ECLI:NL:HR:2024:1622

Uitspraak

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

STRAFKAMER

Nummer22/03695

Datum12 november 2024

ARREST

op het beroep in cassatie tegen een arrest van het gerechtshof Amsterdam van 4 oktober 2022, nummer 23-002360-20, in de strafzaak

tegen

[verdachte] ,

geboren in [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1968,

hierna: de verdachte.

1.Procesverloop in cassatie

Het beroep is ingesteld door de verdachte. Namens deze heeft W.H. Jebbink, advocaat in Amsterdam, bij schriftuur cassatiemiddelen voorgesteld.

De plaatsvervangend advocaat-generaal M.E. van Wees heeft geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep en tot terugwijzing van de zaak naar het gerechtshof Amsterdam teneinde op het bestaande beroep opnieuw te worden berecht en afgedaan.

2.Beoordeling van de cassatiemiddelen

2.1

Het eerste cassatiemiddel richt zich tegen de bewezenverklaring, voor zover deze inhoudt dat de verdachte heeft gehandeld “in strijd met een door de (plaatsvervangend) voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland gegeven voorschrift en beperking op grond van artikel 5 lid 1 Wet openbare manifestaties” (hierna: WOM). Het voert daartoe in de kern aan dat het besluit waarbij voorschriften en beperkingen zijn gesteld aan de door de verdachte voorgenomen demonstratie op de Dam in Amsterdam, onrechtmatig is. Het tweede cassatiemiddel klaagt dat het hof ten onrechte de strafbepaling van artikel 11 WOM niet buiten toepassing heeft gelaten wegens strijd met de onder meer in de artikelen 10 en 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) gegarandeerde rechten op vrijheid van meningsuiting en betoging. De cassatiemiddelen lenen zich voor gezamenlijke bespreking.

2.2.1

Ten laste van de verdachte is onder 1 bewezenverklaard dat:

“hij op 24 mei 2020 te Amsterdam, heeft gehandeld in strijd met een door de (plaatsvervangend) voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland gegeven voorschrift en beperking op grond van artikel 5 lid 1 Wet openbare manifestaties, immers heeft verdachte
- deelgenomen aan een demonstratie en die demonstratie georganiseerd (pro-Palestina) in een oneven week op zondag op de Dam, terwijl hij krachtens een besluit van de burgemeester van Amsterdam van 1 februari 2019 en een besluit van de (plaatsvervangend) voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland van 21 mei 2020, alleen op de even weken op zondag mag demonstreren (Pro-Palestina) op de Dam;
en
- zich voor het houden van die demonstratie (pro-Palestina) niet begeven naar de door de (plaatsvervangend) voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland toegestane en aangewezen locatie, zijnde het Museumplein.”

2.2.2

Het hof heeft over de bewezenverklaring overwogen:

“Feiten en omstandigheden

Op basis van de inhoud van het dossier en hetgeen ter terechtzitting is besproken, stelt het hof de volgende feiten en omstandigheden vast.

Op 1 februari 2019 heeft de burgemeester van Amsterdam de verdachte een brief gestuurd met onder meer de volgende inhoud:

“Geachte [verdachte] ,

U maakt al weer enige tijd met grote regelmaat gebruik van uw grondrecht om te betogen op onder meer de Dam. U heeft eerder aangegeven in een kennisgeving en tijdens het inspreken in de commissie Algemene Zaken dat u voornemens bent uw protest op de Dam de komende jaren op deze wijze voort te zetten.

Bij de grondwettelijke vrijheid van meningsuiting past dat een ieder zich mag uitspreken over elk buitenlands conflict, zolang men zich houdt aan de Nederlandse wet. Daarbij mogen deze grondwettelijke vrijheden niet misbruikt worden om een ander diezelfde vrijheid te ontnemen. Als burgemeester van Amsterdam ben ik ook verantwoordelijk voor de openbare orde en de veiligheid van al haar bewoners en bezoekers. Ik heb uw recht om te protesteren op de Dam tot op heden op geen enkele wijze in tijd of plaats beperkt. Voor de Amsterdamse driehoek van burgemeester, hoofdofficier van justitie en hoofdcommissaris is echter nu een grens bereikt. Op basis van de Wet openbare manifestaties (Wom) zal ik vanaf nu voorschriften aan uw demonstratie verbinden. In deze brief leg ik u uit waarom.

Grens bereikt

De politie en het openbaar ministerie hebben mij geïnformeerd over de wijze waarop u gebruik maakt van uw demonstratierecht. Hieruit blijkt dat uw demonstraties op met name de Dam bij herhaling leiden tot overlast, spanningen, ophef, (fysieke) confrontaties, wanordelijkheden, geweld, strafbare feiten en overtredingen. Dit heeft tot gevolg dat de afgelopen weken veelvuldig politie is ingezet en aangiftes zijn gedaan en er handhavend moest worden opgetreden. De politie geeft aan dat ongeacht politietoezicht de demonstraties zowel verbaal, non-verbaal als fysiek escaleren. Zowel u als de Pro Israël sympathisanten gedragen zich op de Dam steeds meer op onaanvaardbare wijze én dat heeft invloed op een ieder die zich daar begeeft. Verder blijkt uit politie informatie dat sprake is van een toenemende gegronde vrees dat bovenstaande incidenten zich zullen blijven herhalen en mogelijk verergeren. Uw protest op de Dam over geweld dat buiten Amsterdam plaatsvindt, leidt zo uiteindelijk ook tot geweld op de Dam. Om verdere escalatie te voorkomen is besloten maatregelen te nemen. Hierbij wegen het beschermingsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en de bijzondere omstandigheden van de demonstratielocatie zwaar mee.

