Uitspraak
Nr. 34.501
10 augustus 2001
JV
gewezen op het beroep in cassatie van de Staatssecretaris van Financiën tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 20 mei 1998, nr. BK-97/01540, betreffende na te melden aan X te Z opgelegde naheffingsaanslag in de afvalstoffenbelasting als bedoeld in hoofdstuk III van de Wet belastingen op milieugrondslag.
1. Naheffingsaanslag, bezwaar en geding voor het Hof
Aan belanghebbende is over het tijdvak 1 juli 1996 tot en met 31 oktober 1996 een naheffingsaanslag in de afvalstoffenbelasting opgelegd ten bedrage van ƒ 15.096, zonder verhoging, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de Inspecteur is gehandhaafd.
Belanghebbende is tegen de uitspraak van de Inspecteur in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft de uitspraak waarvan beroep en de naheffingsaanslag vernietigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
De Staatssecretaris heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Belanghebbende heeft een vertoogschrift ingediend.
3. Beoordeling van de middelen
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
Belanghebbende heeft van 1986 tot ultimo 1996 een, als inrichting in de zin van hoofdstuk III van de Wet belastingen op milieugrondslag (hierna: de Wbm) aan te merken, stortplaats beheerd.
Voor het tussen- en eindafdichten van de stortplaats heeft belanghebbende bouwstoffen (residu, afzeef en puin) gebruikt, welke afzonderlijk gratis zijn aangeboden door vaste leveranciers. Belanghebbende heeft hun daarvoor geen storttarief in rekening gebracht. In het tijdvak van naheffing is in totaal 517 ton aan zulke stoffen aan de inrichting afgegeven.
Belanghebbende heeft ter zake van de afgifte van deze stoffen geen afvalstoffenbelasting op aangifte voldaan. De Inspecteur, van mening dat die belasting wel verschuldigd is, heeft te dier zake de onderwerpelijke naheffingsaanslag opgelegd.
3.2. Het Hof heeft geoordeeld dat de onderwerpelijke stoffen niet kunnen worden aangemerkt als afvalstoffen in de zin van de Wet milieubeheer, zodat de naheffingsaanslag ten onrechte is opgelegd.
3.3. Ten aanzien van het begrip 'afvalstoffen' heeft het volgende te gelden.
3.3.1. In artikel 12 van Pro de Wbm, in de tot 1 januari 2000 geldende tekst, is bepaald dat voor de toepassing van hoofdstuk III van die wet onder 'afvalstoffen' wordt verstaan: huishoudelijke afvalstoffen, bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen in de zin van de Wet milieubeheer. Blijkens artikel 1.1, lid 1, van laatstvermelde wet wordt onder 'afvalstoffen' verstaan: alle stoffen, preparaten of andere producten, waarvan de houder zich - met het oog op de verwijdering daarvan - ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
3.3.2. De toelichting bij de nota van wijzigingen bij het wetsvoorstel waarbij deze definitie in de Wet milieubeheer is opgenomen (Kamerstukken II 1991/92, 21 246, nr. 6, blz. 22) houdt met betrekking tot deze definitie en de reden voor opneming daarvan in de wet het volgende in:
"Met deze wijziging wordt voldaan aan een reeds meermalen gedaan verzoek om het begrip afvalstoffen te definiëren. Zoals in de memorie van antwoord is gesteld, wordt met de nu voorgestelde definitie zoveel mogelijk rekening gehouden met de omschrijving zoals die wordt gegeven in richtlijn 91/156/EEG, betreffende een herziening van de kaderrichtlijn afvalstoffen (richtlijn 75/442/EEG). In artikel 1 van Pro de herziene richtlijn wordt het begrip afvalstof gedefinieerd als: elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. In de nu in het wetsvoorstel opgenomen definitie is daaraan toegevoegd: met het oog op de verwijdering daarvan. Deze passage ontbreekt in de EEG-definitie, maar wordt wel afzonderlijk gedefinieerd. In de richtlijn heeft het begrip verwijdering overigens een beperktere betekenis, omdat in Nederland onder dit begrip ook hergebruiks- en nuttige toepassingshandelingen worden verstaan. De voorgestelde omschrijving omvat derhalve het oogmerk om te verwijderen. In de memorie van toelichting (alsmede in de memorie van antwoord) is uitgebreid ingegaan op de in dit wetsvoorstel gebruikte definitie, waarin de subjectieve intenties van zowel de ontdoener als de ontvanger een belangrijke rol spelen. Deze intenties van ontdoener en ontvanger worden tot uiting gebracht in de zinsnede: met het oog op de verwijdering daarvan."
3.3.3. De omstandigheid dat de wetgever de in de vermelde kaderrichtlijn afvalstoffen gegeven definitie van afvalstof in de Wet milieubeheer nog heeft uitgebreid met de voorwaarde dat het (al of niet beoogde of gedwongen) ontdoen door de houder geschiedt met het oogmerk van verwijdering, speelt in de onderhavige zaak geen rol, omdat de wetgever onder 'verwijdering' in dit verband ook begreep hergebruik en nuttige toepassingshandelingen. Voor het overige volgt uit het voorgaande dat het begrip 'afvalstoffen' in de Wet milieubeheer en dus ook in de Wbm naar de bedoeling van de wetgever geen andere inhoud heeft dan dat begrip heeft voor de toepassing van de voormelde kaderrichtlijn afvalstoffen.
