Uitspraak
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
STRAFKAMER
Nummer22/01903 E
Datum12 september 2023
ARREST
op het beroep in cassatie tegen een arrest van het gerechtshof Amsterdam, economische kamer, van 18 mei 2022, nummer 23-003006-20, in de strafzaak
tegen
[verdachte] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
hierna: de verdachte.
1.Procesverloop in cassatie
Het beroep is ingesteld door het openbaar ministerie. Het heeft bij schriftuur een cassatiemiddel voorgesteld. De schriftuur is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De raadsvrouw van de verdachte, M.M.A.J. Goris, advocaat te Rotterdam, heeft het beroep van het openbaar ministerie tegengesproken.
De advocaat-generaal B.F. Keulen heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
2.Tenlastelegging en motivering van de vrijspraak
2.1
Aan de verdachte is tenlastegelegd dat:
“zij in of omstreeks de periode van 23 januari 2018 tot en met 5 februari 2018 te Rotterdam, althans in Nederland, tezamen en in vereniging met een of meer anderen, althans alleen, al dan niet opzettelijk, (een) handeling(en) heeft verricht als bedoeld in artikel 2 onder 35 sub e van de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen, immers was zij doende 15 containers met een totaal gewicht van 334.640 kilogram waarvan de inhoud onder andere bestond uit fijngeshredderd aluminiumfracties (ingedeeld onder B 1010), in elk geval een afvalstof(fen) als bedoeld in Bijlage III van deze verordening, over te brengen van Nederland naar China, terwijl die overbrenging resulteerde in een verwijdering of nuttige toepassing in strijd met de communautaire of internationale regelgeving, te weten artikel 1 Verordening (EG) nr. 1418 2007.”
In de tenlastelegging wordt als wettelijk voorschrift waarbij het feit is strafbaar gesteld, artikel 10.60 lid 2 Wet milieubeheer genoemd.
2.2
Het hof heeft het vonnis in eerste aanleg bevestigd met aanvulling van gronden. Dit vonnis bevat de volgende overweging:
“Met verwijzing naar het hiervoor geschetste wettelijke en verdragsrechtelijke kader, kan van het volgende worden uitgegaan. De zaak heeft betrekking op de uitvoer uit Nederland van afvalstoffen in de zin van de EVOA, met als doel een nuttige toepassing naar een land, China, waarop het OESO-besluit niet van toepassing is. Op die uitvoer is artikel 37 van toepassing. Het gaat in deze zaak om aluminiumschroot zoals vermeld onder code B1010 in Bijlage III EVOA. Op grond van artikel 37, eerste lid, EVOA heeft China geantwoord op door de Europese Commissie gestelde vragen. Door in de bijlage bij artikel 1 van verordening 1418 2007 (Landenverordening) te kiezen voor kolom d, heeft China bepaald dat in het land van bestemming volgens het toepasselijke nationale recht andere controleprocedures worden gevolgd dan de in artikel 37 EVOA opgesomde mogelijkheden. In dat kader verlangt China dat de in te voeren afvalstoffen vergezeld gaan van een drietal, conform de gestelde eisen ingevulde documenten, waaronder het in de tenlastelegging genoemde CCIC-certificaat. Zonder dat certificaat is de invoer in China verboden.
De Hoge Raad heeft in het arrest van 20 januari 2015 (ECLI:NL:HR:2015:95) overwogen dat het CCIC-certificaat is gekoppeld aan de door China gemaakte keuze voor de controle in het land van bestemming naar nationaal recht en dat dan ook geen sprake is van een "illegale overbrenging" als bedoeld in artikel 2 onder 35 sub f EVOA. Nu het gaat om een controle in het land van bestemming naar nationaal recht kan naar het oordeel van de rechtbank het ontbreken van een CCIC-certificaat evenmin worden aangemerkt als een “illegale overbrenging” als bedoeld in artikel 2 onder 35 sub e EVOA. Er is dan ook niet in strijd met artikel 10.60, tweede lid, Wmb gehandeld.