Bescherming van ieders belang en grondrecht

U houdt uw demonstraties bij voorkeur op de Dam en in het weekend. Het plein behoort een ieder toe en als burgemeester dien ik naast uw belang ook de vrijheden en (grond-)rechten van andere gebruikers en bezoekers te beschermen. Het is onacceptabel dat met grote regelmaat slechts een handje vol mensen de Dam gebruikt voor één thema, als deze activiteiten regelmatig leiden tot wanordelijkheden en strafbare feiten. Dit raakt uiteindelijk ook de grondrechten van anderen.

Voorschrift op basis van de wet

De Wom biedt ruimte om de overweging om wel of geen voorschriften te stellen mede te laten bepalen door de specifieke omstandigheden, het tijdstip en de locatie waar de demonstratie plaatsvindt. Dit impliceert dat afhankelijk van de plaats van de demonstratie en de activiteiten die daar op dat moment plaatsvinden, beperkingen gerechtvaardigd kunnen zijn ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden en in het belang van het verkeer. Door toenemende drukte in de stad is het van belang de doorstroming van (voetgangers-) verkeer en het voorkomen van overcrowding mee te laten wegen bij de besluitvorming van uw demonstratie. De in deze brief omschreven belangen en omstandigheden en de toename van de door de politie geschetste incidenten leveren bovendien een legitieme vrees voor wanordelijkheden op.

Ter voorkoming van confrontaties en strafbare feiten en in het belang van het verkeer en ter voorkoming van verdere wanordelijkheden, stel ik wel op basis van artikel 5 lid 1 van de Wom dat u en uw sympathisanten enkel nog op en rond de Dam (zie kaartje: binnen het rood omlijnde gebied) mogen demonstreren op de zondagen van de even weken, mits er op de Dam geen andere grootschalige evenementen of demonstraties plaats vinden en u binnen het blauw omlijnde gebied aan de paleiszijde blijft op de Dam. U blijft buiten het rood omlijnde gebied vrij om in de rest van Amsterdam te betogen, mits u 50 meter afstand houdt van andere protestvormen en evenementen. Uw betogingen dienen altijd vooraf op reguliere wijze aangemeld via het digitale formulier die te vinden is op amsterdam.nl. Uw demonstratie mag nergens langer dan drie uur per dag duren.

Amsterdam staat voor het grondrecht van de vrijheid van meningsuiting en het recht om te demonstreren. Deze grondrechten gaan echter wel samen met verantwoordelijkheden. Mocht blijken dat u en/of uw sympathisanten niet voldoen aan bovenstaande voorschriften, strafbare feiten plegen en/of wanordelijkheden (dreigen) plaats (te) vinden, dan zal ik opdracht geven de demonstratie(s) te beëindigen.”

In reactie op de kennisgeving door de verdachte van zijn voorgenomen demonstratie op de Dam van 24 mei 2020 is hem door de plaatsvervangend voorzitter van de Veiligheidsregio op 21 mei 2020 een brief gestuurd met onder meer de volgende inhoud:

“Geachte [verdachte] ,

U heeft kennisgeving gedaan van uw voornemen om op zondag 24 mei van 13:00 tot 17:00 uur op de Dam een demonstratie te organiseren ‘voor de Palestijnen en tegen Israël’. U verwacht voor die demonstratie 30 deelnemers.

Op 1 februari 2019 heeft u van de burgemeester van Amsterdam een brief ontvangen die betrekking heeft op uw betogingen op de Dam in het kader van steun aan de Palestijnen. In de brief wordt ook de bredere context geschetst van de wijze waarop het gedrag van pro-Israël en pro-Palestina protesten en demonstraties leiden tot overlast, spanningen, ophef, (fysieke) confrontaties, wanordelijkheden, geweld, strafbare feiten en overtredingen.

Helaas moet ik op basis van informatie van de politie vaststellen dat de situatie op de Dam niet is verbeterd. Sterker nog, recent zijn er meerdere incidenten geweest op de Dam in het kader van pro-Israël en pro-Palestina demonstraties en lijkt opnieuw sprake te zijn van escalatie. Derhalve zie ik geen mogelijkheid om het besluit van 1 februari vorig jaar te heroverwegen. Dat betekent dat de voorschriften die in die brief zijn gesteld op basis van artikel 5 lid 1 van de Wom, ter voorkoming van confrontaties en strafbare feiten en verdere wanordelijkheden, van kracht blijven.

