Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH
Team Handelsrecht
zaaknummer 200.359.597/01
arrest van 17 februari 2026
in de zaak van
[persoon A] , i.z.h.v. lasthebber van [X B.V],
wonende te [vestigingsplaats] ),
appellant,
hierna aan te duiden als [appellant] ,
advocaat: mr. D.J.B. Bosscher te Halfweg, gemeente Haarlemmermeer,
tegen
Staat der Nederlanden,
gevestigd te 's-Gravenhage,
geïntimeerde,
hierna aan te duiden als de Staat,
advocaat: mr. M.J.W. Timmer te 's-Gravenhage,
op het bij exploot van dagvaarding van 22 september 2025 ingeleide hoger beroep van het vonnis van 5 september 2025, door de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond, gewezen tussen [appellant] als eiser en de Staat als gedaagde.
1.Het geding in eerste aanleg (zaak-/rolnummer C/03/344198 / KG ZA 25-295)
Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar voormeld vonnis.
2.Het geding in hoger beroep
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding in hoger beroep met grieven en producties;
- de memorie van antwoord;
- de mondelinge behandeling, waarbij partijen spreekaantekeningen hebben overgelegd;
- de bij H 3 formulier van 11 januari 2026 door [appellant] toegezonden akte overlegging producties met producties, die bij de mondelinge behandeling aan de processtukken zijn toegevoegd.
Het hof heeft daarna een datum voor arrest bepaald. Het hof doet recht op bovenvermelde stukken en de stukken van de eerste aanleg.
3.De beoordeling
De zaak en uitspraak kort samengevat
3.1.
[X B.V] (hierna: [X B.V] ), is een agrarische onderneming. Bij de activiteiten van [X B.V] komt stikstof in het milieu. In het verleden is op grond van de toenmalige Natuurbeschermingswet een Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (hierna: PAS) gemaakt. Dat programma bracht mee dat voor activiteiten waarbij beperkt stikstof vrij kwam in de nabijheid van Natura 2000-gebieden geen vergunning hoefde te worden verkregen, maar dat onder voorwaarden met betrekking tot die stikstofdepositie kon worden volstaan met een melding. [X B.V] heeft een melding gedaan, heeft een zevende stal gebouwd en is daarin extra kippen gaan houden. Bij uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) de bepalingen die onder andere voorzagen in een vrijstelling van de vergunningplicht in geval van een PAS-melding onverbindend verklaard wegens strijdigheid met de Habitatrichtlijn. Als gevolg daarvan verrichte [X B.V] haar extra activiteiten in strijd met de wet. De wetgever heeft beoogd PAS-melders zoals [X B.V] te hulp te komen met een op grond van de toenmalige Wet natuurbescherming (later Omgevingswet) gemaakt programma voor een periode van drie jaar. Vanwege een gebrek aan stikstofruimte heeft dat programma voor [X B.V] geen oplossing geboden. Inmiddels is een nieuw wetsvoorstel voor hulp aan PAS-melders aanhangig. Omdat een milieuorganisatie inmiddels bij het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg heeft verzocht handhavend tegen [X B.V] op te treden vordert de [appellant] van [X B.V] in deze kort geding procedure dat het hof de Staat beveelt maatregelen te treffen die tot legalisering van de activiteiten van [X B.V] leiden en die voorkomen dat handhavend wordt opgetreden. Het hof motiveert in deze uitspraak dat het de rechter niet is toegestaan een bevel met een dergelijke inhoud aan de wetgever (de Staat) te geven. [X B.V] kan wel schadevergoeding in geld vorderen.
De feiten die relevant zijn in deze zaak
3.2.1.
De voorzieningenrechter heeft in overweging 2.1. tot en met 2.4. van het bestreden vonnis de feiten vastgesteld die hij in deze zaak relevant achtte. Met de grieven 1 tot en met 10 betoogt [appellant] dat de feitenvaststelling onvolledig is en aanvulling behoeft. Het hof overweegt het volgende.
3.2.2.
Het hof zal de feitenvaststelling van de voorzieningenrechter aanvullen met enkele door [appellant] in de grieven vermelde feiten om op deze wijze een completer beeld van de feiten in deze zaak te geven. De grieven tegen de feitenvaststelling kunnen op zichzelf niet tot vernietiging van het bestreden vonnis leiden. Dit hangt mede af van de beoordeling van de andere grieven van [appellant] . Het hof zal in het navolgende de vorderingen van [appellant] opnieuw beoordelen en daarbij de relevante vaststaande feiten betrekken.
3.2.3.
Het gaat in deze zaak om de volgende vaststaande feiten.
3.2.3.1. Op grond van artikel 19d lid 1 Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw) mocht in beginsel niemand zonder natuurvergunning of omgevingsvergunning natuuractiviteiten ontplooien die significant verstorende of negatieve effecten kunnen hebben op in aanmerking te nemen Natura 2000-gebieden.
3.2.3.2. Op grond van artikel 19kg lid 1 Nbw waren de minister van Economische Zaken en de minister van Infrastructuur en Milieu gehouden om bij ministeriële regeling een programma vast te stellen voor de daarin opgenomen Natura 2000-gebieden, ter vermindering van de stikstofdepositie op die gebieden en ter verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de zich daarin bevindende stikstofgevoelige habitats.