De rechtbank merkt eveneens op dat de officier van justitie naar voren heeft gebracht dat de strafbaarstelling van de verweten gedragingen volgt uit een gelede normstelling van artikel 37 EVOA in combinatie met artikel 1 van de Landenverordening. Daaruit kan worden opgemaakt dat de antwoorden van China over hoe zij wensen om te gaan met afvalstoffen zijn opgenomen in de bijlage bij artikel 1 van de Landenverordening. Door niet te voldoen aan de vereisten die China heeft gesteld, waaronder het kunnen overleggen van een CCIC-certificaat, wordt gehandeld in strijd met communautair recht, aldus de officier van justitie. De rechtbank volgt de conclusie van de officier van justitie niet. De verweten gedraging betreft namelijk een handelen in strijd met artikel 2 onder 35 sub e EVOA. Anders gezegd, een handelen dat een illegale overbrenging oplevert door
De Hoge Raad heeft in het arrest van 20 januari 2015 (ECLI:NL:HR:2015:95) overwogen dat het CCIC-certificaat is gekoppeld aan de door China gemaakte keuze voor de controle in het land van bestemming naar nationaal recht en dat dan ook geen sprake is van een "illegale overbrenging" als bedoeld in artikel 2 onder 35 sub f EVOA. Nu het gaat om een controle in het land van bestemming naar nationaal recht kan naar het oordeel van de rechtbank het ontbreken van een CCIC-certificaat evenmin worden aangemerkt als een “illegale overbrenging” als bedoeld in artikel 2 onder 35 sub e EVOA. Er is dan ook niet in strijd met artikel 10.60, tweede lid, Wmb gehandeld.
De rechtbank merkt eveneens op dat de officier van justitie naar voren heeft gebracht dat de strafbaarstelling van de verweten gedragingen volgt uit een gelede normstelling van artikel 37 EVOA in combinatie met artikel 1 van de Landenverordening. Daaruit kan worden opgemaakt dat de antwoorden van China over hoe zij wensen om te gaan met afvalstoffen zijn opgenomen in de bijlage bij artikel 1 van de Landenverordening. Door niet te voldoen aan de vereisten die China heeft gesteld, waaronder het kunnen overleggen van een CCIC-certificaat, wordt gehandeld in strijd met communautair recht, aldus de officier van justitie. De rechtbank volgt de conclusie van de officier van justitie niet. De verweten gedraging betreft namelijk een handelen in strijd met artikel 2 onder 35 sub e EVOA. Anders gezegd, een handelen dat een illegale overbrenging oplevert door
afvalstoffen over te brengen dat resulteert in een verwijdering of nuttige toepassing die in strijd is met de communautaire of internationale regelgeving. Uit het verdragsrechtelijk kader van de EVOA volgt niet dat het handelen in strijd met de bijlage van artikel 1 van de Landenverordening een illegale overbrenging in de zin van artikel 2 onder 35 sub e oplevert. De strafbaarstelling daarvan blijkt onvoldoende uit de verdragsrechtelijke regels in de EVOA.
De rechtbank komt bij deze stand van zaken tot het oordeel dat het ten laste gelegde niet is bewezen. Verdachte zal hiervan worden vrijgesproken.”
De rechtbank komt bij deze stand van zaken tot het oordeel dat het ten laste gelegde niet is bewezen. Verdachte zal hiervan worden vrijgesproken.”
2.3
Het hof heeft deze overweging van de rechtbank als volgt aangevuld:
“De advocaat-generaal heeft ter adstructie van haar standpunt in haar schriftelijk requisitoir verwezen naar een arrest van het Hof van Justitie van 10 november 2011. [voetnoot: HvJ EG 10 november 2011, C-405/10 in de zaak tegen Özlem Garenfeld] De prejudiciële vraag die in dat arrest aan de orde was, ziet echter op een wezenlijk andere situatie dan de onderhavige, omdat in die zaak – kort gezegd – sprake was van de rubricering van een afvalstof in twee verschillende categorieën, te weten in kolom a (invoerverbod) en d (lokale procedure). Het arrest van het Hof van Justitie werpt daarom geen relevant licht op de onderhavige zaak.
De eindconclusie van de advocaat-generaal – het zonder CCIC certificaat overbrengen van afvalstoffen naar China zoals tenlastegelegd is in strijd met communautaire regelgeving – kan niet worden gebaseerd op de wet- en regelgeving en de argumenten die naar voren zijn gebracht in het requisitoir.”
De eindconclusie van de advocaat-generaal – het zonder CCIC certificaat overbrengen van afvalstoffen naar China zoals tenlastegelegd is in strijd met communautaire regelgeving – kan niet worden gebaseerd op de wet- en regelgeving en de argumenten die naar voren zijn gebracht in het requisitoir.”
3.Juridisch kader ten tijde van het tenlastegelegde feit
3.1.1
Artikel 10.60 lid 2 van de Wet milieubeheer luidt:
“Het is verboden handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 2, onder 35, van de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen.”
3.1.2
Het niet voldoen aan deze bepaling is strafbaar gesteld als economisch delict.