Een van die voorschriften is dat u enkel in de even weken op de zondag voor maximaal drie uur mag demonstreren op de Dam. Ik stel vast dat de datum van uw voorgenomen demonstratie valt in een oneven weekend. Dat betekent dat uw demonstratie op dat moment niet kan plaatsvinden op de Dam. Dat geldt ook voor andere pro-Palestina demonstraties. Derhalve verwijs ik uw demonstratie naar het Museumplein. Het staat u vrij daar te betogen zolang u daarbij de verdere voorschriften in acht neemt, zoals omschreven in de brief uit 2019. Voor de volledigheid heb ik die brief bijgevoegd.

Aanvullend wijs ik u op de RIVM-richtlijn dat eenieder 1,5 meter afstand dient te houden van anderen. In het belang van de gezondheid dient u er zorg voor te dragen dat deelnemers aan uw demonstratie gedurende de gehele demonstratie 1,5 meter afstand tot elkaar houden, en dat anderen zich niet in uw demonstratie begeven.”

Op 22 mei 2020 heeft de verdachte op zijn facebookpagina gemeld dat hij het niet eens was met de verplaatsing van zijn demonstratie naar het Museumplein en riep hij een ieder op om 24 mei 2020 naar de Dam te komen om te protesteren tegen Israël. Op 24 mei 2020 arriveerde de verdachte op de Dam met in zijn kielzog een tiental andere demonstranten, van wie enkelen Palestijnse vlaggen en een bord met daarop teksten gericht tegen Israël vasthielden. De verdachte sprak met een megafoon in zijn handen de andere demonstranten toe. De verdachte is door politieambtenaren aangesproken en aangezegd om zijn demonstratie te houden op het Museumplein. Vervolgens is de verdachte en zijn mede-betogers door politieambtenaren gevorderd te vertrekken. Nadat zij weigerden te vertrekken zijn zij aangehouden.

Bespreking van verweren

De raadsman heeft - overeenkomstig zijn pleitnota - op een aantal gronden bepleit dat de besluiten van 1 februari 2019 en 21 mei 2020, en daarmee de daarin gegeven aanwijzingen en beperkingen, onrechtmatig zijn. Het bestanddeel ‘voorschrift en/of beperking op grond van artikel 5 lid 1 (...) Wet Openbare Manifestaties’ kan dan ook niet worden bewezenverklaard.

Het hof zal hieronder de nummering van de verweren in de pleitnota aanhouden.
(...)
IV
Het hof verwerpt het verweer onder IV dat sprake zou zijn van een wettelijk niet toelaatbaar integraal demonstratieverbod, waarbij de aangemelde demonstratie van 24 mei 2020 niet op zijn merites is beoordeeld.
In de brief van 21 mei 2020, in samenhang met de daarbij opnieuw meegestuurde brief van 1 februari 2019, is toereikend - want voldoende concreet en met feiten onderbouwd - gemotiveerd dat en waarom de gestelde voorschriften en beperkingen aan de aangemelde demonstratie van 24 mei 2020 noodzakelijk zijn ter bescherming van de gezondheid en in het belang van het verkeer en ter bestrijding van en voorkoming van verdere wanordelijkheden. De voorschriften en beperkingen zijn door daartoe bevoegde autoriteiten gegeven. Dit leverde geen ontoelaatbare beperking op van het recht van de verdachte op vrijheid van meningsuiting, zoals beschermd door art. 10 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De beperking was bij wet voorzien en noodzakelijk in een democratische samenleving ter voorkoming van onder meer wanordelijkheden, zoals bedoeld in het tweede lid van die verdragsbepaling. Voor de beperking bestond een dringende maatschappelijke noodzaak en zij was niet disproportioneel.
In het verweer is ook de feitelijke grondslag van de besluiten in de brieven van 1 februari 2019 en 21 mei 2020 bestreden. De verdachte heeft daarmee echter niet aannemelijk gemaakt dat de feitelijke grondslag van de genoemde besluiten gebrekkig is. Dat wordt niet anders doordat in de brief van 21 mei 2020 niet uitdrukkelijk is ingegaan op het idee van de verdachte dat het besluit over de verdeling van de zondagen tussen pro-Israël en pro-Palestina betogers niet langer gold. Uit de motivering van het besluit van 24 mei 2020 (de Hoge Raad begrijpt: 21 mei 2020) blijkt dat van een disproportionele beperking van het recht van de verdachte om te demonstreren geen sprake is.
Wat betreft het besluit van 1 februari 2019 verdient opmerking dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam in zijn beslissing van 7 maart 2019 heeft geweigerd om het besluit van 1 februari 2019 te schorsen.

V
De raadsman heeft aangevoerd dat de autoriteiten moeten faciliteren dat demonstraties van personen met tegengestelde standpunten bij voorkeur ‘within sight and sound’ van elkaar kunnen plaatsvinden. Alleen wanneer ordehandhaving volstrekt disproportionele politie-inzet zou vergen, is een preventief demonstratieverbod gerechtvaardigd. Dergelijke bestuurlijke overmacht is ter zake van de demonstratie van 24 mei 2020 niet aannemelijk.
Op de gronden zoals hiervoor bij de bespreking van het verweer onder IV weergegeven, verwerpt het hof ook dit verweer.

