Uitspraak
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
STRAFKAMER
Nummer24/02651 E
Datum25 november 2025
ARREST
op het beroep in cassatie tegen een arrest van het gerechtshof Den Haag, economische kamer, van 2 juli 2024, nummer 22-000955-18, in de strafzaak
tegen
GEMEENTE ZOETERMEER ,
gevestigd in Zoetermeer ,
hierna: de verdachte.
1.Procesverloop in cassatie
Het beroep is ingesteld door het openbaar ministerie. Het heeft bij schriftuur een cassatiemiddel voorgesteld.
Namens de verdachte heeft de advocaat N. Gonzalez Bos het beroep van het openbaar ministerie tegengesproken.
De advocaat-generaal B.F. Keulen heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
2.Beoordeling van het cassatiemiddel
2.1
Het cassatiemiddel komt op tegen het oordeel van het hof dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk is in de vervolging van de verdachte (hierna: de gemeente). Het voert daartoe aan dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat de gemeente strafrechtelijke immuniteit toekomt.
Het arrest van het hof
2.2.1
Aan de gemeente is tenlastegelegd dat:
“de gemeente Zoetermeer in de periode 2004 tot en met 2009 te Zoetermeer meermalen opzettelijk
(een) handeling (en) met betrekking tot afvalstoffen heeft verricht en/of nagelaten, te weten
- het toestaan van en/of
- het niet beëindigen van en/of
- het niet optreden tegen en/of
- het niet openbaar maken van en/of
- waarschuwen voor
niet vergunde emissies van ethyleenoxide (uit de inrichting van [A] B.V. en/of [B] B.V.),
terwijl zij wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstonden en/of konden ontstaan en toen niet aan haar verplichting heeft voldaan alle maatregelen te nemen en/of na te laten, die redelijkerwijs van haar konden worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen en/of te beperken.”
2.2.2
Het hof heeft het openbaar ministerie niet-ontvankelijk verklaard in de vervolging van de gemeente omdat haar naar het oordeel van het hof strafrechtelijke immuniteit toekomt. Het hof heeft daartoe overwogen:
“Ontvankelijkheid van het openbaar ministerie in de vervolging van de verdachte
Standpunt advocaat-generaal
De advocaat-generaal heeft zich, mede overeenkomstig haar op schrift gestelde requisitoiraantekeningen, onder verwijzing naar een aantal uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en de ‘Guide on Article 2 of the European Convention on Human Rights’ van het EHRM (2023), op het standpunt gesteld dat de verdachte in beginsel strafrechtelijke immuniteit toekomt omdat de tenlastegelegde gedragingen door de gemeente Zoetermeer zijn verricht in het kader van een exclusieve bestuurstaak die alleen door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht, doch dat die immuniteit in het onderhavige geval dient te worden doorbroken omdat zowel artikel 2 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), betreffende het recht op leven, alsmede artikel 8 EVRM, betreffende het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven nopen tot doorbreking van de strafrechtelijke immuniteit van de verdachte nu de gedragingen van de gemeente inbreuk hebben gemaakt op genoemde Verdragsbepalingen.
Voorts heeft de advocaat-generaal (samengevat) betoogd dat bij de beantwoording van de vraag of de strafrechtelijke immuniteit van de verdachte dient te worden doorbroken mede betekenis toekomt aan de uitspraak van de Hoge Raad van 20 december 2019 in de zogenoemde Urgenda-zaak, alsmede aan de uitspraak van het EHRM van 9 april 2024 in de zaak van de Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland.
Standpunt verdediging
De verdediging heeft (mede) overeenkomstig de ter terechtzitting in hoger beroep overgelegde pleitnota en onder verwijzing naar de in eerste aanleg overgelegde pleitnota met betrekking tot de ontvankelijkheid van het openbaar ministerie in de vervolging betoogd dat de gemeente strafrechtelijke immuniteit toekomt, omdat de tenlastegelegde gedragingen door de gemeente Zoetermeer zijn verricht in het kader van een exclusieve bestuurstaak die alleen door bestuursfunctionarissen kan worden verricht.
Deze immuniteit kan, aldus de verdediging – anders dan door de advocaat-generaal is betoogd – niet worden doorbroken door de werking van artikel 2 EVRM, betreffende het recht op leven, nu geen sprake is van "a real and immediate risk" zoals bedoeld in EHRM 16 oktober 2003, Fadeyeva/Rusland.