3.2.3.3. Ter uitvoering van de in artikel 19kg lid 1 Nbw bedoelde verplichting, werd op 10 juni 2015 het PAS vastgesteld. Het PAS hing samen met het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof en de Regeling programmatische aanpak stikstof. Het PAS strekte ertoe om de natuur te versterken, maar ook economische ontwikkeling mogelijk te maken. Ingevolge het PAS mochten projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden worden uitgevoerd zonder de daarvoor op grond van artikel 19d lid 1 Nbw in beginsel vereiste natuurvergunning, voor zover die projecten en andere handelingen geen andere negatieve gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden dan die welke kunnen worden veroorzaakt door stikstofdepositie en de drempelwaarde groot 0,05 mol per hectare per jaar of de grenswaarde groot 1,00 mol per hectare per jaar niet wordt overschreden. Daarbij werd vooruitgelopen op een voorziene toekomstige vermindering van stikstofdepositie door mitigerende maatregelen. De betrokken ondernemers konden volstaan met een melding van de activiteiten en de daarmee verknoopte stikstofemissie. Na de melding was niet langer een natuurvergunning nodig en die kon dan ook niet worden verkregen. Voor projecten en andere handelingen die onder de grenswaarde vielen, maar een grotere stikstofdepositie veroorzaken op een stikstofgevoelig habitat in een Natura 2000-gebied dan 0,05 mol per hectare per jaar, gold een meldingsplicht.
3.2.3.4. [X B.V] , de materiële procespartij, oefent een agrarisch bedrijf uit in [vestigingsplaats] (provincie Limburg). [X B.V] houdt kippen en vleeskuikens. Vanwege de wens van [X B.V] om haar 6 stallen uit te breiden naar 7 stallen heeft [X B.V] op 8 januari 2016 op grond van artikel 8 van Pro de Regeling Programmatische aanpak stikstof een melding ingediend als bedoeld in overweging 3.2.3.3.
3.2.3.5. [X B.V] heeft vervolgens geïnvesteerd en een zevende stal gebouwd die begin 2018 gereed was. De stal mocht op grond van de melding in gebruik worden genomen. Ingevolge de melding hield [X B.V] gemiddeld 17.500 kippen in de zevende stal, waarmee hij vanaf de ingebruikneming inkomen genereerde.
3.2.3.6. Bij uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling de bepalingen die onder andere voorzagen in een vrijstelling van de vergunningplicht in geval van een PAS-melding onverbindend verklaard wegens strijdigheid met artikel 6 lid 3 van Pro de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn). Dit had tot gevolg dat projecten die met een PAS-melding waren gerealiseerd, zoals de zevende stal van [X B.V] , met terugwerkende kracht in beginsel vergunningplichtig werden.
3.2.3.7. De wetgever heeft vervolgens met artikel 1.13a van de toen geldende Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), welk artikel met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is opgenomen in artikel 22.21 Omgevingswet (hierna: Ow), beoogd de negatieve gevolgen van de uitspraak van de Afdeling voor PAS-melders weg te nemen. Artikel 22.21. Ow luidt als volgt.
1. Onze Minister voor Natuur en Stikstof draagt uit een oogpunt van rechtszekerheid tezamen met het college van gedeputeerde staten van de provincies zorg voor het legaliseren van de projecten met een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die voldeden aan de voorwaarden van artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming, zoals dat luidde op 28 mei 2019.
2. Onze Minister voor Natuur en Stikstof stelt zo spoedig mogelijk een programma vast met maatregelen om de gevolgen van de stikstofdepositie van de in het eerste lid bedoelde projecten ongedaan te maken, te beperken of te compenseren gericht op:
a. de verlening voor de projecten van een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit; of
b. de aanwijzing van de projecten als vergunningvrije gevallen op grond van artikel 5.2, eerste of derde lid.
3. In het programma worden alleen maatregelen opgenomen die niet zijn opgenomen in het programma, bedoeld in artikel 3.9, vierde lid.
4. De in het programma opgenomen maatregelen worden uitgevoerd binnen drie jaar na de vaststelling van het programma.
5. In het programma opgenomen compenserende maatregelen als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de habitatrichtlijn waarborgen dat de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk bewaard blijft.
6. De artikelen 2.25, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, 3.12, 3.18, eerste en tweede lid, 3.19, eerste en tweede lid, 16.27, 16.77b, tweede lid, en 16.139 zijn van overeenkomstige toepassing.
3.2.3.8. Op grond van voormeld artikel is op 28 februari 2022 het Legalisatieprogramma PAS-meldingen vastgesteld. [X B.V] heeft een aanvraag tot legalisatie gedaan. Na afloop van de periode van 3 jaar, op 28 februari 2025, heeft dit programma voor veel PAS-melders, waaronder [X B.V] , niet tot legalisatie van hun activiteiten (projecten) geleid omdat er te weinig stikstofruimte beschikbaar was om de activiteiten van alle PAS-melders te legaliseren als bedoeld in artikel 22.21. Ow.
3.2.3.9. Op 10 juni 2025 heeft milieuorganisatie Coöperatie Mobilisation for the Environment (hierna: MOB) aan het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg verzocht om handhavend op te treden tegen [X B.V] vanwege het ontbreken van de vereiste natuurvergunning voor de uitbreiding van haar activiteiten. Tot op heden heeft het college van gedeputeerde staten geen besluit (inhoudende een last onder dwangsom, dan wel een afwijzing van het verzoek) genomen.
