ECLI:NL:HR:2019:1016

• Datum uitspraak: 21 juni 2019
• Publicatiedatum: 20 juni 2019
• Zaaknummer: 18/01310
• Instantie: Hoge Raad
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht
• Procedures: Cassatie
• Rechters: G. de Groot; J.A.C.A. Overgaauw; J. Wortel; A.F.M.Q. Beukers-van Dooren; P.A.G.M. Cools
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Cassatie over de rechtmatigheid van rioolheffingen door de gemeente Steenwijkerland en de toerekening van indirecte kosten

In deze zaak heeft de Hoge Raad op 21 juni 2019 uitspraak gedaan in een cassatieprocedure over de rechtmatigheid van rioolheffingen die door de gemeente Steenwijkerland zijn opgelegd aan een woningstichting voor de jaren 2013, 2014 en 2015. De belanghebbende, een woningstichting, had beroep in cassatie ingesteld tegen een uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, die op 27 februari 2018 was gewezen. De heffingsambtenaar van de gemeente had aanslagen rioolheffing opgelegd, waarbij de geraamde baten en lasten van de rioolheffing ter discussie stonden. De belanghebbende betwistte de rechtmatigheid van de verordeningen op de heffing en invordering van de rioolheffing, met name de toerekening van indirecte kosten zoals baggerkosten en onderhoud van oevers aan de rioolheffing.

De Hoge Raad oordeelde dat de heffingsambtenaar voldoende had aangetoond dat de kosten van baggeren en onderhoud van oevers meer dan zijdelings verband houden met de riolering, en dat deze kosten dus rechtmatig konden worden toegerekend aan de rioolheffing. De Hoge Raad bevestigde het oordeel van het Hof dat de geraamde lasten niet onterecht waren, en dat de heffingsambtenaar ook rekening mocht houden met omzetbelasting over de baggerkosten. De Hoge Raad verklaarde het beroep in cassatie ongegrond, en oordeelde dat de gemeente vrij was om de indirecte kosten aan de rioolheffing toe te rekenen, zolang deze kosten meer dan zijdelings verband hielden met de riolering.

De uitspraak heeft belangrijke implicaties voor de wijze waarop gemeenten indirecte kosten kunnen toerekenen aan rioolheffingen, en bevestigt dat de wetgever gemeenten de ruimte biedt om kosten die samenhangen met de riolering te verhalen via de rioolheffing, mits deze kosten goed zijn onderbouwd.

Uitspraak

Hoge Raad der Nederlanden

Derde Kamer

Nr. 18/01310

21 juni 2019

Arrest

gewezen op het beroep in cassatie van
Stichting [X] te
[Z] (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van het
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 27 februari 2018, nrs. 17/00514, 17/00515 en 17/00516, op het hoger beroep van de heffingsambtenaar van de gemeente Steenwijkerland tegen een uitspraak van de Rechtbank Overijssel (nrs. AWB 14/2689, 16/1004 en 16/1056) betreffende aan belanghebbende voor de jaren 2013, 2014 en 2015 opgelegde aanslagen in de rioolheffing. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.

1. Geding in cassatie

Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

Het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Steenwijkerland (hierna: het College) heeft een verweerschrift ingediend.

De Advocaat-generaal R.L.H. IJzerman heeft op 20 december 2018 geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie (ECLI:NL:PHR:2018:1419).

Zowel belanghebbende als het College heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.

2. Beoordeling van het middel

2.1.

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

2.1.1.

De heffingsambtenaar van de gemeente Steenwijkerland (hierna: de gemeente) heeft aan belanghebbende, een woningstichting, aanslagen rioolheffing opgelegd voor de jaren 2013, 2014 en 2015.

2.1.2.

De gemeente heeft de baten van de rioolheffing voor 2013 geraamd op € 5.692.870 en de lasten op € 5.697.428. Voor 2014 zijn die bedragen € 5.443.945 respectievelijk € 5.610.970 en voor 2015 € 5.405.100 respectievelijk € 5.597.502.

2.1.3.

Tot de geraamde lasten behoren in alle jaren kosten voor het baggeren van watergangen, het onderhoud van oeverbeschermingen, beheer en onderhoud vaarwegen waterschap en het maaien en onderhoud van sloten (hierna: de baggerkosten en kosten van onderhoud oevers).

2.2.

Voor het Hof was onder meer in geschil of de verordeningen op de heffing en invordering van rioolheffing van de gemeente Steenwijkerland voor de jaren 2013, 2014 en 2015 onverbindend zijn, omdat de baggerkosten en kosten van onderhoud oevers ten onrechte als lasten in de ramingen zijn opgenomen en het schrappen van die posten tot gevolg heeft dat de geraamde baten de geraamde lasten overtreffen.