VI t/m VIII
De raadsman heeft in zijn pleitnota onder VI betoogd dat het besluit van 21 mei 2020 onzorgvuldig tot stand is gekomen. Onbegrijpelijk is dat de situatie op de Dam sinds de brief van 1 februari 2019 niet zou zijn verbeterd en dat sprake lijkt van escalatie, omdat demonstranten en tegendemonstranten sindsdien niet meer tegelijk mochten demonstreren. Niet is gemotiveerd dat meerdere incidenten zouden hebben plaatsgevonden en dat verdachte of zijn mede-betogers daarmee iets te maken hadden.
Onder VII is betoogd dat het besluit van 21 mei 2020 onrechtmatig is, omdat het is gebaseerd op het onrechtmatige generieke demonstratieverbod van 1 februari 2019.
Onder VIII is aangevoerd dat de gestelde beperkingen niet in overeenstemming zijn met artikelen 19 en 21 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en artikelen 10 en 11 van het EVRM. De aan de demonstratie verbonden voorschriften waren niet ‘necessary’ in de zin van artikelen 10 en 11 EVRM, althans berusten dezen niet op ‘relevant and sufficient reasons’.
Het hof verwerpt deze verweren op de gronden zoals hiervoor bij de bespreking van het verweer onder IV weergegeven. Daarbij verdient opmerking dat niet nodig is dat de verdachte of zijn mede-betogers bij eerdere incidenten betrokken zijn geweest om - ook voor hem - de gelegenheid om te demonstreren op een specifieke locatie te beperken, zoals dat is gebeurd. Van een onrechtmatig generiek demonstratieverbod is geen sprake en de beperking van de grondrechten van de verdachte kan de toets aan de genoemde verdragen doorstaan.”

2.2.3

Het hof heeft over de strafbaarheid van het bewezenverklaarde overwogen:

“De raadsman heeft zich op het standpunt gesteld dat de verdachte dient te worden ontslagen van alle rechtsvervolging. De arrestatie en politiedetentie vormen een niet-noodzakelijke, althans disproportionele inbreuk op de artikelen 10 en 11 EVRM.

Het hof verenigt zich niet met het standpunt van de raadsman en overweegt als volgt.

Uit het dossier volgt dat de verdachte tweemaal is gevorderd de Dam te verlaten. De verdachte heeft hier vervolgens telkens geen gehoor aan gegeven. Dat de verbalisanten de verdachte daarop hebben gearresteerd, acht het hof geen disproportionele inbreuk op het betogingsrecht van de verdachte. Uit de bespreking van de verweren tegen de besluiten vloeit voort dat de daarbij gegeven beperking van de grondrechten van de verdachte de toets aan de artikelen 10 en 11 EVRM kan doorstaan. Toen bleek dat de verdachte zich aan die beperking niet hield, was zijn arrestatie een noodzakelijk en proportioneel middel.

De verdachte is strafbaar, omdat geen omstandigheid aannemelijk is geworden die de strafbaarheid ten aanzien van het onder 1 bewezenverklaarde uitsluit.”

2.2.4

Het hof heeft de verdachte een taakstraf van twintig uren, subsidiair tien dagen hechtenis, opgelegd en over de strafoplegging onder meer overwogen:

“De verdachte heeft zich schuldig gemaakt aan het handelen in strijd met een voorschrift of beperking als bedoeld in artikel 5, eerste lid, Wom. Ondanks dat hij wist dat een pro-Palestina demonstratie niet was toegestaan in de oneven weken op zondag op de Dam, en dat de kennisgeving van zijn voorgenomen demonstratie bij besluit van de plaatsvervangend voorzitter van de Veiligheidsregio was verboden op de Dam en verwezen naar het Museumplein, heeft de verdachte op 24 mei 2020 gedemonstreerd op de Dam. Toen hem is gevorderd de demonstratie te beëindigen en zich te begeven naar het Museumplein, weigerde hij. De verdachte heeft daarmee kenbaar gemaakt geen gehoor te geven aan regels en besluiten van het bevoegde gezag. Het hof acht in beginsel een geldboete passend en geboden. Vanwege de persoonlijke omstandigheden van de verdachte en zijn beperkte financiële draagkracht, acht het hof echter raadzaam om een taakstraf op te leggen.

Het hof acht, alles afwegende, een taakstraf van na te melden duur passend en geboden.”

2.3

In cassatie zijn de volgende bepalingen van belang.

- Artikel 5 lid 1 WOM:

“De burgemeester kan naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven.”

- Artikel 11 WOM:

“1. Met hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van de tweede categorie wordt gestraft:
(...)
b. handelen in strijd met een voorschrift of beperking als bedoeld in artikel 5, eerste lid (...).
2. De feiten zijn overtredingen.”

- Artikel 10 EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:

“1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.

2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.”

- Artikel 11 EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:

“1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.

2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.”