3.2.3.10.Op 30 september 2025 heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel Wijziging van de Omgevingswet (maatwerkaanpak PAS-projecten) (Kamerstukken II 2024/25, 36755, 2) aangenomen. Dit wetsvoorstel strekt tot wijziging van artikel 22.21 Ow, in die zin dat de minister zo spoedig mogelijk een nieuw programma vaststelt met een breder pakket aan maatregelen om een oplossing te bieden voor de zogeheten PAS-projecten. Dit pakket aan maatregelen dient op grond van het wetvoorstel vóór 1 maart 2028 te worden uitgevoerd. Het wetgevingstraject is nog lopende.
De procedure in eerste aanleg bij de voorzieningenrechter
3.3.1.
In deze procedure vordert [appellant] ten behoeve van [X B.V] , voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
I. te gebieden dat de Staat binnen één maand na de betekening van het te wijzen vonnis, althans een door de voorzieningenrechter vast te stellen termijn, maatregelen treft die ertoe leiden dat de legalisatie van de PAS-melding daadwerkelijk en binnen dezelfde termijn plaatsheeft;
II. te gebieden dat de Staat binnen één maand na de betekening van het te wijzen vonnis,
althans een door de voorzieningenrechter vast te stellen termijn, maatregelen treft die ertoe leiden dat administratiefrechtelijke handhaving van de PAS-melding uitblijft, totdat het onder (I) bedoeld bevel is uitgevoerd;
III. de Staat te veroordelen een dwangsom te betalen van € 1.000.000,00 per dag(deel) dat de
Staat de bevelen onder I en/of II niet tijdig en/of integraal naleeft;
IV. de Staat te veroordelen in de proceskosten en gebruikelijke nakosten.
3.3.2.
Aan deze vordering heeft [appellant] , kort samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. De Staat heeft een onrechtmatige daad gepleegd jegens [X B.V] . Het onrechtmatig handelen van de Staat bestaat uit het tot stand brengen van de PAS-regelgeving die onverbindend is vanwege strijd met EU-regelgeving, de Habitatrichtlijn. Het onrechtmatig handelen van de Staat bestaat ook uit het niet nakomen van zijn wettelijke verplichting tot legalisatie (artikel 1.13a Wnb en artikel 22.21 Ow). De gevorderde
legalisatie van de PAS-melding is een passende vorm van schadevergoeding in natura omdat [X B.V] alleen op deze wijze zijn agrarisch bedrijf goed kan voortzetten.
3.3.3.
De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Dat verweer zal, voor zover in hoger beroep van belang, in het navolgende aan de orde komen.
3.3.4.
In het bestreden vonnis van 5 september 2025 heeft de voorzieningenrechter de vorderingen van [appellant] afgewezen en hem in de proceskosten van de Staat veroordeeld. Daartoe heeft de voorzieningenrechter onder andere het volgende overwogen.
De onrechtmatige daad kan niet worden gebaseerd op een schending van artikel 22.21 lid 1 Ow omdat de in dat artikel neergelegde taak is toegedeeld aan de minister (Staat) én het college van gedeputeerde staten van de provincies. De verplichting rust dus niet uitsluitend op de Staat terwijl niet is gebleken dat de Staat de verplichting zonder het college van gedeputeerde staten van de provincies kan uitvoeren. Deze vormgeving van de taakopdracht zou maken dat het opleggen van een dwangsom aan alleen de Staat onredelijk zou zijn. Voorts heeft de Hoge Raad beslist dat, in een situatie waarin door een overheidsorgaan wettelijke beslistermijnen worden overschreden, bijkomende omstandigheden nodig zijn om de conclusie te rechtvaardigen dat daardoor wordt gehandeld in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 6:162 BW Pro. Dergelijke bijkomende omstandigheden zijn in deze procedure niet gesteld en evenmin gebleken. Ook is niet voldaan aan het vereiste dat de geschonden norm strekt ter bescherming van de belangen van degene die zich op de norm beroept (het relativiteitsvereiste). De norm (de termijn waarbinnen legalisatie moet plaatsvinden) is eerder een intern (binnen de overheid) werkende instructienorm strekkende tot het geven van een termijn van orde en heeft niet als doel om met het enkele verstrijken van die termijn aansprakelijkheid voor schade te laten ontstaan. Daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig die zijn gesteld noch gebleken.
De door [appellant] voorgestelde maatregelen acht de voorzieningenrechter niet geschikt. Een generaal pardon voor alle PAS-melders gaat veel verder dan de gevorderde voorziening die enkel ziet op legalisatie van de PAS-melding van [X B.V] . Een generaal pardon heeft bovendien gevolgen voor derden die niet in deze procedure zijn betrokken. Het door de Staat gebruik maken van een instructiebevoegdheid aan het college van gedeputeerde staten is niet mogelijk omdat de Ow de Staat geen instructiebevoegdheid geeft voor legalisatie van de PAS-melding en ook niet voor de wijze waarop het college van gedeputeerde staten al dan niet van de bevoegdheid ten aanzien van handhavend optreden gebruik maakt.
[appellant] heeft voorts onvoldoende gesteld om te kunnen concluderen dat [X B.V] schade heeft geleden door het handelen van de Staat, laat staan wat de omvang is van die schade. Zo is niet gesteld voor welk project de PAS-melding was gedaan, wat de omvang is van de op grond van de PAS-melding gedane investeringen en welk nadeel zij op dit moment lijdt door het uitblijven van de legalisatie. Het is om die reden niet mogelijk om te beoordelen of de vorm van schadevergoeding zoals deze is gevorderd evenredig is aan mogelijke schade.
