Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH
Team belastingrecht
Meervoudige Belastingkamer
Kenmerk: 17/00293
Uitspraak op het hoger beroep van
de heer [belanghebbende] ,
wonende te [woonplaats] ,
hierna: belanghebbende,
tegen de uitspraak van de Rechtbank Zeeland-West Brabant te Breda (hierna: de Rechtbank) van 23 maart 2017, nummer BRE 16/8586, in het geding tussen
belanghebbende,
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Loon op Zand,
hierna: de Heffingsambtenaar,
betreffende de hierna te vermelden aanslag leges.
1.Ontstaan en loop van het geding
1.1.
Aan belanghebbende is op 28 december 2015 onder aanslagnummer [aanslagnummer] een aanslag leges opgelegd inzake de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de herbouw van zijn woning aan de [adres] 17 te [woonplaats] , naar een bedrag van € 4.339 (hierna: de aanslag). Bij uitspraak op bezwaar van 24 oktober 2016 heeft de Heffingsambtenaar de aanslag gehandhaafd.
1.2.
Belanghebbende is van deze uitspraak in beroep gekomen bij de Rechtbank. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van de Rechtbank van belanghebbende een griffierecht geheven van € 46. De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
1.3.
Tegen deze uitspraak heeft belanghebbende hoger beroep ingesteld bij het Hof.
Ter zake van dit beroep heeft de griffier van belanghebbende een griffierecht geheven van € 124. De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
1.4.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 16 maart 2018 te ‘s-Hertogenbosch.
Aldaar zijn toen verschenen en gehoord belanghebbende, zijn echtgenote en zijn gemachtigde [A] , verbonden aan [B] N.V., alsmede, namens de Heffingsambtenaar, [C] en [D] .
1.5.
Het Hof heeft aan het einde van deze zitting het onderzoek gesloten.
2.Feiten
De Rechtbank heeft de volgende, in hoger beroep niet bestreden, feiten vastgesteld, welke feiten het Hof als vaststaand overneemt:
2.1.
Belanghebbende heeft op 4 november 2015 een aanvraag ingediend voor het herbouwen van zijn woning aan de [adres] 17 in [woonplaats] .
2.2.
Voor het perceel van belanghebbende gold het door de raad van de gemeente Loon op Zand vastgestelde bestemmingsplan ‘Buitengebied 1997’. Met betrekking tot het bij besluit van 15 december 2011 door de raad vastgestelde bestemmingsplan ‘Buitengebied 2011’ hebben gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant reactieve aanwijzingen als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) gegeven. Deze aanwijzingen strekken zich onder meer uit tot het perceel van belanghebbende. Tegen zowel het vaststellingsbesluit van de gemeenteraad als het aanwijzingsbesluit van Gedeputeerde Staten is beroep ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: RvS). De RvS heeft bij tussenuitspraak van 11 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1062 de gemeenteraad van Loon op Zand opgedragen om binnen zestien weken de in de uitspraak omschreven gebreken met betrekking tot het bestemmingsplan 'Buitengebied 2011’ te herstellen.
2.3.
Naar aanleiding van de tussenuitspraak is bij besluit van 16 december 2013 door de gemeenteraad van Loon op Zand het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2011’ gewijzigd vastgesteld. De RvS heeft bij uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3463 het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2011’ voor wat betreft het perceel van belanghebbende vernietigd. De reactieve aanwijzing van Gedeputeerde Staten is in stand gebleven.
2.4.
Bij besluit van 10 december 2015 heeft de gemeenteraad van Loon op Zand het bestemmingsplan ‘Herziening Buitengebied 2015’ vastgesteld.
2.5.
De Heffingsambtenaar heeft in verband met (onder meer) de aanvraag van de omgevingsvergunning bij nota van 28 december 2015 een bedrag van € 4.339 in rekening gebracht als leges. De leges bestaan uit: bouw- of verbouwactiviteiten € 3.915, publicatie van stukken € 31 en binnenplanse afwijking € 393. Het verschuldigde bedrag is vastgesteld met toepassing van de Tabel 2015 behorende bij de Verordening op de heffing en invordering van leges 2015 van de Gemeente Loon op Zand (de Verordening).