Aan voornoemde uitspraak van de Hoge Raad in de Urgenda-zaak noch aan de EHRM-uitspraak in de zaak van de Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland, komt – aldus de verdediging – bij de beantwoording van de vraag of de strafrechtelijke immuniteit van de gemeente Zoetermeer dient te worden doorbroken enige betekenis toe, omdat deze uitspraken enkel betrekking hebben op – kort gezegd – de zorgplicht die op de Staat rust om (op grond van artikelen 2 en 8 EVRM) bescherming te bieden aan burgers van hun recht op leven en hun recht op privé, familie- en gezinsleven. Die uitspraken zien niet mede op de voorwaarden waaronder de strafrechtelijke immuniteit van een verdachte lagere overheid, zoals de gemeente Zoetermeer , kan worden doorbroken.
Derhalve dient het openbaar ministerie, aldus de verdediging, niet-ontvankelijk te worden verklaard in de vervolging van de gemeente Zoetermeer .
Oordeel hof
Het hof overweegt – deels in navolging van de rechtbank – als volgt.
Strafrechtelijke immuniteit van een openbaar lichaam
Strafrechtelijke immuniteit van een openbaar lichaam als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Grondwet, waaronder een gemeente, dient slechts dan te worden aangenomen als de desbetreffende gedragingen naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. In andere gevallen is er wegens de hier te betrachten gelijkheid geen aanleiding immuniteit aan het openbaar lichaam te verlenen.
Voorts heeft de Hoge Raad in zijn arrest van 24 september 2013, Trafigura/Probo Koala, ruimte gelaten voor het oordeel dat in een voorliggend geval van strafrechtelijke immuniteit geen sprake kan zijn indien de gedragingen van het openbaar lichaam een inbreuk maken op het recht op leven, zoals bedoeld in artikel 2 EVRM in de betekenis die het EHRM daaraan in zijn rechtspraak heeft gegeven.
Doorbreking strafrechtelijke immuniteit
Uit de aangehaalde en ter terechtzitting in hoger beroep besproken rechtspraak van het EHRM, in het bijzonder uit EHRM 16 oktober 2003, Fadeyeva/Rusland leidt het hof af dat een overheid adequaat dient op te treden in gevallen waarin sprake is van "a real and immediate risk to the life" van personen, ter bescherming van het recht op leven. De adequate reactie hoeft overigens niet altijd een strafrechtelijke te zijn. Als de dreigende schending niet-opzettelijk heeft plaatsgevonden is aan deze verplichting voldaan als voor de slachtoffers de mogelijkheid van civielrechtelijk, bestuursrechtelijk of tuchtrechtelijk rechtsherstel bestaat. In gevallen waarin mensen als gevolg van gevaarlijke (industriële) activiteiten of een natuurramp zijn overleden of in concreet levensgevaar zijn gebracht is een strafrechtelijk onderzoek wel noodzakelijk, ook in gevallen van niet-opzettelijk handelen.
Het niet-vervolgen en bestraffen van overheden kan een schending van artikel 2 EVRM opleveren, als de aan de ‘State officials or bodies’ toe te rekenen schuld meer is dan een beoordelingsfout of onvoorzichtigheid in die zin dat de betreffende autoriteiten ‘fully realising the likely consequences and disregarding the powers vested in them, failed to take measures that were necessary and sufficient to avert the risks inherent in a dangerous activity’.
Daaruit volgt dat in dergelijke gevallen, waarin als gevolg van ernstige nalatigheid van de betrokken overheidsinstanties dodelijke slachtoffers vallen of burgers (binnen de context van gevaarlijke situaties) aan levensbedreigende risico's worden blootgesteld, het niet-vervolgen of berechten van publiekrechtelijke rechtspersonen vanwege de hen toekomende strafrechtelijke immuniteit een schending van artikel 2 EVRM kan opleveren. Aldus kan een schending van deze Verdragsbepaling leiden tot doorbreking van de immuniteit van een lagere overheid als de gemeente Zoetermeer .
