Uitspraak
22 juni 2012
Eerste Kamer
11/01017
RM/MD
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
KNOOBLE B.V.,
gevestigd te Arnhem,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. M.E. Gelpke,
t e g e n
1. DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Infrastructuur en Milieu),
zetelende te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaten: mr. M.W. Scheltema en mr. S.M. Kingma,
2. STICHTING NEDERLANDS NORMALISATIE-INSTITUUT,
gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: aanvankelijk mr. R.A.A. Duk, thans mr. P.A. Ruig.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als Knooble, de Staat en NNI.
1. Het geding in feitelijke instanties
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:
a. het vonnis in de zaak 274010/HA ZA 06-3308 van de rechtbank 's-Gravenhage van 31 december 2008;
b. de arresten in de zaak 200.029.693/01 en 200.031.136/01 van het gerechtshof te 's-Gravenhage van 9 juni 2009 en 16 november 2010.
Het arrest van het hof van 16 november 2010 is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof van 16 november 2010 heeft Knooble beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat en NNI hebben afzonderlijk geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor Knooble en de Staat zowel mondeling als schriftelijk toegelicht door hun advocaten.
Namens NNI is de zaak mondeling en schriftelijk toegelicht door mr. V. Rörsch, advocaat te Amsterdam.
De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot verwerping van het beroep.
Bij brieven van 13 april 2012 hebben mr. Gelpke namens Knooble en mr. V. Rörsch, advocaat te Amsterdam, namens NNI op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan:
(i) Knooble houdt zich bezig met advisering over en de begeleiding van bouwprojecten. Via haar website verstrekt zij informatie die van nut is voor het voorbereiden en uitvoeren van bouwprojecten.
(ii) De Stichting Nederlands Normalisatie-Instituut (hierna: NNI) stelt zich ten doel normalisatie te bewerkstelligen, normen tot stand te brengen en te onderhouden en de invoering van normen te bevorderen. Normalisatie is daarbij beschreven als het proces waarbij regels op vrijwillige basis tot stand komen door overeenstemming tussen belanghebbende partijen.
(iii) De in het kader van NNI tot stand gekomen normen worden aangeduid als "NEN-normen". Zij kunnen ten kantore van NNI worden ingezien. NNI stelt de NEN-normen tegen betaling ter beschikking en behoudt zich daarbij het auteursrecht voor.
(iv) In art. 2 Woningwet is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bouwvoorschriften kunnen worden gegeven. Op grond van art. 3 Woningwet kan daarbij worden verwezen naar (onderdelen van) normen. In dit verband wordt ingevolge art. 1 lid 1, aanhef en onder h (tot 1 oktober 2010: onder i) Woningwet verstaan onder "norm": een document, uitgegeven door een deskundig, onafhankelijk instituut, waarin wordt omschreven aan welke eisen een bouwmateriaal, bouwdeel of bouwconstructie moet voldoen dan wel waarin een omschrijving wordt gegeven van een keurings-, meet- of berekeningsmethode.
(v) In het Bouwbesluit 2003 (dat inmiddels is vervangen door het Bouwbesluit 2012, en dat hierna kortheidshalve zal worden aangeduid als het Bouwbesluit) en de daarop gebaseerde Regeling Bouwbesluit 2003 (die inmiddels is vervangen door de Regeling Bouwbesluit 2012, en die hierna kortheidshalve zal worden aangeduid als de Regeling Bouwbesluit) wordt op een groot aantal plaatsen verwezen naar NEN-normen, veelal (maar niet uitsluitend) om de methode vast te leggen waarmee moet worden bepaald of aan de in het Bouwbesluit of de Regeling Bouwbesluit gestelde voorschriften is voldaan.
(vi) De Staat heeft de NEN-normen waarnaar in het Bouwbesluit of in de Regeling Bouwbesluit wordt verwezen, niet in het Staatsblad, de Staatscourant of anderszins bekendgemaakt.