2.6.
Bij uitspraak op bezwaar heeft de Heffingsambtenaar de nota leges gehandhaafd.
3.Geschil, alsmede standpunten en conclusies van partijen
3.1.
Het geschil betreft het antwoord op de vraag of de aanslag leges moet worden vernietigd omdat de legessanctie als bedoeld in artikel 3.1, lid 4 van de Wro van toepassing is.
Belanghebbende is van mening dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. De Heffingsambtenaar is de tegenovergestelde opvatting toegedaan. Partijen zijn het erover eens dat indien de legessanctie niet van toepassing is, de aanslag naar het juiste bedrag overeenkomstig de Verordening is opgelegd.
3.2.
Partijen doen hun standpunten in hoger beroep steunen op de gronden die daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken, van al welke stukken de inhoud als hier ingevoegd moet worden aangemerkt. Ter zitting hebben zij hun standpunten nader toegelicht.
3.3.
Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en de Heffingsambtenaar en vernietiging van de aanslag. De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
4.Gronden
Ten aanzien van het geschil
4.1.
Artikel 3.1, lid 4, van de Wro luidt:
”Indien niet voor het verstrijken van de termijn van tien jaar, genoemd in het tweede of het derde lid, de raad onderscheidenlijk opnieuw een bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel een verlengingsbesluit heeft genomen, vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van na dat tijdstip door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan.”.
4.2.
In de memorie van toelichting bij de invoering van de Wro is bij artikel 3.1 het volgende opgemerkt (Kamerstukken II, 2002/2003, 28 916, nr. 3, p. 93):
“In het tweede in samenhang met het vierde lid wordt een einde gemaakt aan de vrijblijvendheid van de looptijd van een bestemmingsplan. Niet langer is het maatschappelijk verantwoord te achten dat bestemmingsplannen jaren achtereen onveranderd blijven bestaan zonder dat deze aan de gewenste, en vaak ook al lang daadwerkelijk verwezenlijkte situatie worden aangepast.
Per gemeente gelden in het algemeen meer bestemmingsplannen die op verschillende tijdstippen zijn vastgesteld. Bovendien hebben die plannen nogal eens partiele wijzigingen ondergaan die ook weer hun eigen tijdstip van vaststelling hebben. Er zal dus geen verplichting zijn om voor het hele grondgebied van de gemeente om de tien jaar één nieuw plan vast te stellen.
Ruimtelijk beleid, met name in gebieden waar veel nieuwe ontwikkelingen aan de orde zijn, is een continu proces. Dit proces behoort plaats te vinden in het kader van actuele bestemmingsplannen. Maar ook in gebieden waar de nadruk ligt op behoud is het goed eens per tien jaar na te gaan of alles bij het oude kan blijven. In voorkomend geval kan dit leiden tot een verzoek aan gedeputeerde staten om ontheffing van de verplichting om het bestemmingsplan opnieuw (ongewijzigd) vast te stellen.
De termijn van tien jaar wordt berekend vanaf de datum van vaststelling van het bestemmingsplan. Tegen dit startmoment is in reacties op het voorontwerp ingebracht dat het beter zou zijn om de datum van inwerkingtreding te kiezen. Probleem hierbij is evenwel dat, anders dan bij de vaststelling, de datum van inwerkingtreding niet altijd voor een ieder even duidelijk is. Als bijvoorbeeld tegen onderdelen van het plan beroep wordt ingesteld, en een verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan en dit verzoek wordt toegewezen, dan wordt bij die toewijzing aangegeven op welk onderdeel van het plan die toewijzing betrekking heeft. Voor het overige treedt het plan in werking. Als de inwerkingtreding als startmoment voor de tienjarentermijn wordt aangehouden, betekent dit dus een onduidelijke situatie voor de actualiseringstermijn van dat plan, en voor het ingaan van de sanctie ingevolge het vierde lid als de termijn is verstreken zonder dat een nieuw plan is vastgesteld. Dit is onwenselijk. Hoewel erkend moet worden dat tien jaar na de vaststelling in de praktijk een kortere periode kan inhouden, is dit nadeel van het tijdstip van vaststelling verkieslijker dan de onzekerheid die aan het tijdstip van inwerkingtreding kleeft.”.