2.4.1

Tegen het besluit van een burgemeester waarbij op grond van artikel 5 WOM voorschriften en beperkingen aan een demonstratie worden gesteld of een demonstratie wordt verboden, staat een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open. Dat brengt mee dat ‑ anders dan in de toelichting op de cassatiemiddelen wordt betoogd ‑ het de strafrechter bij een strafrechtelijke vervolging voor artikel 11 WOM in beginsel niet vrij staat te onderzoeken of zo’n besluit van de burgemeester rechtmatig is. Dit houdt onder meer verband met een behoorlijke taakverdeling tussen de strafrechter en de bestuursrechter en met de onwenselijkheid dat de strafrechter anders gedwongen zou zijn om in een daarop niet toegesneden procedure, waarin het bestuursorgaan dat het betreffende besluit heeft genomen geen procesdeelnemer is, vragen onder ogen te zien tot het beantwoorden waarvan bij uitstek de bestuursrechter is toegerust en geroepen. (Vgl. het vandaag uitgesproken arrest in de zaak 22/03203, ECLI:NL:HR:2024:1621, rechtsoverweging 2.5.1.)

2.4.2

Wel moet de strafrechter in een geval als dit, waarin een verdachte wordt vervolgd in verband met een strafbaar feit dat tijdens een demonstratie is begaan, zich ervan rekenschap geven dat het strafrechtelijke optreden als geheel ‑ waaronder ook de bestraffing ‑ niet zo ingrijpend mag zijn dat daarvan een “chilling effect” uitgaat op personen die gebruik willen maken van hun recht op vrijheid van meningsuiting en vrijheid van vreedzame vergadering (vgl. HR 8 februari 2022, ECLI:NL:HR:2022:126). In het geval dat een strafrechtelijke veroordeling voor overtreding van artikel 11 WOM ‑ ook als bij die veroordeling zou worden volstaan met een lichte bestraffing of geen straf of maatregel zou worden opgelegd ‑ in de concrete omstandigheden van het geval een ontoelaatbare inbreuk op de artikelen 10 en 11 EVRM vormt, brengt artikel 94 van de Grondwet met zich dat artikel 11 WOM buiten toepassing moet worden gelaten en zal ontslag van alle rechtsvervolging volgen (vgl., in een enigszins andere context, het vandaag uitgesproken arrest in de zaak 22/02236, ECLI:NL:HR:2024:1623).

2.5.1

Het onder meer in artikel 10 EVRM gegarandeerde recht op vrijheid van meningsuiting en het onder meer in artikel 11 EVRM gegarandeerde recht op vrijheid van vergadering staan niet in de weg aan een beperking van die rechten als zo’n beperking op grond van artikel 10 lid 2 en artikel 11 lid 2 EVRM is toegelaten, te weten: bij de wet is voorzien, een gerechtvaardigd doel dient en in een democratische samenleving noodzakelijk is.

2.5.2

Over de vraag onder welke omstandigheden sprake kan zijn van een beperking van het recht op vrijheid van vreedzame vergadering heeft het Europees hof voor de rechten van de mens (hierna: EHRM) in zijn uitspraak van 7 februari 2017, nr. 57818/09 e.a. (Lashmankin e.a. tegen Rusland) het volgende overwogen:

“404. The Court reiterates that interference with the right to freedom of assembly does not need to amount to an outright ban, legal or de facto, but can consist in various other measures taken by the authorities. The term “restrictions” in Article 11 § 2 must be interpreted as including both measures taken before or during a gathering and those, such as punitive measures, taken afterwards (see Ezelin, cited above, § 39; Kasparov and Others v. Russia, no. 21613/07, § 84, 3 October 2013; Primov and Others, cited above, § 93; and Nemtsov v. Russia, no. 1774/11 (https://hudoc.echr.coe.int/eng), § 73, 31 July 2014). For instance, a prior ban can have a chilling effect on those who may intend to participate in a rally and thus amount to an interference, even if the rally subsequently proceeds without hindrance on the part of the authorities. A refusal to allow an individual to travel for the purpose of attending a meeting amounts to an interference as well. So too do measures taken by the authorities during a rally, such as dispersal of the rally or the arrest of participants, and penalties imposed for having taken part in a rally (see Kasparov and Others, cited above, § 84, with further references).