De procedure in hoger beroep
3.4.
[appellant] heeft in hoger beroep 17 grieven aangevoerd. [appellant] heeft geconcludeerd, zo mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, het bestreden vonnis te vernietigen en de vorderingen van [appellant] alsnog toe te wijzen, met veroordeling van de Staat in de proceskosten van beide instanties. De Staat heeft geconcludeerd tot bekrachtiging van het bestreden vonnis.
3.5.
Het hof heeft hiervoor de op de feitenvaststelling betrekking hebbende grieven 1 tot en met 10 al behandeld.
3.6.
Voordat het hof toekomt aan de behandeling van de overige - inhoudelijke - grieven van [appellant] dient eerst - zo nodig ambtshalve - te worden beoordeeld of [appellant] op dit moment spoedeisend belang bij de vorderingen in kort geding heeft. In de memorie van antwoord heeft de Staat niet betwist dat spoedeisend belang bij de vorderingen bestaat. Ter zitting heeft de Staat bevestigd dat als gevolg van het verzoek van MOB om handhavend op te treden tegen het zonder natuurvergunning verrichten van activiteiten door [X B.V] , spoedeisend belang bij de vorderingen bestaat. Het hof ziet geen aanleiding hier ambtshalve anders over te oordelen.
3.7.
Met de grieven 11 tot en met 17 betoogt [appellant] , samengevat, het volgende. De Staat heeft jegens [X B.V] onrechtmatig gehandeld door PAS-regelgeving in werking te laten treden die [X B.V] toestond zonder vergunning haar agrarische activiteiten na daartoe gepleegde investeringen uit te breiden, terwijl die regelgeving onverbindend is wegens strijd met hogere EU-regelgeving. De Staat heeft ook jegens [X B.V] onrechtmatig gehandeld door voor [X B.V] geen uitvoering te geven aan de wettelijke opdracht tot legalisatie van voormelde activiteiten. De Staat is daarom gehouden tot herstel van de rechtmatige situatie. Dat kan de Staat door middel van schadevergoeding in natura in de vorm van legalisatie van de op grond van de PAS-regelgeving verrichte activiteiten van [X B.V] en door (intussen) maatregelen te treffen die voorkomen dat tegen [X B.V] gerichte handhavingsverzoeken worden gehonoreerd. Ook de op de Staat rustende verplichting de schade van [X B.V] te beperken nopen tot voormeld herstel van de rechtmatige situatie. De Staat kan binnen afzienbare tijd overgaan tot het treffen van maatregelen - waaronder de door [appellant] voorgestelde maatregelen - om de legalisatie van de ingevolge de uitspraak van de Afdeling onwetmatig geworden activiteiten van [X B.V] en het voorkomen van de honorering van het handhavingsverzoek van MOB te bewerkstelligen.
3.8.
Het hof overweegt, daarbij de verweren van de Staat waar nodig betrekkend, het volgende. Het in artikel 94 Grondwet Pro bepaalde brengt mee dat wetgeving in formele zin moet worden getoetst aan, zoals hier aan de orde, rechtstreeks werkende bepalingen van Unierecht, welk recht krachtens het VWEU uit eigen hoofde in de lidstaten geldt. Is wetgeving in formele zin in strijd met zulke bepalingen, hetgeen de Afdeling in zijn uitspraak van 29 mei 2019 voor de PAS-regelgeving heeft geoordeeld, dan heeft dat niet alleen tot gevolg dat de desbetreffende wetgeving buiten toepassing moet blijven, maar ook dat het uitvaardigen en handhaven van die wetgeving onrechtmatig is en daarom op grond van artikel 6:162 BW Pro de Staat verplicht tot betaling van schadevergoeding, mits aan de overige voorwaarden voor aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad is voldaan.
Indien de Staat een onrechtmatige daad pleegt door een met een hogere regeling strijdig voorschrift uit te vaardigen en op grond van dit voorschrift te handelen, is daarmee in beginsel de toerekenbaarheid als bedoeld in artikel 6:98 BW Pro aan de Staat gegeven.
Dat in een geval zoals hier aan de orde aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad bestaat, strookt met de aan de artikel 93 en Pro 94 Grondwet ten grondslag liggende gedachte dat de daar genoemde bepalingen zoveel mogelijk in de nationale rechtsorde tot gelding moeten komen, zonder dat de wetgever daarin afzonderlijk behoeft te voorzien. Daarmee wordt verzekerd dat de rechtstoepassing in Nederland in overeenstemming is met die bepalingen, tot welk resultaat de Staat zich heeft verplicht door zich te binden aan de in deze artikelen genoemde verdragen en besluiten. De verplichting tot vergoeding van schade vormt bij uitstek een effectieve en adequate remedie bij niet-naleving van die bepalingen door de Staat (Hoge Raad 18-09-2015, ECLI:NL:HR:2015:2722).
3.9.
Uit voormelde overwegingen volgt dat de norm die de Staat heeft geschonden, inhoudende dat nationale bepalingen in overeenstemming dienen te zijn met hogere rechtstreeks werkende bepalingen van EU-recht, hetgeen artikel 6 lid 3 van Pro de Habitatrichtlijn is, strekt ter bescherming van de belangen van de ingezetenen van EU-lidstaat Nederland die rechten of verplichtingen aan die nationale bepalingen (kunnen) ontlenen. In dit geval is het [X B.V] die als PAS-melder rechten aan de PAS-regelgeving heeft kunnen ontlenen. Het verweer van de Staat dat niet aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW Pro is voldaan faalt daarom.