In de tweede nota van wijziging is onder meer het volgende opgenomen (Kamerstukken II, 2003-2004, 28916, nr. 9, p. 14-15):
“De wet moet daarom die actualiteit waarborgen en voorzien in een actieve houding van bestuursorganen. Ik ben tot de conclusie gekomen dat de borging van de actualiteit van bestemmingsplannen kan geschieden door enerzijds de mogelijkheid van verlenging van de 10-jaarsperiode met een vereenvoudigde procedure te introduceren en anderzijds financiële prikkels in te bouwen die een actieve naleving van de actualiseringsverplichting bevorderen.
(...)
De tweede wijziging regelt in het nieuwe vierde lid de consequenties van de overschrijding van de 10-jaarstermijn: als de raad niet binnen dat tijdvak een nieuw bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel besloten heeft de termijn met tien jaar te verlengen kunnen leges terzake van vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten binnen het betrokken bestemmingsplangebied vanaf het moment van het verstrijken van de 10-jaarstermijn niet worden ingevorderd. Indien nadien alsnog een bestemmingsplan wordt vastgesteld «herleeft» de bevoegdheid, doch dan uiteraard voor de legesplichtige verzoeken die betrekking hebben op het nieuwe bestemmingsplan en na de vaststelling hiervan ontstaan zijn.”.
4.3.
Ingevolge de overgangsbepaling van artikel 9.1.4, lid 4, van de Invoeringswet Wro dienen bestemmingsplannen, als zij op het tijdstip van inwerkingtreding (1 juli 2008) van het nieuwe ruimtelijke ordening stelsel vijf jaar of ouder zijn, binnen vijf jaar na dat tijdstip volgens de nieuwe regels te worden vastgesteld.
4.4.
De Rechtbank heeft het volgende overwogen:
“Vaststelling van het bestemmingsplan
(….)
4.11.
De rechtbank stelt voorop dat bij besluit van 15 december 2011 de gemeenteraad van Loon op Zand het bestemmingsplan "Buitengebied 2011" heeft vastgesteld. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank op 15 december 2011 een bestemmingsplan vastgesteld en is de sanctie van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro tot tien jaar ná die datum niet van toepassing. Op het moment dat een bestemmingsplan wordt vastgesteld wordt voldaan aan de actualiseringsverplichting. De wettelijke bepaling in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro spreekt over het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan dan wel het nemen van een verlengingsbesluit. Naar het oordeel van de rechtbank kan hierin niet worden gelezen dat sprake moet zijn van een onherroepelijk geworden dan wel een inwerking getreden bestemmingsplan. Indien op een later moment, zoals in het onderhavige geval, het bestemminsplan deels wordt vernietigd leidt dat naar het oordeel van de rechtbank niet tot het gevolg dat de gemeentelijke wetgever niet aan zijn actualiseringsverplichting heeft voldaan. Hierbij betrekt de rechtbank ook het doel dat de wetgever heeft beoogd bij de invoering van de actualiseringsverplichting in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro; namelijk waarborging van de actualiteit van bestemmingsplannen. Overschrijding van de termijn impliceert niet dat het bestemmingsplan geen rechtskracht meer heeft; er is dus geen sprake van een fatale termijn. De wetgever heeft in de parlementaire geschiedenis willen voorkomen dat onzekerheid ontstaat en daarom aangesloten bij het moment dat een bestemmingsplan wordt vastgesteld. Al hetgeen gebeurt met de bestemmingsplan ná de vaststelling leidt niet tot het gevolg dat een gemeenteraad het bestemmingsplan niet heeft vastgesteld. Dat op het moment dat het belastbare feit zich voordoet het bestemmingsplan ‘Buitengebied 1997’ nog gold voor het perceel van belanghebbende is dus niet van belang. De rechtbank ziet dan ook gelet op de parlementaire behandeling geen reden om af te wijken van de grammaticale interpretatie van het bestanddeel “vaststellen” in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro. Ook uit artikel 3.8. zesde lid, van de Wro leidt de rechtbank af dat het onherroepelijk worden dan wel de vernietiging van een aanwijzingsbesluit, zoals in het onderhavige geval als gevolg van een door gedeputeerde staten gegeven reactieve aanwijzing, niet tot het gevolg leidt dat het bestemmingsplan voor dat onderdeel nooit is vastgesteld. Ten slotte overweegt de rechtbank dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest dat de sanctie van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro een inhoudelijk karakter heeft. Als uiteindelijk blijkt dat een bestemmingsplan al dan niet formele rechtskracht krijgt of (deels) wordt vernietigd dient dat geen verschil te maken voor de toepassing van de sanctie. Het is een actualiseringsverplichting en geen sanctie die ziet op de inhoud van een bestemmingsplan.