2.3.

Het Hof heeft die vraag ontkennend beantwoord. 2.3.1. Volgens het Hof heeft de heffingsambtenaar met de door hem verstrekte inlichtingen naar vermogen duidelijk gemaakt waarom de door belanghebbende opgeworpen twijfel of de kosten toerekenbaar zijn aan het riool ongegrond is, met uitzondering van een in de raming opgenomen post van € 50.000 voor “veegkosten”.

2.3.2.

Het Hof heeft voorts geoordeeld dat de heffingsambtenaar bij de geraamde lasten alsnog rekening mocht houden met niet in de ramingen opgenomen omzetbelasting over de baggerkosten en kosten van onderhoud oevers, omdat uit artikel 228a, lid 3, Gemeentewet volgt dat die omzetbelasting tot de lasten wordt gerekend. Deze bedragen aan omzetbelasting overtreffen de veegkosten van € 50.000 per jaar die ten onrechte als lasten in de ramingen waren meegenomen, zodat de geraamde baten de geraamde lasten niet overtreffen, aldus het Hof.

2.4.1.

De eerste drie middelonderdelen richten zich tegen het in 2.3.1 weergegeven oordeel van het Hof.

2.4.2.

Het eerste middelonderdeel betoogt dat de baggerkosten en kosten van onderhoud oevers niet verhaald mogen worden via de rioolheffing.

2.4.3.

Het middelonderdeel faalt. Het Hof heeft aannemelijk geacht dat de kosten van baggeren en onderhoud van de oevers mede zijn gemaakt voor de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van ingezameld hemelwater. Dat oordeel komt erop neer dat die kosten meer dan zijdelings verband houden met de riolering, zodat zij (geheel of ten dele) via de rioolheffing mogen worden verhaald. Dit oordeel geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting (vgl. HR 4 juni 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL0990). Voor het overige berust het op een aan het Hof voorbehouden waardering van de feiten en omstandigheden. Het is niet onbegrijpelijk.

2.4.4.

Het tweede middelonderdeel betoogt dat het Hof de regels omtrent stelplicht en bewijslast heeft miskend door te oordelen dat de heffingsambtenaar de hoogte van de geraamde lasten aannemelijk heeft gemaakt. Het middelonderdeel wijst erop dat belanghebbende heeft gesteld dat de baggerkosten in de jaren 2014 en 2015 voor 100 procent zijn toegerekend aan de rioolheffing en dat de gemeente heeft aangevoerd dat die kosten slechts voor 50 procent aan de rioolheffing zijn toegerekend zonder aan te tonen waaraan de andere 50 procent van de kosten zijn toegerekend. Het bestreden oordeel is volgens het middelonderdeel onjuist of onbegrijpelijk aangezien de gemeente niet de kostenverdeelstaat en de begroting met de daarin vastgelegde verdeelsleutels heeft overgelegd.

2.4.5.

In het oordeel van het Hof is onder meer vermeld dat belanghebbende ten aanzien van de toerekening van de baggerkosten in de ramingen twijfel heeft geuit of die post kan worden aangemerkt als een ‘last ter zake’. De heffingsambtenaar heeft naar het oordeel van het Hof voldoende toegelicht welke kosten worden toegerekend, dat de toerekening van de kosten elk jaar consistent is en welke keuzes zijn gemaakt bij de gehele of gedeeltelijke toerekening van kosten. Dat oordeel, dat erop neerkomt dat het Hof belanghebbende niet is gevolgd in haar andersluidende stelling, geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting, is niet onvoldoende gemotiveerd en niet onbegrijpelijk. Het tweede middelonderdeel faalt daarom.

2.4.6.

Het derde middelonderdeel betoogt dat het bestreden oordeel ten onrechte tot uitgangspunt neemt dat indirecte kosten zoals baggerkosten en de kosten van onderhoud van oevers door de gemeente rechtmatig zijn toegerekend aan de rioolheffing omdat zij meer dan zijdelings met de verleende diensten samenhangen. Volgens het middelonderdeel blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de regels over de rioolheffing dat indirecte kosten slechts toerekenbaar zijn voor zover de kostenpost samenhangt met de riolering.

2.4.7.

Bij de toerekening van kosten aan de riolering geldt als uitgangspunt dat deze slechts dan niet (geheel of ten dele) in de ramingen als lasten ter zake van riolering kunnen worden aangemerkt indien die kosten geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen (vgl. HR 31 maart 1999, ECLI:NL:HR:1999:AA2720, onderdeel 5.6). Voorts is daarbij uitgangspunt dat de gemeente bij het opstellen van de begroting die uitgangspunt is voor de ramingen, is gebonden aan de in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (hierna: BBV) gegeven regels (vgl. HR 16 januari 2015, ECLI:NL:HR:2015:67).