Aan de door de advocaat-generaal aangehaalde uitspraak van de Hoge Raad in de zogenoemde Urgenda-zaak, alsmede aan de uitspraak van het EHRM van 9 april 2024 in de zaak van de Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland, komt bij de beantwoording van de hier voorliggende vraag of de strafrechtelijke immuniteit van de verdachte gemeente dient te worden doorbroken naar het oordeel van het hof geen betekenis toe, nu deze – civielrechtelijke – uitspraken geen betrekking hebben op die vraag, maar op de vraag welke verantwoordelijkheid de Staat mede op grond van de artikelen 2 en 8 EVRM heeft in relatie tot het optreden tegen gevaarlijke klimaatverandering. De door de advocaat-generaal aangehaalde ‘Guide on Article 2 of the European Convention on Human Rights’, een uitgave van het EHRM die blijkens de "note to readers" (p. 5) enkel tot doel heeft "to inform legal practitioners about the fundamental judgments and decisions delivered by the Strasbourg Court", maakt dat oordeel niet anders.
Conclusie
Strafrechtelijke vervolging van een lagere overheid, zoals in de onderhavige zaak de verdachte gemeente Zoetermeer , is aldus rechtens alleen mogelijk in twee gevallen:
a) er is geen sprake van gedragingen die niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht en
b) er is wel sprake van dergelijke gedragingen, maar deze gedragingen maken een inbreuk op het recht op leven als bedoeld in artikel 2 EVRM, welke inbreuk de strafrechtelijk immuniteit van de gemeente doorbreekt.
Beoordeling vraag strafrechtelijke immuniteit verdachte
Ad a) Kunnen de tenlastegelegde gedragingen niet anders dan door bestuursfunctionarissen worden verricht?
De tenlastegelegde gedragingen komen er samengevat op neer dat verdachte heeft ingestemd met handelen van [A] B.V. (hierna: [A] ) in strijd met de vergunningsvoorschriften en dat zij (de gemeente) daarvan geen kennis heeft gegeven aan omwonenden, naastgelegen bedrijven, politie of justitie noch anderszins actie heeft ondernomen. Het hof overweegt dienaangaande het volgende. Ingevolge de bepalingen van de Wet milieubeheer, zoals deze wet destijds gold, was de bestuurlijke handhaving van ingevolge die wet verleende vergunningen opgedragen aan het College van Burgemeester en Wethouders en daarmee aan de gemeente. Op grond van het dossier en het verhandelde ter terechtzitting kan worden vastgesteld dat verdachte, in elk geval periodiek, met het handelen van [A] in strijd met de vergunningsvoorschriften meer of (veelal) minder expliciet heeft ingestemd.
De vraag die voorligt is of dit instemmen – of: gedogen – met de overschrijdingen een gedraging is die naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kan worden verricht in het kader van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, waardoor het uitgesloten is dat derden op gelijke voet met het openbaar lichaam, de gemeente, aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. Het hof is van oordeel dat die vraag bevestigend dient te worden beantwoord. Gedogen (het niet handhaven), zo overweegt het hof met de rechtbank, is een discretionaire bevoegdheid die uitsluitend aan de gemeente (het College van Burgemeester en Wethouders) toekomt en waarvan na zorgvuldige belangenafweging gebruik kan worden gemaakt. Hoewel in casu niet of nauwelijks sprake is geweest van een zorgvuldige afweging is het naar het oordeel van het hof nog steeds een gedraging die naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem slechts door een bestuursfunctionaris kan worden verricht. Het gedogen dat een regel of een voorschrift wordt overtreden, kan immers uitsluitend geschieden door een bestuursfunctionaris die met handhaving is belast.
Daarbij neemt het hof in aanmerking dat de in de tenlastelegging genoemde gedragingen omschreven achter het eerste tot en met het derde gedachtestreepje, te weten het toestaan van en/of het niet beëindigen van en/of het niet optreden tegen niet vergunde emissies van ethyleenoxide niet anders worden gezien dan als gedragingen in het kader van de beslissing om het handelen van [A] te gedogen. Het gaat dan ook om gedragingen, voortvloeiend uit en samenhangend met de wettelijke aan de gemeente (het College van Burgemeester en Wethouders) opgedragen taak, waarvoor de gemeente bestuurlijke verantwoordelijkheid blijft dragen, terwijl de uitvoering van die taak niet door anderen dan gemeenteambtenaren of met hen gelijkgestelden kan worden verricht.