3.2.1
Verordening (EG) 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (hierna: EVOA), bevat onder meer de volgende bepalingen:
“Artikel 2
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(...)
35. ,,illegale overbrenging”: een overbrenging van afvalstoffen:
(...)
35. ,,illegale overbrenging”: een overbrenging van afvalstoffen:
(...)
e) dat resulteert in een verwijdering of nuttige toepassing die in strijd is met de communautaire of internationale regelgeving (...)
Artikel 36
1. De uitvoer uit de Gemeenschap van de volgende soorten afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing in landen waarop het OESO-besluit niet van toepassing is, is verboden voor:
a) in bijlage V als gevaarlijk opgenomen afvalstoffen;
b) de afvalstoffen van bijlage V, deel 3;
c) gevaarlijke afvalstoffen die niet onder één enkele code van bijlage V vallen;
d) mengsels van gevaarlijke afvalstoffen en mengsels van gevaarlijke en ongevaarlijke afvalstoffen die niet onder één enkele code van bijlage V vallen;
e) afvalstoffen die door het land van bestemming als gevaarlijk worden aangemerkt volgens artikel 3 van het Verdrag van Bazel;
f) afvalstoffen waarvan het land van bestemming de invoer heeft verboden; of,
g) afvalstoffen waarvoor de bevoegde autoriteit van verzending redenen heeft om aan te nemen dat zij in het land van bestemming niet op milieuhygiënisch verantwoorde wijze als bedoeld in artikel 49 zullen worden beheerd.
(...)
Artikel 37
1. Met betrekking tot afvalstoffen van bijlage III of IIIa waarvan de uitvoer niet is verboden krachtens artikel 36 zendt de Commissie binnen twintig dagen na de inwerkingtreding van deze verordening een schriftelijk verzoek aan de landen waarop het OESO-besluit niet van toepassing is opdat zij:
i) schriftelijk bevestigen dat de afvalstoffen vanuit de Gemeenschap mogen worden uitgevoerd; en
ii) aangeven welke controleprocedure in het land van bestemming in dat geval van toepassing is.
Elk land waarop het OESO-besluit niet van toepassing is, beschikt over de volgende mogelijkheden:
a) een verbod;
b) een voorafgaande kennisgeving met schriftelijke toestemming zoals beschreven in artikel 35; en
c) geen controle in het land van bestemming.
2. Vóór de datum van toepassing van deze verordening stelt de Commissie een verordening vast waarin de antwoorden op de verzoeken uit hoofde van lid 1 worden verdisconteerd, en stelt zij het krachtens artikel 18 van Richtlijn 2006/12/EG opgerichte comité hiervan in kennis.
(...)”
3.2.2
Uit bijlage V EVOA volgt dat aluminiumschroot als zodanig niet onder het uitvoerverbod van artikel 36 EVOA valt. Als ten aanzien van de uitvoer van aluminiumschroot zich ook niet anderszins een in artikel 36 lid 1 EVOA genoemde grond voordoet die tot een uitvoerverbod leidt, moet – mede gelet op bijlage III EVOA – aluminiumschroot worden beschouwd als een afvalstof in de zin van artikel 37 EVOA.
3.3.1
Verordening (EG) 1418/2007 van 29 november 2007 betreffende de uitvoer, met het oog op terugwinning, van bepaalde in bijlage III (...) bij Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad genoemde afvalstoffen naar bepaalde landen waarop het OESO-besluit betreffende het toezicht op de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen niet van toepassing is (hierna: Landenverordening), houdt onder meer in:
“Overwegende hetgeen volgt:
(1) De Commissie heeft in overeenstemming met artikel 37, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1013/2006 een schriftelijk verzoek gezonden aan elk van de landen waarop Besluit C(2001) 107 def. van de OESO-Raad inzake de herziening van Besluit C(1992) 39 def. betreffende het toezicht op de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen bestemd voor handelingen ter nuttige toepassing niet van toepassing is, opdat zij schriftelijk bevestigen dat de in bijlage III of III A genoemde afvalstoffen waarvan de uitvoer niet is verboden krachtens artikel 36, met het oog op terugwinning vanuit de Gemeenschap naar hun land mogen worden uitgevoerd en aangeven welke controleprocedure in het land van bestemming in dat geval van toepassing is.
(2) Elk land werd verzocht aan te geven of het met betrekking tot die afvalstoffen had gekozen voor een verbod of voor een voorafgaande schriftelijke kennisgeving of toestemming, dan wel of het geen controle uitoefent.
(...)
(4) De Commissie heeft nu antwoorden op haar schriftelijke verzoeken ontvangen van (...) China,
(...)