Hiervan uitgaande stond het de gemeente vrij om de baggerkosten en kosten van onderhoud oevers geheel of gedeeltelijk aan de rioolheffing toe te rekenen aangezien die kosten, zoals volgt uit hetgeen in 2.4.3 is overwogen, meer dan zijdelings verband houden met de riolering en het BBV de gemeenten niet beperkt in de mate waarin lasten worden toegerekend aan posten waarmee zij meer dan zijdelings verband houden.

Dat wordt niet anders doordat de zojuist aangehaalde arresten betrekking hebben op de tot 2008 op artikel 229 Gemeentewet gebaseerde mogelijkheid tot het heffen van rioolrechten. Zij zijn ook van betekenis voor de vanaf 1 januari 2008 op artikel 228a Gemeentewet gebaseerde rioolheffingen. Daarbij is allereerst van belang dat uit de door belanghebbende aangehaalde parlementaire behandeling blijkt dat de kosten welke met behulp van een rioolheffing kunnen worden gedekt in het verlengde liggen van het verhaal van kosten van het tot dan toe bestaande rioolrecht (Kamerstukken II, 2005/2006, 30 578, nr. 3, blz. 24; Kamerstukken II, 2005/2006, 30 578, nr. 3, blz. 40). Voorts bevat die parlementaire behandeling geen aanknopingspunt om aan te nemen dat de wetgever heeft beoogd de gemeentelijke wetgever te beperken in zijn vrijheid te beslissen over de mate waarin kosten die meer dan zijdelings met de riolering samenhangen, daaraan kunnen worden toegerekend.

Op grond van het voorgaande faalt het derde middelonderdeel.

2.4.8.

Het vierde middelonderdeel richt zich tegen het in 2.3.2 weergegeven oordeel van het Hof. Het betoogt dat met de omzetbelasting over de voor de riolering gemaakte kosten geen rekening mag worden gehouden omdat deze kosten niet in de ramingen van de gemeente waren opgenomen.

2.4.9.

De omzetbelasting die als gevolg van de Wet op het BTW-compensatiefonds recht geeft op een bijdrage uit dat fonds, is niet een last die drukt op de gemeentelijke begroting maar een post die uitsluitend op grond van het bepaalde in artikel 228a, lid 3, Gemeentewet tot de kosten ter zake van de riolering wordt gerekend. In de totstandkomingsgeschiedenis is deze bepaling als volgt toegelicht:

“Sinds de introductie van het BTW-compensatiefonds krijgen de gemeenten compensatie voor bepaalde kosten die worden verhaald door middel van rechten op grond van artikel 229 Gemeentewet of artikel 15.33 Wm, namelijk voorzover daar een BTW-component in zit. Tegelijkertijd met de invoering van dat fonds heeft een uitname uit het gemeentefonds plaatsgevonden. Als gevolg daarvan zou het kostenniveau dat relevant is voor de bepaling van de maximale tarieven van de kostendekkende heffingen zonder wetswijziging in de toekomst lager uitgekomen zijn. Hierdoor hadden gemeenten – in het geval zij een tarief hanteerden dat een vrijwel kostendekkend niveau kent – de tarieven van de heffingen moeten verlagen. Door een aanpassing van de betreffende artikelen is bij die gelegenheid een lastenverschuiving, die gevolg zou kunnen zijn van de invoering van het BTW-compensatiefonds, voorkomen.” (Kamerstukken II 2005/06, 30 578, nr. 3, p. 41).

Het achteraf alsnog in aanmerking nemen van omzetbelasting in de ramingen voor een vastgestelde rioolheffing, brengt geen wijziging in de begroting van de gemeente mee en leidt, anders dan een verhoging of verlaging van de rioolheffing, niet tot een lastenverschuiving als in de hiervoor aangehaalde totstandkomingsgeschiedenis bedoeld. Het Hof heeft daarom terecht geoordeeld dat de heffingsambtenaar die omzetbelasting alsnog in aanmerking mocht nemen als last ter zake van de riolering. Het vierde middelonderdeel faalt.

2.5.

Uit het voorgaande volgt dat het beroep in cassatie ongegrond is.

3. Proceskosten

De Hoge Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.

4. Beslissing

De Hoge Raad verklaart het beroep in cassatie ongegrond.

Dit arrest is gewezen door de vice-president G. de Groot als voorzitter, en de raadsheren J.A.C.A. Overgaauw, J. Wortel, A.F.M.Q. Beukers-van Dooren en P.A.G.M. Cools, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 21 juni 2019.