3.10.
De vraag of en zo ja welke schade van [X B.V] het rechtstreekse gevolg is van het onrechtmatige handelen van de Staat dient te worden beantwoord door de vergelijking te maken tussen de situatie zoals die nu is, waarbij [X B.V] van de PAS-regelgeving gebruik heeft gemaakt, in een zevende stal heeft geïnvesteerd en daarin extra kippen houdt en de situatie zoals die zou zijn geweest, waarbij voor [X B.V] de regelgeving voor haar extra activiteiten zou hebben gegolden die in overeenstemming met artikel 6 lid 3 van Pro de Habitatrichtlijn is. Tussen partijen is niet in geschil dat de toenmalige Nbw in dat laatste geval zou bepalen dat [X B.V] voor uitbreiding van haar activiteiten waarmee stikstofdepositie gepaard gaat een vergunning nodig zou hebben. [appellant] heeft niet gesteld dat [X B.V] in dat geval destijds op grond van de Nbw een vergunning zou hebben verkregen voor de met stikstofdepositie gepaard gaande extra activiteiten. Dat [X B.V] destijds een vergunning zou hebben verkregen ligt ook niet in de rede omdat de PAS-regelgeving juist tot doel had activiteiten mogelijk te maken door (mogelijk) in de toekomst beschikbaar komende stikstofruimte al bij de beoordeling van de activiteiten mee te wegen omdat er destijds onvoldoende stikstofruimte beschikbaar was.
3.11.
Uit het voorgaande volgt dat indien de Staat niet onrechtmatig zou hebben gehandeld, [X B.V] niet in de gelegenheid zou zijn geweest te investeren in een zevende stal. Aldus zou [X B.V] de kosten van die investering niet hebben gemaakt en ook de extra activiteiten (extra kippen en kuikens) niet hebben ontplooid. Dit alles omdat dit in de rechtmatige situatie dat de PAS-regelgeving in overeenstemming zou zijn geweest met artikel 6 lid 3 van Pro de Habitatrichtlijn niet mogelijk zou zijn geweest. De door [X B.V] gemaakte investeringskosten - vermogensschade - zijn het rechtstreekse gevolg van het onrechtmatige handelen van de Staat en daarom als schade als gevolg van dat handelen aan te merken. De mogelijk in de toekomst, vanaf het moment dat [X B.V] haar activiteiten zou moeten staken als gevolg van een daartoe strekkend besluit tot handhaving van het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, te missen netto winst met de extra activiteiten is niet het rechtstreekse gevolg van het onrechtmatige handelen van de Staat. Zoals gezegd, in de rechtmatige situatie zouden deze activiteiten nimmer mogelijk zijn geweest.
3.12.
Het hof deelt niet het standpunt van [appellant] dat de rechtmatige situatie waarin [X B.V] zou verkeren indien de Staat niet onrechtmatig zou hebben gehandeld aldus is dat [X B.V] dan legaal de extra activiteiten in de zevende stal zou hebben kunnen ontplooien. In de voorgaande overwegingen heeft het hof uiteengezet waaruit de rechtmatige situatie bestaat waarin [X B.V] zou hebben verkeerd indien de Staat destijds geen regelgeving in strijd met artikel 6 lid 3 van Pro de Habitatrichtlijn zou hebben gemaakt. Die situatie is niet de situatie die [appellant] beschrijft. In die zin zien de vorderingen van [appellant] dus niet op herstel van een rechtmatige situatie.
3.13.
Aan de orde is nu de door [appellant] gevorderde schadevergoeding ‘in natura’. Het hof overweegt het volgende. Een schuldenaar is op grond van artikel 6:103 BW Pro in beginsel gehouden schadevergoeding in geld te voldoen. Een schuldeiser kan echter op grond van dat artikel in rechte vorderen dat de schuldenaar de schade in een andere vorm dan betaling van een geldsom voldoet. Wordt niet binnen redelijke termijn aan een zodanige uitspraak voldaan, dan herkrijgt de benadeelde zijn bevoegdheid om schadevergoeding in geld te verlangen.
3.14.
Voor vergoeding van de schade van [X B.V] , bestaande uit gemaakte investeringskosten voor de zevende stal, zou [X B.V] een aanvraag bij de daartoe in het leven geroepen Commissie schadevergoeding PAS-melders kunnen indienen. Dat heeft zij (nog) niet gedaan. [appellant] voert aan dat schadevergoeding in natura, bestaande in legalisatie van de op grond van de PAS-melding door [X B.V] ontplooide extra activiteiten, de passende remedie is omdat alleen dan [X B.V] die activiteiten mag blijven ontplooien en zij haar onderneming goed kan drijven. Gedurende de periode dat legalisatie nog niet is gerealiseerd dient de Staat maatregelen te treffen die ervoor zorgen dat verzoeken om handhaving ten laste van [X B.V] niet worden gehonoreerd. [appellant] wijst erop dat artikel 3:296 BW Pro de rechter de bevoegdheid geeft de Staat te bevelen de onrechtmatige toestand waarin [X B.V] verkeert op te heffen.
3.15.