3.2 Knooble heeft de Staat en NNI in rechte betrokken en, na wijziging van eis in hoger beroep, zakelijk weergegeven, gevorderd:
1. dat voor recht zal worden verklaard,
primair dat de NEN-normen waarnaar in het Bouwbesluit en de Regeling Bouwbesluit is verwezen, althans de inhoud daarvan, niet verbindend zijn omdat het algemeen verbindende voorschriften zijn die niet overeenkomstig de bepalingen van de Bekendmakingswet bekend zijn gemaakt en derhalve niet in werking zijn getreden of,
subsidiair dat deze NEN-normen, althans de inhoud daarvan, geen onderdeel uitmaken van het Bouwbesluit en de Regeling Bouwbesluit en voor de geadresseerden niet algemeen verbindend zijn;
2. dat voor recht zal worden verklaard dat de NEN-normen waarnaar in het Bouwbesluit of in de Regeling Bouwbesluit is verwezen, althans de inhoud daarvan, wat betreft de kale tekst van die normen, op grond van art. 11 Auteurswet vrij zijn van auteursrechten;
3. dat de Staat respectievelijk NNI zal worden bevolen een exemplaar van alle NEN-normen waarnaar in het Bouwbesluit of in de Regeling Bouwbesluit is verwezen, althans de inhoud daarvan, op schrift of digitaal, aan Knooble ter beschikking te stellen, los van de vraag of deze algemeen verbindende voorschriften reeds in werking zijn getreden.
3.3 De rechtbank heeft uitsluitend de vordering onder 1 primair toegewezen. In hoger beroep heeft het hof het vonnis van de rechtbank vernietigd en de vorderingen van Knooble, zoals gewijzigd in hoger beroep, afgewezen.
3.4 Het hof heeft in rov. 7 vooropgesteld - in cassatie niet met concrete klachten bestreden - dat NEN-normen als volgt tot stand komen: nadat is gesignaleerd dat aan een norm op een bepaald gebied behoefte is, wordt een NEN-norm ontworpen door een normcommissie, bestaande uit vertegenwoordigers van organisaties die belang hebben bij de totstandkoming van die norm, zoals producenten, handelaren, gebruikers, overheden of consumentenorganisaties. NNI bemiddelt bij het afwegen van de verschillende belangen, zorgt voor neutrale procesbegeleiding en bewaakt de consistentie met de reeds bestaande normen. Het ontwerp van de norm wordt gepubliceerd voor een openbare kritiekronde.
Na verwerking van eventuele kritiek wordt de NEN-norm door de normcommissie op basis van consensus vastgesteld. NNI beheert de vastgestelde normen en verzorgt de terbeschikkingstelling van de NEN-normen aan belanghebbenden tegen betaling en onder voorbehoud van auteursrecht. Van de NEN-normen kunnen belangstellenden bovendien in de bibliotheek van NNI kennisnemen.
3.5 Het hof heeft de afwijzing van de vorderingen van Knooble, als in hoger beroep gewijzigd, doen steunen op de navolgende gronden.
De Woningwet (waarbij het hof kennelijk het oog heeft op de art. 2 en 3) voorziet erin dat in uitvoeringsregelingen kan worden verwezen naar normen als de NEN-normen. De verwijzing in die uitvoeringsregelingen, die algemeen verbindende voorschriften zijn (het Bouwbesluit en de daarop gebaseerde Regeling Bouwbesluit), naar NEN-normen, maakt die normen weliswaar tot publiekrechtelijk algemeen geldende normen (bijvoorbeeld als norm waaraan ten minste of op een gelijkwaardige wijze moet zijn voldaan), maar niet tot algemeen verbindende voorschriften in de (beperktere) zin van de Grondwet of de Bekendmakingswet. Voor dat laatste zou nodig zijn dat die normen zijn vastgesteld op grond van een regelgevende bevoegdheid. De NEN-normen voldoen niet aan die eis, omdat zij niet zijn vastgesteld door het tot regelgeving bevoegde orgaan dat het Bouwbesluit of de Regeling Bouwbesluit heeft vastgesteld, maar op grond van (privaatrechtelijke) afspraken door vertegenwoordigers van organisaties die belang hebben bij een door een ieder te gebruiken standaard en die geen publiekrechtelijke regelgevende bevoegdheid hebben (rov. 8).