Ad b) Is sprake van een geval waarin de gedragingen die niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht een inbreuk opleveren op het recht op leven als bedoeld in artikel 2 EVRM, welke inbreuk de strafrechtelijke immuniteit doorbreekt?
Bij de beantwoording van de vraag of in het onderhavige geval sprake is geweest van ‘a real and immediate risk to the life’ in de zin van de hiervoor aangehaalde rechtspraak die noopt tot een doorbreking van de strafrechtelijke immuniteit van de gemeente, overweegt het hof, met de rechtbank, als volgt.
Het procesdossier bevat meerdere rapporten die ingaan op de vraag wat de gezondheidsrisico's van ethyleenoxide in het algemeen zijn en wat de ernstige gevolgen van het emitteren van die stof via de zogenaamde calamiteitenpijp door [A] kunnen zijn geweest. Eenduidige conclusies zijn uit die rapporten en onderzoeken echter niet te trekken, zoals ook door de advocaat-generaal is onderschreven. Wel is door verschillende internationale onderzoeksinstituten vastgesteld dat ethyleenoxide carcinogene effecten heeft, een extra kans op kanker geeft. Tegelijkertijd wordt ook algemeen aanvaard dat sommige stoffen met carcinogene effecten (moeten) worden gebruikt, met het oog waarop onder meer voor ethyleenoxide een maximaal toelaatbaar risico (MTR) is berekend. Hoewel de rapporten ook op dit punt niet allemaal eenduidig zijn, is aannemelijk dat dit MTR door de emissie van ethyleenoxide door [A] in de tenlastegelegde periode fors werd overschreden. Evenwel is het hof met de rechtbank van oordeel dat onvoldoende aanknopingspunten bestaan voor de vaststelling dat concrete en levensbedreigende risico’s als gevolg van de uitstoot van ethyleenoxide door [A] zich concreet hebben voorgedaan. Evenmin is gebleken van extra gevallen van kanker in de nabije omgeving van het bedrijf. Derhalve kan rechtens niet worden vastgesteld dat sprake is of is geweest van ‘a real and immediate risk to the life’ van omwonenden en personen werkzaam in omliggende bedrijven van [A] . Artikel 2 EVRM dwingt naar het oordeel van het hof dan ook niet tot strafrechtelijke vervolging van de gemeente.
Hoeveel kritiek ook kan worden (en is) uitgeoefend op het (niet) handelen van de gemeente en hoeveel vraagtekens ook kunnen worden (en zijn) geplaatst bij het optreden van de betreffende bestuursfunctionaris, nu ‘a real and immediate risk to the life’ niet kan worden vastgesteld, wordt de strafrechtelijke immuniteit van de gemeente niet doorbroken en komt het hof dus ook niet toe aan de vraag of sprake is geweest van strafbare, ernstige nalatigheid aan de kant van de gemeente. Het vorenstaande leidt het hof -gelijk de rechtbank- tot de slotsom, dat de gemeente in dit geval strafrechtelijke immuniteit toekomt en dat het openbaar ministerie, voor zover de dagvaarding niet aan nietigheid lijdt, niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in de vervolging van de verdachte.”
Het oordeel van de Hoge Raad
2.3
In het arrest van 21 november 2023, ECLI:NL:HR:2023:1607, rechtsoverweging 2.4, heeft de Hoge Raad, onder verwijzing naar het arrest van 6 januari 1998, ECLI:NL:HR:1998:AA9342, onder meer overwogen:
“Strafrechtelijke immuniteit van een openbaar lichaam als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Grondwet dient alleen te worden aangenomen als de betreffende gedragingen naar hun aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. In andere gevallen is er wegens de hier te betrachten gelijkheid geen aanleiding immuniteit aan het openbaar lichaam te verlenen.”
2.4.1
Deze zaak kenmerkt zich hierdoor dat de gemeente, kort gezegd, wordt verweten niet te hebben opgetreden tegen emissies van schadelijke stoffen, terwijl zij wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstonden. In cassatie moet ervan worden uitgegaan dat het hierbij gaat om gedragingen, zoals bedoeld onder 2.3, die niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak. Het cassatiemiddel roept de vraag op of in zo’n geval de strafrechtelijke immuniteit van de gemeente op grond van artikel 2 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) moet worden “doorbroken” in die zin dat de beperking van de strafrechtelijke aansprakelijkheid die hiervoor onder 2.3 is weergegeven dan niet geldt.