405. The right to freedom of assembly includes the right to choose the time, place and manner of conduct of the assembly, within the limits established in paragraph 2 of Article 11 (see Sáska v. Hungary, no. 58050/08 (https://hudoc.echr.coe.int/eng), § 21, 27 November 2012). The Court stresses in this connection that the organisers’ autonomy in determining the assembly’s location, time and manner of conduct, such as, for example, whether it is static or moving or whether its message is expressed by way of speeches, slogans, banners or by other ways, are important aspects of freedom of assembly. Thus, the purpose of an assembly is often linked to a certain location and/or time, to allow it to take place within sight and sound of its target object and at a time when the message may have the strongest impact (see Süleyman Çelebi and Others v. Turkey, nos. 37273/10 (https://hudoc.echr.coe.int/eng) and 17 others, § 109, 24 May 2016; see also, for the same approach, § 40 of the Report of the UN Special Rapporteur on the right to freedom of peaceful assembly and freedom of association of 21 May 2012, cited in paragraph 313 above; point 4.2 of the Compilation of Venice Commission Opinions Concerning Freedom of Assembly of 1 July 2014, cited in paragraph 315 above; and point 3.5 and § 101 of the 2010 Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly by the ODIHR in consultation with the Venice Commission, cited in paragraph 317 above). Accordingly, in cases where the time and place of the assembly are crucial to the participants, an order to change the time or the place may constitute an interference with their freedom of assembly, as does a prohibition on speeches, slogans or banners (see Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden, cited above, §§ 79-80 and 108-09; The United Macedonian Organisation Ilinden and Ivanov v. Bulgaria, no. 44079/98 (https://hudoc.echr.coe.int/eng), § 103, 20 October 2005; and Disk and Kesk v. Turkey, no. 38676/08 (https://hudoc.echr.coe.int/eng), § 31, 27 November 2012).”

2.5.3

Over het bepalen van de locatie en tijd van een demonstratie heeft het EHRM in diezelfde uitspraak verder overwogen:

“417. The Court notes at the outset that the judgment of the national authorities in any particular case that there are valid reasons against holding a public assembly at a specific location is one which the Court is not well equipped to challenge (see Berladir and Others, cited above, § 59). It would have difficulties assessing locations in terms of their size, security, traffic density, closeness to the target audience, and so on. Indeed, a multitude of local factors are implicated in managing the locations, time, and manner of conduct of public assemblies. Hence, by contrast to content-based restrictions on freedom of assembly which should be subjected to the most serious scrutiny by this Court (see Primov and Others, cited above, § 135), in the sphere of restrictions on the location, time or manner of conduct of an assembly the Contracting States must be allowed a wider margin of appreciation. That margin of appreciation, although wide, is not unlimited and goes hand in hand with European supervision by the Court, whose task is to give a final ruling on whether the imposed restrictions were compatible with Article 10 or 11.

418. The Court reiterates that where a wide margin of appreciation is afforded to the national authorities, the procedural safeguards available to the individual will be especially material in determining whether the respondent State has, when fixing the regulatory framework, remained within its margin of appreciation. In particular, the Court must examine whether the decision-making process leading to measures of interference was fair and such as to afford due respect to the interests safeguarded to the individual by the Convention (see Chapman v. the United Kingdom [GC], no. 27238/95, § 92, ECHR 2001-I; see also Buckley v. the United Kingdom, 25 September 1996, §§ 74-76, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV; and Liu v. Russia (no. 2), no. 29157/09, §§ 85 and 86, 26 July 2011).”

2.5.4

Over de uitoefening van het demonstratierecht in het licht van het bestaan van een risico van botsingen met tegendemonstranten heeft het EHRM in diezelfde uitspraak overwogen:

“422. (...) The Court considers that the refusal to approve the venue of a public assembly solely on the basis that it is due to take place at the same time and at the same location as another public event and in the absence of a clear and objective indication that both events cannot be managed in an appropriate manner through the exercise of policing powers, is a disproportionate interference with the freedom of assembly (see, in the same vein, § 30 of the Report of the UN Special Rapporteur on the right to freedom of peaceful assembly and freedom of association of 21 May 2012, cited in paragraph 313 above; point 2.3 of the Compilation of Venice Commission Opinions Concerning Freedom of Assembly of 1 July 2014, cited in paragraph 315 above; and point 4.3 and § 122 of the 2010 Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly by the ODIHR in consultation with the Venice Commission, cited in paragraph 317 above).

(...)

425. (...) [T]he Court reiterates that the mere existence of a risk of clashes between the demonstrators and their opponents is insufficient as a justification for banning the event. If every possibility of tension and heated exchange between opposing groups during a demonstration were to warrant its prohibition, society would be faced with being deprived of the opportunity of hearing differing views on any question which offends the sensitivity of the majority opinion. Participants in peaceful assemblies must be able to hold demonstrations without having to fear that they will be subjected to physical violence by their opponents. It is thus the duty of Contracting States to take reasonable and appropriate measures to enable lawful demonstrations to proceed peacefully (Plattform “Ärzte für das Leben” v. Austria, 21 June 1988, §§ 32 and 34, Series A no. 139; Barankevich v. Russia, no. 10519/03 (https://hudoc.echr.coe.int/eng), §§ 31 and 32, 26 July 2007; and Fáber v. Hungary, no. 40721/08 (https://hudoc.echr.coe.int/eng), §§ 38-40, 24 July 2012). The Court therefore considers that a reference to negative attitudes of others towards the views expressed at a public assembly cannot serve as a justification either for a refusal to approve such an assembly or for a decision to banish it from the city centre to the outskirts. There is no indication that an evaluation of the resources necessary for neutralising the threat of clashes was part of the domestic authorities’ decision-making process. Instead of considering measures which could have allowed the applicants’ public event to proceed without disturbance, the authorities chose to relocate it out of the town centre to a remote and deserted location (see paragraphs 126 to 130 above).