4.12.
Nu de gemeentelijke wetgever onder andere op 15 december 2011 aan zijn actualiseringsverplichting heeft voldaan is de sanctie in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro niet van toepassing. De heffingsambtenaar heeft de leges terecht in rekening gebracht.”.
4.5.
Het Hof verenigt zich met deze overwegingen en maakt die tot de zijne.
Binnen de termijn van vijf jaar als bedoeld in de overgangsbepaling van artikel 9.1.4, lid 4, van de Invoeringswet Wro heeft de raad van de gemeente het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2011’ vastgesteld. Het Hof volgt belanghebbende niet in zijn stelling dat het slechts gaat om een poging tot vaststelling, aangezien de Heffingsambtenaar dit uitdrukkelijk heeft bestreden en het Hof ook geen aanknopingspunt ziet voor een andere duiding van het besluit tot vaststelling. Verder kunnen de duidelijke bewoordingen van artikel 3.1, lid 4, van de Wro in samenhang met de hiervoor aangehaalde memorie van toelichting (zie 4.2) volgens het Hof niet anders worden uitgelegd dan dat het moet gaan om ‘vaststelling door de gemeenteraad’. Weliswaar bevatte het aanvankelijke wetsvoorstel nog geen financiële sanctie als thans in lid 4 is neergelegd, maar duidelijk is dat de tienjaarstermijn aanvangt bij de vaststelling van een bestemmingsplan. Wat er na de vaststelling gebeurt, een aanwijzing van Gedeputeerde Staten en/of vernietiging door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, laat onverlet dat een bestemminsplan door de gemeenteraad is vastgesteld. De wetgever heeft uitdrukkelijk de mogelijkheid onder ogen gezien dat een eenmaal vastgesteld bestemmingsplan door latere vernietiging (op onderdelen) niet in werking treedt, doch heeft ervoor gekozen het moment van vaststelling bepalend te doen zijn voor al of niet intreden van de legessanctie. Aangezien in het onderhavige geval de gemeenteraad op 15 december 2011 het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2011’ heeft vastgesteld is de legessanctie van artikel 3.1, lid 4, van de Wro niet aan de orde. Hetgeen belanghebbende in hoger beroep heeft aangevoerd over de bekendmaking van het vaststellingsbesluit (artikel 3.6, lid 3, van de Wro) maakt het oordeel van het Hof niet anders.
4.6.
Belanghebbende heeft voorts een beroep gedaan op de vierde nota van wijziging (Kamerstukken II, 2004–2005, 28 916, nr. 15) waarin het volgende is vermeld:
“Het voorstel van wet wordt als volgt gewijzigd:
A
Artikel 3.1 wordt als volgt gewijzigd:
1. In het derde lid komen de tweede en derde volzin te luiden: In afwijking van artikel 3:1, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zijn op een besluit tot verlenging de artikelen 3:40, 3:42 en 3:45 en afdeling 3.7 van die wet van toepassing. Burgemeester en wethouders plaatsen het besluit tot verlenging tevens in de Staatscourant en verzenden dit voorts langs elektronische weg.