Dat vertegenwoordigers van regelgevende organen vaststelling of wijziging van NEN-normen zouden kunnen initiëren of deel zouden kunnen uitmaken van normcommissies brengt niet mee dat NNI als private organisatie regelgevende bevoegdheid heeft. De verwijzing door een regelgevend orgaan naar de (op grond van privaatrechtelijke afspraken) uitgevaardigde NEN-normen die die normen daardoor algemeen doet gelden, leidt er evenmin toe dat NNI regelgevende bevoegdheid heeft (rov. 9).
Niet alle naar buiten werkende, algemeen geldende, normen zijn algemeen verbindende voorschriften in de zin der wet, en de wetgever kan ook nimmer hebben bedoeld dat de onderhavige NEN-normen zodanige voorschriften zijn. Dat is al duidelijk doordat veel van deze NEN-normen geen enkele eis stellen, maar slechts (technische) reken-, meet- of regelmethoden standaardiseren. De standaard waarmee bepaald wordt of aan het algemeen verbindend voorschrift wordt voldaan, vormt niet zelf het algemeen verbindende voorschrift, ook niet wanneer een wetgever in een algemeen verbindend voorschrift naar die standaard verwijst en die standaard zo binnen het toetsingskader trekt (rov. 10).
Daarnaast geldt ingevolge art. 1.5 van het Bouwbesluit dat aan de NEN-normen waarnaar wordt verwezen, niet hoeft te worden voldaan voor zover anders dan door toepassing daarvan een ten minste gelijkwaardig resultaat als met het voorschrift beoogd kan worden bereikt (rov. 11).
Ook overigens ziet het hof geen aanleiding tot een ander oordeel. De NEN-normen zijn gericht tot personen en bedrijven die zich beroepshalve met het bouwen bezighouden en de kosten van het kennisnemen en het navolgen van de NEN-normen worden verdisconteerd in het ontwerp-, bouw- en onderhoudsproces. Van de NEN-normen kan bij NNI worden kennisgenomen en zij zijn tegen betaling bij NNI te verkrijgen. Op deze wijze wordt voldoende bekendheid aan de NEN-normen gegeven. Niet is gesteld of gebleken dat dit stelsel maatschappelijk onaanvaardbare gevolgen heeft of dat bedrijven zoals Knooble daardoor in hun voortbestaan worden bedreigd (rov. 12).
De omstandigheid dat, zoals Knooble heeft aangevoerd, velen adhesie hebben betuigd aan haar standpunt en dat vanuit de samenleving erop wordt aangedrongen dat de overheid "verwezen normen" kosteloos ter beschikking dient te stellen, brengt het hof niet tot een ander oordeel. Een dergelijke stelselwijziging dient door de wetgever tot stand te worden gebracht en valt buiten de rechtsvormende taak van de rechter (rov. 13).
De NEN-normen waarnaar in het Bouwbesluit en de Regeling Bouwbesluit wordt verwezen moeten derhalve weliswaar worden beschouwd als algemeen geldend, maar de bepalingen van de Bekendmakingswet zijn daarop niet van toepassing. De Staat heeft geen voor hem geldende regels inzake de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften geschonden. De vorderingen van Knooble onder I primair en subsidiair zullen worden afgewezen (rov. 14).
De NEN-normen zijn door NNI bekendgemaakt ("uitgevaardigd"). Knooble heeft niet onderbouwd gesteld dat NNI ook dan als onderdeel van de openbare macht zou moeten worden beschouwd indien de desbetreffende NEN-normen niet kunnen worden geacht te zijn vastgesteld in het Bouwbesluit of de Regeling Bouwbesluit. Ook het tweede onderdeel van de vordering van Knooble zal daarom worden afgewezen (rov. 15).
De aan de derde en de vierde vordering van Knooble ten grondslag liggende uitgangspunten zijn op grond van het bovenstaande onjuist, zodat ook die vorderingen niet voor toewijzing in aanmerking komen (rov. 16).