(6) Sommige landen hebben in hun antwoorden aangegeven dat zij voornemens waren controleprocedures volgens hun nationale wetgeving te volgen die afwijken van die van artikel 37, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1013/2006. (...)
Artikel 1
De uitvoer voor terugwinning van in bijlage III (...) bij Verordening (EG) nr. 1013/2006 opgenomen afval, die niet is verboden krachtens artikel 36 van die verordening (...) vindt plaats volgens de in de bijlage vastgestelde procedures.”
3.3.2
De bijlage als bedoeld in artikel 1 van de Landenverordening houdt onder meer in:
“De letters a), b), c) en d) boven de kolommen in deze bijlage betekenen:
a) verbod;
b) voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming, als beschreven in artikel 35 van Verordening (EG) nr. 1013/2006;
c) geen controle in het land van bestemming;
d) er zullen in het land van bestemming volgens het toepasselijke nationale recht andere controleprocedures worden gevolgd.
(...)”
3.3.3
De bijlage bij de Landenverordening is gewijzigd overeenkomstig de bijlage bij de Verordening (EU) 674/2012 van de Commissie van 23 juli 2012 tot wijziging van Verordening (EG) 1418/2007 betreffende de uitvoer, met het oog op terugwinning, van bepaalde stoffen naar bepaalde niet-OESO-landen. Laatstgenoemde bijlage houdt, wat betreft China, in:
a)
b)
c)
d)
Vermeldingen betreffende enkelvoudige afvalstoffen
(…)
(…)
(…)
uit B1010:
(…)
- aluminiumschroot;
(…)
(…)
- aluminiumschroot;
(…)
3.4
Het antwoord van China op de in artikel 37 lid 1 EVOA bedoelde ‘questionnaire’ ten behoeve van de wijziging van de bijlage van de Landenverordening in 2012 houdt over aluminiumschroot onder meer het volgende in:
“The waste may be exported from the European Community for recovery in the country of destination (...) d) other control procedures will be followed in the country of destination under applicable national law
(...)
B1010 (...) Aluminium scrap: √
(...)
Supplement
1. (...)
(ii) “√”: Automatic-licensing import waste in China;
(...)
2. Since waste categorization, waste management strategies and legal control between China and EU are different, it is difficult to put the waste that under automatic-licensing import category and restricted import category in China exactly to the questionnaire. It is recommended that the competent authorities of EU member states will strictly manage the waste shipments export to China according to the following advice:
2.1
Each waste shipment should be accompanied by the following documents:
- (a) Waste Import License issued by Ministry of Environmental Protection of China (MEP license) and that the consignee stated on the shipping document is the importer in the MEP license and disposal/recovery facility stated on the shipping document is the recycler in the MEP license;
- (b) License of Registration for Overseas Supplier Enterprise of Imported Scrap Materials issued by General Administration of Quality Supervision, Inspection and Quarantine of China (AQSIQ license) and that the exporter/shipper is the holder of this licence;
- (c) Certificate for Pre-Shipment Inspection of Recycling Scraps to China issued by CCIC and the certificate of this pre-shipment inspection is issued to the exporter/shipper of the waste.
2.2
The waste shipments meeting all requirements are regarded as being approved by the Chinese Competent Authorities. The Competent Authority of EU member states could approve it without going through the procedure of prior written notification and consent.
2.3
The waste shipments not meeting all requirements are regarded as being prohibited to be imported to China.”
4.Beoordeling van het cassatiemiddel
4.1
Het cassatiemiddel komt op tegen de door het hof gegeven vrijspraak. Het voert daartoe aan dat het oordeel van het hof dat het ontbreken van een CCIC-certificaat bij de overbrenging van fijngeshredderde aluminiumfracties van Nederland naar China niet kan worden aangemerkt als een “illegale overbrenging” als bedoeld in artikel 2 onder 35 sub e EVOA, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.
4.2
In cassatie kan, mede met verwijzing naar het hiervoor weergegeven juridisch kader, van het volgende worden uitgegaan.
De strafzaak betreft de uitvoer uit Nederland van afvalstoffen in de zin van de EVOA, met als doel een nuttige toepassing naar een land, China, waarop het OESO-besluit niet van toepassing is. Op die uitvoer zijn de artikelen 36 en 37 EVOA van toepassing. Het gaat daarbij om aluminiumschroot als genoemd onder code B1010 in Bijlagen III en V EVOA.
