogenoemde “CBD-Blüten”) die vanuit Spanje waren ingevoerd die volgens de verdediging legaal zouden zijn geteeld. Het Bundesgerichtshof (hierna: BGH) oordeelde dat ook als zou moeten worden aangenomen dat de hennep in Spanje legaal is geproduceerd, bestraffing van de handel in die hennep niet strijdig is met artikel 34 en 36 VWEU. Het BGH nam bij dat oordeel onder meer in aanmerking dat het Landgericht in die zaak op basis van een deskundigenbericht had vastgesteld dat bij verhitting van de CBD-Blüten het THC-gehalte daarvan kan worden verhoogd.

31. Vgl., in verband met de (Unierechtelijke) problematiek die in deze zaak aan de orde is, ook Cour de cassation 23 juni 2021, ECLI:FR:CCASS:2021:CR00810 (waarin werd overwogen dat artikel 34 en 36 VWEU, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie in het Kanavape-arrest, zich verzetten tegen een nationale regeling die het in de handel brengen verbiedt van CBD die rechtmatig in een andere lidstaat is geproduceerd, wanneer het wordt gewonnen uit de Cannabis sativa-plant in haar geheel en niet enkel uit de vezels en de zaden ervan, tenzij die regeling geschikt is om de verwezenlijking van het doel van bescherming van de volksgezondheid te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken van dat doel) en Conseil d'État 29 december 2022, ECLI:FR:CECHR:2022:444887.20221229 (waarin is geoordeeld dat het in die zaak aan de orde zijnde nationale verbod op het in de handel brengen van onbewerkte bloemen en bladeren van rassen van Cannabis sativa L met een THC-gehalte van minder dan 0,3% niet evenredig was en daarom nietig moest worden verklaard).

32. Vgl. de conclusie van de advocaat-generaal Keulen bij dit arrest onder 70.

33. Hier en hierna betreft het de regeling, zoals deze geldt in samenhang met artikel 8 Opiumwet en artikel 12 Opiumwetbesluit.