3.6 Onderdeel 1a klaagt dat het hof buiten de grenzen van de rechtsstrijd is getreden of een onbegrijpelijke uitleg heeft gegeven aan de vorderingen en stellingen van Knooble, door in de rov. 7-15 van zijn arrest ervan uit te gaan dat Knooble haar vorderingen baseert op de stelling dat de NEN-normen die door NNI zijn vastgesteld op zichzelf genomen zouden zijn aan te merken als algemeen verbindende voorschriften die zijn vastgesteld door NNI als daartoe bevoegd publiekrechtelijk orgaan met regelgevende bevoegdheden en die overeenkomstig de Bekendmakingswet moeten worden bekendgemaakt alvorens zij in werking kunnen treden. De klacht mist feitelijke grondslag omdat noch uit de genoemde overwegingen van het hof noch overigens uit zijn arrest kan worden afgeleid dat het hof het ervoor hield dat Knooble haar vorderingen baseert op een stelling van die strekking.
3.7 Onderdeel 1b betreft de kern van het geschil.
Het klaagt dat het oordeel van het hof dat een verwijzing naar NEN-normen in een algemeen verbindend voorschrift deze NEN-normen weliswaar maakt tot publiekrechtelijk algemeen geldende normen, maar niet tot algemeen verbindende voorschriften in de (beperkte) zin van de Grondwet of de Bekendmakingswet, onjuist is en betoogt dat de NEN-normen waarnaar in het Bouwbesluit of de Regeling Bouwbesluit wordt verwezen, althans de relevante gedeelten daarvan, door die verwijzing een onlosmakelijk onderdeel worden van de desbetreffende algemeen verbindende voorschriften in de zin van de Grondwet en de Bekendmakingswet, en dat ingevolge art. 1.4 van het Bouwbesluit hetzelfde geldt voor NEN-normen die op grond van de Europese richtlijn bouwproducten zijn vervangen door NEN-EN normen (die afkomstig zijn van een Europees Normalisatie Instituut).
3.8 De klacht is ongegrond. De in art. 89 lid 4 Grondwet en art. 3 en 4 Bekendmakingswet bedoelde algemeen verbindende voorschriften zijn naar buiten werkende, de burgers bindende, regels die uitgaan van een orgaan dat de bevoegdheid tot die regelgeving aan de wet in formele zin ontleent. Art. 2 Woningwet voorziet erin dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur technische voorschriften worden gegeven omtrent, onder meer, het bouwen van een bouwwerk. Art. 3 Woningwet voegt daaraan toe dat bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in art. 2 kan worden verwezen naar, onder meer, normen of delen van normen. Art. 3 beoogt hiermee, zoals bevestigd wordt door de parlementaire geschiedenis als geciteerd in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder nrs. 3.16-3.18, niet het instituut dat die normen opstelt, bevoegd te maken tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften. Waar NNI ook anderszins niet bij of krachtens de wet bevoegd is tot het vaststellen van algemeen verbindende regels, kunnen de NEN-normen niet worden aangemerkt als algemeen verbindende voorschriften als bedoeld in art. 89 lid 4 Grondwet en art. 3 en 4 Bekendmakingswet, ook niet voor zover het Bouwbesluit en de Regeling Bouwbesluit ernaar verwijzen. Het oordeel van het hof dat die verwijzing de desbetreffende NEN-normen niet tot algemeen verbindende voorschriften in de (beperkte) zin van de Grondwet of de Bekendmakingswet maakt, die eerst van kracht worden na publicatie als geregeld in de Bekendmakingswet, is dus juist. De omstandigheid dat, zoals Knooble heeft aangevoerd, vooraf tussen de minister en NNI wordt afgestemd of een NEN-norm zal worden gebruikt voor verwijzing in het Bouwbesluit en de Regeling Bouwbesluit, zodat de terminologie en de uitwerking van de norm door NNI wordt afgestemd op die wettelijke regelingen, maakt dit niet anders.