2. In het vierde lid wordt «de termijn» vervangen door: de periode.
3. In het vijfde lid wordt «termijn» vervangen door: periode.
(….)
Toelichting
A
De gebruikelijke looptijd van een bestemmingsplan is tien jaar. In deze periode dient een bestemmingsplan normaliter te worden uitgevoerd. Het onderzoek dat aan een bestemmingsplan vooraf gaat dient ook uit te gaan van de uitvoerbaarheid van het plan binnen dat tijdvak. In artikel 3.1, derde lid, is voorzien in de mogelijkheid van verlenging met tien jaar, indien blijkt dat de in het plan aangewezen bestemmingen nog geheel up to date moeten worden geacht. Hierbij moet ook bezien worden of er niet sprake is van nieuwe ruimtelijk relevante inzichten bijvoorbeeld op het gebied van archeologie, externe veiligheid, luchtkwaliteit of geluid, die tot heroverweging of aanpassing van bestaande bestemmingen nopen. Een simpele verlenging is dan niet aan de orde.
De verlenging kan telkens om de tien jaar worden herhaald, indien dat opportuun wordt geacht. Hierbij is geen voorbereidingsprocedure voorgeschreven. Wel kan de gemeente uiteraard ingevolge artikel 3:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht uit eigen beweging besluiten dat op de voorbereiding van het verlengingsbesluit afdeling 3.4 van die wet van toepassing is. Is het besluit tot verlenging genomen dan is ingevolge de artikelen 3:40 en 3:42 bekendmaking voorgeschreven. De kennisgeving van de verlenging wordt tevens in de Staatscourant geplaatst en langs elektronische weg verzonden. Hierbij moet melding worden gemaakt van de mogelijkheid om tegen het besluit bezwaar te maken. Desgewenst kan vervolgens beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Wordt het verlengingsbesluit in beroep vernietigd, dat wordt dit, net als bij vernietiging van een vaststellingsbesluit van een bestemmingsplan, geacht nooit te zijn genomen, tenzij hieromtrent bij de uitspraak op het beroep anders wordt beslist. Dit is van belang voor de sanctie, opgenomen in het vierde lid. (…)”.
4.7.
De laatste twee volzinnen in de toelichting bij de vierde nota van wijziging brengen geen verandering in het oordeel van het Hof zoals vermeld in 4.5 aangezien deze toelichting primair betrekking heeft op een verlengingsbesluit en niet direct is toegesneden op de legessanctie. De enkele opmerking dat een vernietiging van een verlengings- of vaststellingsbesluit van belang is voor de legessanctie doet, gelet op de letterlijke tekst van artikel 3.1, lid 4, van de Wro in combinatie met de memorie van toelichting, geen twijfel rijzen over de bedoeling van de wetgever.
4.8.
Omdat de legessanctie van artikel 3.1, lid 4, van de Wro niet intreedt, is belanghebbende leges verschuldigd voor het in behandeling nemen van zijn aanvraag voor een omgevingsvergunning. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanslag naar een juist bedrag is opgelegd.
Slotsom
4.9.
De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is en dat de uitspraak van de Rechtbank dient te worden bevestigd.
Ten aanzien van het griffierecht
4.10.
Het Hof is van oordeel dat er geen redenen aanwezig zijn om te gelasten dat de Heffingsambtenaar aan belanghebbende het door hem betaalde griffierecht geheel of gedeeltelijk vergoedt.
Ten aanzien van de proceskosten
4.11.
Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
5.Beslissing
Het Hof
bevestigtde uitspraak van de Rechtbank.
bevestigtde uitspraak van de Rechtbank.
Aldus gedaan op 26 april 2018 door V.M. van Daalen-Mannaerts, voorzitter, P. Fortuin en S. Bosma in tegenwoordigheid van K.M.J. van der Vorst, griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.
Het aanwenden van een rechtsmiddel:
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH ’s-Gravenhage. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen.
Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
Het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
de naam en het adres van de indiener;
een dagtekening;
een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
e gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.