Het hof overweegt dat het hier gaat om een kort geding waarin een rechter voorlopige voorzieningen kan treffen in afwachting van de beslissing van een rechter in een (eventuele) bodemzaak. De bevoegdheid van het hof als voorzieningenrechter is niet onbegrensd. De bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke macht en de wetgevende macht brengt mee dat de rechter zich niet op het terrein van de wetgever kan begeven. De Hoge Raad heeft over de grenzen die voormelde bevoegdheidsverdeling meebrengt in zijn arrest van 20 december 2019 (ECLI:NL:HR:2019:2006) het volgende overwogen.
Bevel tot wetgeving
8.2.1
Indien de overheid tot iets verplicht is, kan zij daartoe, net als ieder ander, door de rechter worden veroordeeld op vordering van de gerechtigde (art. 3:296 BW Pro). Dit is een fundamentele regel van de rechtsstaat, die is verankerd in onze rechtsorde. Die regel strookt wat betreft de rechten en vrijheden van het EVRM met het hiervoor in 5.5.1-5.5.3 genoemde recht op effectieve rechtsbescherming van art. 13 EVRM Pro. Mede in verband met deze fundamentele regel is in de Grondwet neergelegd dat de burgerlijke rechter bevoegd is om van alle schuldvorderingen kennis te nemen, zodat hij steeds rechtsbescherming kan verlenen, indien geen rechtsbescherming bij een andere rechter bestaat.
8.2.2
Uit hetgeen hiervoor in 5.1-7.6.2 is overwogen, volgt dat in dit geval op de Staat een rechtsplicht rust uit hoofde van de bescherming die hij op grond van de art. 2 en Pro 8 EVRM dient te bieden aan de ingezetenen van Nederland, ter bescherming van hun recht op leven en hun recht op privé-, familie- en gezinsleven. Tot nakoming van die plicht kan hij dus door de rechter worden veroordeeld, tenzij een grond voor een uitzondering bestaat overeenkomstig art. 3:296 BW Pro. Op grond van die bepaling doet zich een uitzondering voor als de wet dat bepaalt of als dat volgt uit de aard van de verplichting of de rechtshandeling. De rechtspraak van de Hoge Raad met betrekking tot een bevel tot wetgeving betreft een toepassing van deze uitzondering.
8.2.3
Deze rechtspraak berust op twee overwegingen. In de eerste plaats is dat de overweging dat de rechter zich niet in de politieke besluitvorming dient te begeven die bij de totstandkoming van wetgeving aan de orde is. In de tweede plaats is dat de overweging dat door een dergelijk bevel een regeling in het leven moet worden geroepen die ook voor anderen dan de procespartijen geldt.
8.2.4
De eerste overweging houdt niet in dat de rechter in het geheel niet op het terrein van de politieke besluitvorming mag komen. In de hiervoor genoemde rechtspraak is dan ook de eerdere rechtspraak van de Hoge Raad herhaald dat de rechter op grond van art. 94 Grondwet Pro wetgeving buiten toepassing moet laten als een ieder verbindende bepalingen van verdragen dat meebrengen. In die rechtspraak is voorts beslist dat de rechter een verklaring voor recht kan uitspreken die erop neerkomt dat het betrokken openbaar lichaam onrechtmatig handelt door geen wetgeving met een bepaalde inhoud tot stand te brengen.
De eerste overweging waarop de hiervoor in 8.2.2 genoemde rechtspraak berust, moet dan ook aldus worden begrepen dat de rechter zich niet door het geven van een wetgevingsbevel dient te mengen in de politieke besluitvorming met betrekking tot de opportuniteit van het tot stand brengen van wetgeving met een bepaalde, concreet omschreven inhoud. Het is, gelet op de staatsrechtelijke verhoudingen, uitsluitend aan de betrokken wetgever zelf om te bepalen of wetgeving met een bepaalde inhoud tot stand komt. De rechter kan de wetgever dan ook geen bevel geven om wetgeving met een bepaalde inhoud tot stand te brengen.
8.2.5
De tweede overweging waarop de hiervoor in 8.2.2 genoemde rechtspraak berust, hangt samen met de omstandigheid dat de burgerlijke rechter slechts bindend uitspraak doet tussen de partijen in het geding (vgl. art. 236 Rv Pro). De rechter heeft niet de bevoegdheid om voor een ieder bindend te beslissen hoe een wettelijke regeling moet luiden. Aan een bevel tot wetgeving is derhalve het bezwaar verbonden dat derden, die niet in de procedure zijn betrokken en die daarom niet door de uitspraak worden gebonden, toch (indirect) door dat bevel zouden worden gebonden doordat die wetgeving ook voor hen gaat gelden. Dit bezwaar doet zich niet voor bij een bevel tot het buiten toepassing laten van wettelijke bepalingen, dat immers alleen geldt jegens een bepaalde eisende partij, of bij een verklaring voor recht. Hetzelfde geldt voor een algemeen bevel tot het nemen van maatregelen, waarbij de hiervoor in 8.2.4, tweede alinea, genoemde vrijheid van de wetgever om al dan niet wetgeving met een bepaalde inhoud tot stand te brengen, wordt gerespecteerd. De rechter bepaalt dan immers door zijn bevel niet de inhoud van de wettelijke regeling; dat blijft voorbehouden aan de betrokken wetgever.