China heeft in antwoord op de op grond van artikel 37 lid 1 EVOA door de Commissie gestelde vragen aangegeven dat de afvalstoffen vanuit de Gemeenschap mogen worden uitgevoerd en dat gekozen wordt voor de optie van controle in het land van bestemming naar nationaal recht. In de onder 3.3.3 weergegeven bijlage bij de Landenverordening, zoals die van kracht was ten tijde van het tenlastegelegde feit, is aluminiumschroot (B1010) ondergebracht bij letter d (“er zullen in het land van bestemming volgens het toepasselijke nationale recht andere controleprocedures worden gevolgd”). Uit het – niet in de (bijlage van de) Landenverordening opgenomen – antwoord van China op de ‘questionnaire’ volgt dat China in verband met de controleprocedures bij de invoer in China verlangt dat de lading vergezeld gaat van een drietal documenten, waaronder het in de tenlastelegging genoemde CCIC-certificaat (“Certificate for Pre-Shipment Inspection of Recycling Scraps to China issued by CCIC”), en dat China niet toestaat dat invoer plaatsvindt als deze documenten niet aanwezig zijn.
De strafzaak betreft de uitvoer uit Nederland van afvalstoffen in de zin van de EVOA, met als doel een nuttige toepassing naar een land, China, waarop het OESO-besluit niet van toepassing is. Op die uitvoer zijn de artikelen 36 en 37 EVOA van toepassing. Het gaat daarbij om aluminiumschroot als genoemd onder code B1010 in Bijlagen III en V EVOA.
China heeft in antwoord op de op grond van artikel 37 lid 1 EVOA door de Commissie gestelde vragen aangegeven dat de afvalstoffen vanuit de Gemeenschap mogen worden uitgevoerd en dat gekozen wordt voor de optie van controle in het land van bestemming naar nationaal recht. In de onder 3.3.3 weergegeven bijlage bij de Landenverordening, zoals die van kracht was ten tijde van het tenlastegelegde feit, is aluminiumschroot (B1010) ondergebracht bij letter d (“er zullen in het land van bestemming volgens het toepasselijke nationale recht andere controleprocedures worden gevolgd”). Uit het – niet in de (bijlage van de) Landenverordening opgenomen – antwoord van China op de ‘questionnaire’ volgt dat China in verband met de controleprocedures bij de invoer in China verlangt dat de lading vergezeld gaat van een drietal documenten, waaronder het in de tenlastelegging genoemde CCIC-certificaat (“Certificate for Pre-Shipment Inspection of Recycling Scraps to China issued by CCIC”), en dat China niet toestaat dat invoer plaatsvindt als deze documenten niet aanwezig zijn.
4.3
Het cassatiemiddel berust op de opvatting dat in deze zaak sprake is van een illegale overbrenging in de zin van artikel 2 onder 35 sub e EVOA, omdat de tenlastegelegde overbrenging van de afvalstoffen strijd oplevert met communautaire regelgeving. Het voert daartoe aan dat het overbrengen van de in de tenlastelegging genoemde afvalstoffen naar China niet vergezeld ging van een CCIC-certificaat en dat het overbrengen van de afvalstoffen terwijl dit certificaat ontbreekt, in strijd is met de (bijlage bij de) Landenverordening, die rechtstreeks is gebaseerd op artikel 37 lid 2 EVOA. Het cassatiemiddel miskent daarmee echter dat, zoals onder 4.2 is weergeven, de bijlage bij de Landenverordening ten tijde van het tenlastegelegde feit niet meer inhield dan dat China ten aanzien van aluminiumschroot koos voor de optie dat “in het land van bestemming volgens het toepasselijke nationale recht andere controleprocedures worden gevolgd”. Voor een verbod of kennisgevingsprocedure als bedoeld in artikel 37 lid 1, onder a) of b), EVOA heeft China niet gekozen. Het ontbreken van een CCIC-certificaat is mogelijk strijdig met het nationale recht van China, maar – zoals uit het voorgaande volgt – levert het ontbreken van dat certificaat geen strijd op met communautaire regelgeving. Het oordeel van het hof geeft dan ook niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting (vgl. met betrekking tot artikel 2 onder 35 sub f EVOA het arrest van de Hoge Raad van 20 januari 2015, ECLI:NL:HR:2015:95).
4.4
Het cassatiemiddel faalt.
5.Beslissing
De Hoge Raad verwerpt het beroep.
Dit arrest is gewezen door de vice-president M.J. Borgers als voorzitter, en de raadsheren M. Kuijer en H.G. Sevenster, in bijzijn van de waarnemend griffier E. Schnetz, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van
12 september 2023.
12 september 2023.