3.9 Onderdeel 1c gaat ervan uit dat de NEN-normen waarnaar in het Bouwbesluit en de Regeling Bouwbesluit wordt verwezen, behoren tot de van de centrale overheid afkomstige algemeen verbindende voorschriften (materiële wetgeving). Uit het voorgaande volgt dat dit uitgangspunt onjuist is, zodat de klacht van het onderdeel dat het hof miskend heeft dat slechts een uitdrukkelijke wetsbepaling of een uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Bekendmakingswet of de Woningwet ondubbelzinnig blijkende bedoeling van de wetgever die is neergelegd in een formele wetsbepaling, zou kunnen bewerkstelligen dat die normen niet met inachtneming van de Bekendmakingswet behoeven te worden gepubliceerd, geen doel kan treffen.
3.10 De door het onderdeel, alsmede door onderdeel 2, gehuldigde opvatting dat op grond van art. 11 Auteurswet geen auteursrecht rust op de NEN-normen waarnaar in het Bouwbesluit en de Regeling Bouwbesluit wordt verwezen, is onjuist. Zoals hiervoor in 3.8 is overwogen, zijn die normen niet afkomstig van de openbare macht en kunnen die niet worden aangemerkt als algemeen verbindende voorschriften in de zin van de Grondwet of de Bekendmakingswet. Zij kunnen daarom niet gelden als "door de openbare macht uitgevaardigd" als in art. 11 Auteurswet bedoeld.
3.11 Onderdeel 1d mist naast de onderdelen 1a-1c zelfstandige betekenis.
3.12 Onderdeel 1e klaagt dat het hof ten onrechte de vordering (onder 1 subsidiair) dat voor recht zal worden verklaard dat de NEN-normen waarnaar is verwezen, voor de geadresseerden niet algemeen verbindend zijn, heeft afgewezen. Het onderdeel is ongegrond. Het hof heeft, met juistheid, geoordeeld dat er algemeen geldende normen zijn die niet tevens "algemeen verbindend voorschrift" zijn in de zin van de Bekendmakingswet, en dat het in deze zaak om zodanige normen gaat. In het verlengde daarvan heeft het hof terecht de onder 1 subsidiair ingestelde vordering afgewezen.
3.13 Op het voorgaande stuiten ook de overige klachten van onderdeel 2, alsmede die van onderdeel 3 af.
3.14 NNI heeft aanspraak gemaakt op vergoeding van proceskosten op de voet van art. 1019h Rv., omdat zij, naar de kern genomen, verweer voert ter handhaving van haar intellectuele eigendomsrechten. Die, door Knooble betwiste, aanspraak is gegrond, nu NNI, die op het standpunt staat dat zij auteursrechthebbende is ten aanzien van de NEN-normen, in cassatie verweer heeft gevoerd teneinde te voorkomen dat op vordering van Knooble voor recht zal worden verklaard dat de NEN-normen waarnaar in het Bouwbesluit of de Regeling Bouwbesluit wordt verwezen, vrij zijn van auteursrechten.
Knooble heeft tevens betoogd dat, zo art. 1019h in dit geding al toepassing kan vinden, NNI heeft nagelaten duidelijk te maken welk deel van de door haar opgevoerde kosten betrekking heeft op de auteursrechtelijke aspecten van de zaak. Dit betoog, dat kennelijk ertoe strekt dat zij slechts in een deel van de kosten van NNI op de voet van art. 1019h zou behoren te worden veroordeeld, mist doel omdat de op art. 89 lid 4 Grondwet en art. 3 en 4 Bekendmakingswet betrekking hebbende geschilpunten bepalend zijn voor de uitkomst van het auteursrechtelijke geschilpunt (zie hiervoor onder 3.10).
3.15 NNI acht een bedrag aan proceskosten van € 60.000,-- redelijk en evenredig. Knooble heeft het door NNI gespecificeerde bedrag niet gemotiveerd bestreden, zodat de aan de zijde van NNI gevallen proceskosten als hierna te melden zullen worden toegewezen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt Knooble in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 781,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris en aan de zijde van NNI op € 60.000,--.
Dit arrest is gewezen door de vice-president E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, J.C. van Oven, C.A. Streefkerk en C.E. Drion, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer J.C. van Oven op 22 juni 2012.