8.2.6
Uit het voorgaande volgt dat het de rechter uitsluitend niet is toegestaan om een bevel te geven wetgeving met een bepaalde, specifieke inhoud tot stand te brengen. Alleen dan doen zich immers de bezwaren voor die aan de orde zijn in de overwegingen waarop de hiervoor in 8.2.2 genoemde rechtspraak berust. De rechter kan dus wel een verklaring voor recht uitspreken dat het uitblijven van wetgeving onrechtmatig is (zie hiervoor in 8.2.4). Ook kan hij het betrokken openbaar lichaam een bevel geven om maatregelen te nemen teneinde een bepaald doel te bereiken, zolang dat bevel niet neerkomt op een bevel om wetgeving met een bepaalde, specifieke inhoud tot stand te brengen. In het arrest van de Hoge Raad van 9 april 2010 (SGP) is de ontoelaatbaarheid van een wetgevingsbevel door de rechter dan ook tot dit geval beperkt.
3.16.
Het hof herhaalt de vordering van [appellant] voor zover deze het aan de Staat te geven bevel betreffen. Deze vordering luidt:
I. te gebieden dat de Staat binnen één maand na de betekening van het te wijzen vonnis, althans een door de voorzieningenrechter vast te stellen termijn, maatregelen treft die ertoe leiden dat de legalisatie van de PAS-melding daadwerkelijk en binnen dezelfde termijn plaatsheeft;
II. te gebieden dat de Staat binnen één maand na de betekening van het te wijzen vonnis,
althans een door de voorzieningenrechter vast te stellen termijn, maatregelen treft die ertoe leiden dat administratiefrechtelijke handhaving van de PAS-melding uitblijft, totdat het onder (I) bedoeld bevel is uitgevoerd.
Het hof overweegt dat vordering II tot doel strekt dat afwijzend op het door MOB gedane verzoek tot handhaving jegens [X B.V] wordt beslist. Het bevoegde orgaan met betrekking tot besluiten tot handhaving is in dit geval het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg. [appellant] heeft niet aangevoerd dat het college bij of krachtens bestaande wetgeving de bevoegdheid heeft afwijzend op het verzoek van MOB te beslissen. Integendeel, [appellant] betoogt dat het verzoek door het college met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid moet worden toegewezen. Hieruit volgt dat het college van gedeputeerde staten volgens [appellant] het verzoek om handhaving niet op goede gronden kan afwijzen als zijnde in strijd met evenredigheidsbeginsel, waartoe het college op grond van bestaande wetgeving wel bevoegd is. Dit betekent dat als voormeld standpunt van [appellant] wordt gevolgd, nieuwe wetgeving noodzakelijk is om het met vordering II beoogde resultaat te bereiken. Nu handhaving achterwege moet blijven indien de extra activiteiten die [X B.V] ontplooit niet in strijd met enige wettelijke regel zijn, kan hetgeen [appellant] met vordering II beoogt slechts worden bereikt met hetgeen [appellant] met vordering I beoogt, te weten dat de extra activiteiten van [X B.V] legaal, niet in strijd met enige wettelijke regel, zijn. Een instructie van de Staat (minister) aan het college van gedeputeerde staten om handhavingsverzoeken af te wijzen is niet mogelijk omdat een dergelijke instructie een wettelijke grondslag dient te hebben, die ontbreekt.
Hier komt bij dat door de Staat - onbestreden door [appellant] - naar voren is gebracht dat er op dit moment nog geen besluit van het college van gedeputeerde staten is op het handhavingsverzoek. Tot nu toe wordt er door het college van gedeputeerde staten van Limburg niet handhavend opgetreden tegen PAS-melders. Wanneer het college wel tot handhaving over zou gaan, dan kan [X B.V] tegen dat besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Er staat dan dus een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open. In de procedure bij de bestuursrechter kan [X B.V] ook een voorlopige voorziening verzoeken. Vordering II strekt tot het nemen van beslissingen door de civiele rechter in kort geding die voorbehouden zijn aan de bestuursrechter. Met name is het aan de bestuursrechter om te beoordelen of administratiefrechtelijke handhaving tegen de PAS-melder dient uit te blijven, in het bijzonder of op grond van onevenredigheid dient te worden afgezien van handhavend optreden tegen de PAS-melder. Bij die beoordeling kan de bestuursrechter de argumenten betrekken die [appellant] in deze procedure heeft aangevoerd. Toewijzing van vordering II verdraagt zich ook niet met de taakverdeling tussen de civiele rechter en de bestuursrechter.
3.17.
Aan de orde is nu gelet op voormelde overwegingen van de Hoge Raad, weergegeven in overweging 3.15., of legalisatie van de extra activiteiten van [X B.V] in de zevende stal op dit moment mogelijk is zonder dat daarvoor een bevel nodig is om wetgeving met een bepaalde, specifieke inhoud tot stand te brengen die meebrengt dat genoemde activiteiten legaal zijn. [appellant] heeft betoogd dat de Staat diverse maatregelen kan nemen die tot legalisatie van genoemde activiteiten leidt. [appellant] heeft echter geen enkele maatregel genoemd die niet in strijd komt met artikel 6 lid 3 van Pro de Habitatrichtlijn of de Ow, zoals bijvoorbeeld een algeheel pardon voor PAS-melders of een gezamenlijke beoordeling of ADC-toets voor alle PAS-melders, nu daarvoor voldoende stikstofruimte noodzakelijk is. Gesteld noch gebleken is dat er een maatregel is te bedenken die tot legalisatie van de extra activiteiten van [X B.V] leidt, zonder dat daarvoor wetgeving noodzakelijk is met een bepaalde specifieke inhoud, te weten een inhoud die bepaalt dat de stikstofdepositie die met genoemde activiteiten van [X B.V] gepaard gaat op grond van de Ow, al dan niet na het nemen van mitigerende of compenserende maatregelen, is toegestaan.