426. (...) The Court considers that the practice whereby the authorities allow an assembly to take place, but only at a location which is not within sight and sound of its target audience and where its impact will be muted, is incompatible with the requirements of Article 11 of the Convention (see, in the same vein, § 40 of the Report of the UN Special Rapporteur on the right to freedom of peaceful assembly and freedom of association of 21 May 2012, cited in paragraph 313 above; point 4.2 of the Compilation of Venice Commission Opinions Concerning Freedom of Assembly of 1 July 2014, cited in paragraph 315 above; and point 3.5 and §§ 45 and 101 of the 2010 Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly by the ODIHR in consultation with the Venice Commission, cited in paragraph 317 above).”

2.6.1

Het hof heeft het volgende vastgesteld. De verdachte heeft een kennisgeving gedaan van zijn voornemen om op zondag 24 mei 2020 van 13 tot 17 uur op de Dam in Amsterdam een demonstratie te organiseren van dertig deelnemers “voor de Palestijnen en tegen Israël”. Bij besluit van 21 mei 2020 is door de plaatsvervangend voorzitter van de Veiligheidsregio aan de verdachte op grond van artikel 5 lid 1 WOM de beperking opgelegd dat hij op die datum niet mag demonstreren op de Dam en is de demonstratie verwezen naar het Museumplein in Amsterdam. Bij dit besluit is een aan de verdachte gerichte brief van 1 februari 2019 van de burgemeester van Amsterdam meegestuurd.

2.6.2

De inhoud van deze brief van 1 februari 2019 is weergegeven in de onder 2.2.2 weergegeven bewijsvoering van het hof. In deze brief is vermeld dat de verdachte met grote regelmaat, bij voorkeur in het weekend, gebruik maakt van zijn grondrecht om te demonstreren, en dat de demonstraties waarbij de verdachte betrokken was met name op de Dam “bij herhaling leiden tot overlast, spanningen, ophef, (fysieke) confrontaties, wanordelijkheden, geweld, strafbare feiten en overtredingen”, waardoor veelvuldig politie is ingezet, aangiftes zijn gedaan en handhavend is opgetreden. Ongeacht dat politietoezicht escaleerden deze demonstraties zowel verbaal, non-verbaal als fysiek. Zowel de verdachte als de “pro-Israël” sympathisanten gedroegen zich daarbij steeds meer op onaanvaardbare wijze, wat invloed had op eenieder die zich daar begaf. De brief vermeldt verder dat sprake is van een toenemende gegronde vrees dat deze incidenten zich blijven herhalen en mogelijk verergeren. Ook verwijst de brief naar de toenemende drukte in de stad en het belang van doorstroming van (voetgangers)verkeer en het voorkomen van ‘overcrowding’. Om deze redenen wordt in de brief aangekondigd dat op grond van artikel 5 lid 1 WOM voorschriften en beperkingen worden verbonden aan de door de verdachte te houden demonstraties, die inhouden dat de verdachte en zijn sympathisanten enkel nog op en rond de Dam mogen demonstreren op de zondagen van de even weken gedurende maximaal drie uren, en dat betogingen altijd vooraf op de reguliere wijze via de website van de gemeente Amsterdam moeten worden aangemeld.

2.6.3

Onder verwijzing naar deze brief van 1 februari 2019 is in het ‑ eveneens in de bewijsvoering van het hof opgenomen ‑ besluit van 21 mei 2020 overwogen dat op basis van politie-informatie moet worden vastgesteld dat de situatie op de Dam sinds de brief van 1 februari 2019 niet is verbeterd, dat er recent meerdere incidenten zijn geweest in het kader van “pro-Israël” en “pro-Palestina” demonstraties en dat opnieuw sprake lijkt te zijn van een escalatie. Nu de voorgenomen demonstratie van de verdachte in een oneven weekend viel, is in het besluit ‑ onder verwijzing naar artikel 5 lid 1 WOM ‑ aangegeven dat de betoging niet kan plaatsvinden op de Dam, maar wel op het Museumplein.

2.6.4

Uit de bewijsvoering van het hof volgt ten slotte dat (i) de verdachte op 22 mei 2020 op zijn Facebook-pagina heeft gemeld dat hij het niet eens was met de verplaatsing in de oneven weken van zijn demonstratie van de Dam naar het Museumplein en dat hij iedereen opriep om naar de Dam te komen om te protesteren tegen Israël, (ii) de verdachte op 24 mei 2020 op de Dam arriveerde met andere demonstranten, waarna politieagenten hem hebben aangesproken om zijn demonstratie op het Museumplein te houden, en (iii) de verdachte en de medebetogers zijn aangehouden nadat eerst was gevorderd dat zij zouden vertrekken.

2.7

Voor zover in de cassatiemiddelen wordt geklaagd dat sprake is van een ontoelaatbaar integraal demonstratieverbod, missen deze klachten feitelijke grondslag. Het hof heeft zijn oordeel immers mede gebaseerd op het besluit van 21 mei 2020, waarin (als gevolg van de kennisgeving van de verdachte van zijn voorgenomen demonstratie op 24 mei 2020) is toegelicht waarom ‑ op grond van artikel 5 lid 1 WOM ‑ specifieke voorschriften en beperkingen worden gesteld aan die voorgenomen demonstratie.