3.3.4. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 juni 2000 in de gevoegde zaken C-418/97 en C-419/97, gepubliceerd in AB 2000, 311, blijkt, voorzover hier van belang, dat bij de uitleg van het begrip afvalstof voor de kaderrichtlijn afvalstoffen de toekomstige bestemming van een voorwerp of een stof niet van invloed is op het karakter van afvalstof van die stof (par. 64), dat het begrip afvalstof niet zo beperkt moet worden opgevat dat daaronder niet vallen stoffen en voorwerpen die op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende bewerking nuttig kunnen worden toegepast als brandstof (par. 65), en dat maatschappelijke opvattingen niet ter zake dienend zijn, doch wel een aanwijzing kunnen zijn dat sprake is van een afvalstof (par. 71).
3.4.1. Het Hof heeft blijkens zijn uitspraak (6.5 en 6.6) zijn oordeel gevormd aan de hand van de volgende maatstaf:
"Voor de uitleg van het begrip afvalstof moeten eerst in de betrokken wetgeving aanknopingspunten worden gezocht en, indien deze onvoldoende duidelijkheid biedt, dan moet de vraag, of een stof als reststof dan wel als afvalstof moet worden aangemerkt, worden beantwoord aan de hand van de maatschappelijke opvattingen daaromtrent. In dat verband is van belang of een stof zonder nadere bewerkingen te ondergaan en zonder het treffen van nadere voorzieningen op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze nuttig kan worden gebruikt."
Het Hof heeft bij zijn toetsing aan die maatstaf vervolgens in aanmerking genomen dat belanghebbende heeft gesteld - en volgens het Hof door de Inspecteur niet is betwist - dat de onderwerpelijke stoffen op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze nuttig zijn gebruikt zonder nadere bewerkingen te ondergaan, en dat de Inspecteur daartegenover niet aannemelijk heeft gemaakt dat in casu speciaal voor de onderwerpelijke stoffen nadere voorzieningen zijn getroffen.
3.4.2. Aldus heeft het Hof aan het begrip afvalstof een beperktere inhoud gegeven dan daaraan voor de uitleg van de kaderrichtlijn afvalstoffen blijkens het onder 3.3.4 vermelde arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen toekomt, en derhalve gelet op het onder 3.3.1 en 3.3.2 overwogene ook een beperktere inhoud dan daaraan voor de toepassing van Hoofdstuk III van de Wbm toekomt.
Voorzover in het eerste middel op het voorgaande gerichte klachten besloten liggen, treft het doel.
3.5. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. De middelen behoeven voor het overige geen behandeling. Verwijzing moet volgen.
Voor het geval het verwijzingshof tot het oordeel komt dat de onderwerpelijke stoffen moeten worden aangemerkt als afvalstoffen in de zin van de Wet milieubeheer, in welk geval de door het Hof onbehandeld gelaten overige stellingen van belanghebbende aan de orde komen, verdient het volgende opmerking.
De subsidiaire stelling van belanghebbende voor het Hof (pleitnota 20 maart 1998, onder 2) dat heffing van afvalstoffenbelasting ter zake van stoffen die nuttig worden gebruikt binnen de stortplaats, in strijd is met doel en strekking van de Wbm, vindt geen steun in de tekst van de Wbm of de geschiedenis van de totstandkoming daarvan, en moet derhalve worden verworpen.
Belanghebbende had de reikwijdte van de regeling van artikel 13, lid 2, tweede volzin, van de Wbm in de tot 1 januari 2000 geldende tekst - welke bepaling zij in dit verband ter sprake brengt - aan de orde kunnen stellen door een verzoek te doen als in die bepaling bedoeld, waarop de Inspecteur een voor bezwaar vatbare en in rechte te toetsen beschikking had moeten geven. Nu belanghebbende niet een zodanig verzoek heeft gedaan, valt niet in te zien dat de Inspecteur in verband met die regeling het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden door de onderwerpelijke naheffingsaanslag op te leggen.
De meer subsidiaire stelling van belanghebbende (pleitnota 20 maart 1998, onder 3) dat het wél in de heffing betrekken van de afgifte van afvalstoffen aan inrichtingen ten opzichte van het niet in de heffing betrekken van de afgifte van afvalstoffen aan werken als bedoeld in artikel 12, letter c, van de Wbm (in de tot 1 januari 2000 geldende tekst) een verboden ongelijke behandeling inhoudt, faalt. De wetgever heeft, zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wbm (Kamerstukken II 1994/95, 23 935, nr. 5, blz. 10), bij het maken van dit onderscheid in aanmerking genomen dat het bij een werk - waarbij in ieder geval sprake moet zijn van hergebruik of nuttige toepassing van afvalstoffen op een "speciale afzonderlijke locatie", waar alleen bepaalde soorten afvalstromen mogen worden gebruikt - uitvoeringstechnisch geen probleem is de afgegeven afvalstoffen buiten de heffing te laten, terwijl het bij een inrichting niet eenvoudig is om onderscheid aan te brengen tussen wat wel en wat niet binnen de inrichting als een nuttige toepassing kan worden aangemerkt, en het uitvoeringstechnisch lastig is om na te gaan welke afvalstromen voor een nuttige toepassing mogen worden aangewend en ook daadwerkelijk daarvoor worden aangewend. Dit vormt een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het verschil in behandeling.
4. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten. Door het verwijzingshof zal worden beoordeeld of aan belanghebbende voor de kosten in verband met de behandeling van het geding voor het Hof een vergoeding dient te worden toegekend.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissing omtrent het griffierecht,
verwijst het geding naar het Gerechtshof te Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest.
Dit arrest is op 10 augustus 2001 vastgesteld door de vice-president E. Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren A.G. Pos, D.H. Beukenhorst, L. Monné en P.J. van Amersfoort, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en op die datum in het openbaar uitgesproken.