3.18.
Een bevel tot het nemen van de maatregel om alsnog het door de minister op grond van artikel 22.21. Ow vastgestelde programma met maatregelen om de gevolgen van de stikstofdepositie van de projecten van PAS-melders ongedaan te maken, te beperken of te compenseren gericht op de verlening van een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit of de aanwijzing van de projecten als vergunningvrije gevallen, is niet mogelijk. Beide partijen hebben aangevoerd dat bedoeld programma een maximale duur van drie jaar heeft en dat de einddatum van het programma inmiddels is bereikt. Om die reden is een bevel alsnog uitvoering aan het programma te geven niet mogelijk. Bovendien geldt dat het programma niet zonder meer tot legalisatie van de extra activiteiten van [X B.V] leidt, maar dat een op de situatie van [X B.V] toegesneden beoordeling nodig is, waarbij de mogelijkheden de stikstofdepositie ongedaan te maken, te beperken of te compenseren dienen te worden onderzocht. [appellant] heeft niet gesteld dat [X B.V] onder het programma, gegeven de beperkte stikstofruimte, aan de vereisten voor het alsnog verkrijgen van een vergunning of aan de vereisten voor het verkrijgen van vrijstelling daarvoor, voldeed, zodanig dat al de extra activiteiten zouden zijn toegestaan.
3.19.
Een bevel tot het treffen van maatregelen om de nadelige gevolgen van het onrechtmatige handelen van de Staat weg te nemen, bestaande uit wetgeving, zonder daarbij te bepalen dat die maatregelen moeten leiden tot wetgeving met een concrete bepaalde specifieke inhoud, hetgeen het hof wel zou zijn toegestaan, acht het hof geen passende voorziening. Er is op dit moment een wetvoorstel aanhangig om PAS-melders tegemoet te komen, waarbij het aan de Staat is om te bepalen welke maatregelen worden getroffen en welke wetgeving tot stand wordt gebracht. Daarbij is, gelet op de inhoud van het wetsvoorstel, geenszins denkbeeldig dat nieuwe wettelijke maatregelen niet kunnen leiden tot het door [appellant] beoogde gevolg, te weten legalisatie van alle extra activiteiten van [X B.V] , omdat daarvoor voldoende stikstofruimte noodzakelijk is. Bij gebreke daarvan zal [X B.V] geheel of gedeeltelijk aangewezen zijn op schadevergoeding in geld. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad (zie hiervoor rov. 3.8) volgt dat dit als een adequate remedie moet worden beschouwd.
3.20.
Uit al het voorgaande volgt dat de vorderingen van [appellant] niet kunnen worden toegewezen. Zoals de Staat heeft betoogd, komt toewijzing van deze vorderingen neer op een ontoelaatbaar wetgevingsbevel. Er is geen ruimte voor het hof in civiel kort geding om bij wijze van schadevergoeding in natura de Staat te gebieden om de situatie van [X B.V] als PAS-melder te legaliseren. [appellant] heeft aan de vorderingen mede ten grondslag gelegd dat de Staat gehouden is [X B.V] te herstellen in de rechtmatige situatie. Zoals het hof hiervoor heeft overwogen, is herstel in de rechtmatige situatie niet aan de orde (zie hiervoor rov. 3.12). Tegen eventuele administratiefrechtelijke handhaving staat rechtsbescherming bij de bestuursrechter open. Het beroep van [appellant] op het in het internationale recht verankerde recht op vrijheid van ondernemerschap en het recht op ongestoord genot van eigendom, doen aan het voorgaande niet af. Die rechten zijn niet onbeperkt. Zij kunnen niet worden geldend gemaakt in strijd met artikel 6 lid 3 van Pro de Habitatrichtlijn bezien in samenhang met de nationale bepalingen van de Ow.
3.21.
De slotsom is dat de grieven falen. Het bestreden vonnis zal worden bekrachtigd. Het hof zal [appellant] als de in het ongelijk gestelde partij in de kosten van het hoger beroep aan de zijde van de Staat veroordelen.
De kosten voor de procedure in hoger beroep aan de zijde van de Staat zullen vastgesteld worden op:
- Griffierechten € 827,00
- Salaris advocaat € 2.580,00 (2 punt(en) x tarief II à € 1.290 per punt)
- Nakosten € 189,- (plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)
Totaal € 3.596,00
4.De uitspraak
Het hof:
bekrachtigt het bestreden vonnis van 5 september 2025, van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond;
veroordeelt [appellant] in de proceskosten van het hoger beroep van € 3.596,00, te betalen binnen veertien dagen na heden. Als [appellant] niet tijdig aan de veroordeling voldoet en het arrest daarna wordt betekend, dan moet hij € 98,00 extra betalen vermeerderd met de kosten van betekening.
Dit arrest is gewezen door mrs. P.W.A. van Geloven, J.P. de Haan en C.B.M. Scholten van Aschat en is in het openbaar uitgesproken door de rolraadsheer op 17 februari 2026.
griffier rolraadsheer