2.8.1

Het hof heeft het verweer van de verdediging verworpen dat de verdachte moet worden ontslagen van alle rechtsvervolging vanwege onverenigbaarheid met de artikelen 10 en 11 EVRM van de in het kader van artikel 5 lid 1 WOM opgelegde voorschriften en beperkingen en de op artikel 11 WOM gebaseerde strafvervolging.

2.8.2

Bij de verwerping van dit verweer heeft het hof kennelijk ‑ gelet op de in de bewijsvoering van het hof weergegeven brief van 1 februari 2019 van de burgemeester van Amsterdam en het besluit van 21 mei 2020 ‑ betrokken dat de burgemeester van Amsterdam heeft beoogd een evenwicht te vinden tussen de rechten van de “pro-Israël” en de “pro-Palestina” demonstranten door beide groepen om en om dezelfde gelegenheid te geven te demonstreren op de Dam in Amsterdam, nadat het niet (meer) mogelijk was beide demonstraties op dezelfde locatie te laten plaatsvinden nu beide groepen zich op de Dam op onaanvaardbare wijze gedroegen en de demonstraties ongeacht politietoezicht zowel verbaal, non-verbaal als fysiek escaleerden. In de verwerping van het verweer door het hof ligt verder besloten dat de aan de demonstratie van de verdachte gestelde beperking in locatie en tijd er dan ook niet op was gericht om aan de verdachte en zijn mededemonstranten de mogelijkheid te ontnemen om tegenover het publiek hun mening te uiten, maar dat door het stellen van deze voorwaarden en beperkingen juist werd bewerkstelligd dat de (wekelijkse) demonstraties van zowel de “pro-Israël” als de “pro-Palestina” demonstranten doorgang konden blijven vinden zonder dat demonstraties moesten worden verboden.

2.8.3

Verder heeft het hof overwogen dat de verdachte is aangezegd om zijn demonstratie te houden op het Museumplein en tweemaal is gevorderd de Dam te verlaten. Pas toen hij daaraan geen gehoor gaf, is de verdachte aangehouden. Tot slot heeft het hof “alles afwegende” geoordeeld dat ‑ mede gelet op de beperkte financiële draagkracht van de verdachte ‑ een taakstraf van twintig uren moet worden opgelegd.

2.9.1

Gelet op het voorgaande getuigt het oordeel van het hof niet van een onjuiste rechtsopvatting en is het niet onbegrijpelijk. Het recht op vreedzame vergadering omvat weliswaar het recht om de tijd, plaats, en wijze van uitvoering van een demonstratie te bepalen en om een demonstratie in beginsel “within sight and sound” van de doelgroep te kunnen laten plaatsvinden, maar de (gemeentelijke) autoriteiten komt daarbij beleidsvrijheid toe als het gaat om het beoordelen van de geschiktheid van een specifieke locatie in termen van bijvoorbeeld grootte, veiligheid, verkeersdichtheid en nabijheid tot de doelgroep. In dit verband komt betekenis toe aan de omstandigheid dat, zoals uit de bewijsvoering van het hof volgt, de alternatieve locatie die aan de verdachte is voorgesteld, te weten het Museumplein, een locatie is in het centrum van Amsterdam waar in het algemeen veel publiek aanwezig is. De demonstratie is dus niet verplaatst van het stadscentrum naar een “remote and deserted location” en de samenleving is ook niet “deprived of the opportunity of hearing differing views” (vgl. de rechtspraak van het EHRM zoals geciteerd in rechtsoverweging 2.5.4).

2.9.2

Verder neemt de Hoge Raad in aanmerking dat het hof “alles afwegende” een taakstraf van twintig uren heeft opgelegd, waarmee het hof heeft gewaarborgd dat het strafrechtelijke optreden als geheel ‑ waaronder ook de bestraffing ‑ proportioneel is en niet zo ingrijpend is dat daarvan een “chilling effect” uitgaat op personen die door deelname aan een protestactie gebruik willen maken van hun recht op vrijheid van meningsuiting en van hun recht op vrijheid van vergadering.

2.1

De cassatiemiddelen falen in zoverre. De Hoge Raad heeft ook de verder in de cassatiemiddelen aangevoerde klachten over de uitspraak van het hof beoordeeld. De uitkomst hiervan is dat ook deze klachten niet kunnen leiden tot vernietiging van die uitspraak. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie artikel 81 lid 1 van de Wet op de rechterlijke organisatie).

3.Beslissing

De Hoge Raad verwerpt het beroep.

Dit arrest is gewezen door de vice-president M.J. Borgers als voorzitter, en de raadsheren A.L.J. van Strien, A.E.M. Röttgering, M. Kuijer en T.B. Trotman, in bijzijn van de waarnemend griffier E. Schnetz, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van
12 november 2024.