2.4.2
Artikel 2 EVRM beschermt het recht op leven. Volgens vaste rechtspraak van het Europees hof voor de rechten van de mens (hierna: EHRM) omvat deze bepaling mede de positieve verplichting van een verdragsstaat om passende maatregelen te nemen om het leven te beschermen van eenieder die onder zijn rechtsmacht valt. Welke maatregelen in het gegeven geval passend zijn om aan deze verplichting te voldoen, hangt volgens de rechtspraak van het EHRM af van de omstandigheden van dat geval. Verdragsstaten hebben daarbij een ruime beoordelingsvrijheid om te bepalen hoe zij dit in hun nationale recht vormgeven. Bij de vraag of bij (industriële) activiteiten die ernstige, levensbedreigende, milieuverontreiniging tot gevolg hebben de betreffende positieve verplichting op grond van artikel 2 EVRM in voldoende mate is nageleefd, komt mede betekenis toe aan het geheel aan mogelijkheden dat door het recht van een verdragsstaat wordt geboden om tegen vermeende inbreuken op artikel 2 EVRM op te komen en/of de hierbij betrokken (rechts)personen – waaronder begrepen publiekrechtelijke rechtspersonen – ter verantwoording te roepen. Daarbij kan, naast politieke verantwoordingsmechanismen, onder meer worden gedacht aan mogelijkheden van bestuurs- of civielrechtelijke aard, terwijl onder omstandigheden ook een strafrechtelijke aanpak vereist kan zijn. De rechtspraak van het EHRM dwingt – ook in het licht van de jurisprudentie die is geschetst in de conclusie van de advocaat-generaal onder 16 tot en met 25 – er bij de huidige stand van zaken echter niet toe dat in het hiervoor onder 2.4.1 bedoelde geval (ook) de betrokken publiekrechtelijke rechtspersoon strafrechtelijk kan worden vervolgd.
2.4.3
Gelet op het voorgaande getuigt het oordeel van het hof dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk moet worden verklaard in de vervolging van de gemeente niet van een onjuiste rechtsopvatting en is dat oordeel ook niet onbegrijpelijk.
2.5
Het cassatiemiddel faalt.
2.6
Opmerking verdient nog het volgende. Hoewel niet in algemene bewoordingen valt aan te geven welke maatregelen verdragsstaten minimaal moeten nemen om de positieve verplichtingen op grond van artikel 2 EVRM na te leven en bij de huidige stand van de rechtspraak daaruit – zoals onder 2.4.2 is overwogen – ook niet volgt dat een publiekrechtelijke rechtspersoon moet kunnen worden vervolgd om aan die verplichtingen te voldoen, kan een wettelijke mogelijkheid van strafrechtelijke vervolging van publiekrechtelijke rechtspersonen en/of de feitelijk leidinggevers daarvan wel bijdragen aan een instrumentarium dat in zijn geheel beschouwd, in het licht van artikel 2 EVRM, als adequaat kan worden aangemerkt. In dat verband is van belang dat een initiatiefwetsvoorstel dat strekte tot – kort gezegd – de opheffing van strafrechtelijke immuniteiten van publiekrechtelijke rechtspersonen en hun leidinggevers, op 10 november 2015 door de Eerste Kamer is verworpen (Handelingen I 10 november 2015, nr. 7, item 5). Tegen die achtergrond zal in de eerste plaats door de wetgever onder ogen moeten worden gezien of alsnog behoefte bestaat de mogelijkheden te verruimen om publiekrechtelijke rechtspersonen en/of de personen die feitelijk leiding hebben gegeven aan de betreffende gedraging strafrechtelijk aansprakelijk te kunnen stellen.
3.Beslissing
De Hoge Raad verwerpt het beroep.
Dit arrest is gewezen door de vice-president M.J. Borgers als voorzitter, en de raadsheren A.L.J. van Strien, M. Kuijer, C. Caminada en F. Posthumus, in bijzijn van de waarnemend griffier E. Schnetz, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van
25 november 2025.
25 november 2025.