Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-GRAVENHAGE
Sector handel
Zaaknummer: 200.034.590/01
Rekestnummer rechtbank: 3232761/FT-EA 09.128
arrest van de tweede civiele kamer van 18 augustus 2009
in de zaak van
de Staat der Nederlanden (het Centraal Justitieel Incasso Bureau),
zetelende te ’s-Gravenhage (kantoorhoudende te Leeuwarden),
appellant,
hierna te noemen: het CJIB,
advocaat: mr. W.B. Gaasbeek te ’s-Gravenhage.
tegen
[Schuldenares],
wonende te Capelle aan den IJssel,
verweerster,
hierna te noemen: [schuldenares],
advocaat: mr. H.D.L.M. Schruer te Rotterdam.
Het geding
[Schuldenares] heeft op 3 februari 2009 bij de rechtbank te Rotterdam een verzoek ingediend tot toelating tot de schuldsaneringsregeling. Tevens heeft zij ex artikel 287a Fw verzocht om - voorafgaand aan de behandeling van het toelatingsverzoek - het CJIB (en twee van haar andere schuldeisers) te bevelen mee te werken aan de door haar aangeboden schuldregeling. Dit laatste verzoek heeft de rechtbank toegewezen bij vonnis van 3 juni 2009. Tegen dit vonnis heeft het CJIB hoger beroep ingesteld bij verzoekschrift met producties, ingekomen ter griffie van het hof op 10 juni 2009. Het CJIB verzoekt daarin het hof het vonnis te vernietigen en opnieuw rechtdoende het verzoek van [schuldenares] alsnog af te wijzen, kosten rechtens.
Bij verweerschrift van 6 juli 2009 heeft [schuldenares], kort weergegeven, geconcludeerd tot bekrachtiging, zo nodig onder verbetering van gronden, met veroordeling van het CJIB in de kosten van het geding. Op 7 juli 2009 heeft het hof van [schuldenares] producties ontvangen.
De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 14 juli 2009. Verschenen zijn: mr. Gaasbeek namens het CJIB; [schuldenares] met haar advocaat mr. Schruer en daarnaast mevrouw M. Hendriks, schuldhulpverlener van de gemeente Capelle aan den IJssel. De advocaten hebben zich bediend van pleitnota’s die aan het hof overgelegd zijn. Die van mr. Gaasbeek is voorzien van een bijlage. Aan het einde van de behandeling is een datum voor de uitspraak vastgesteld. Vanwege de omvang van het dossier en de vele verwijzingen daarin is in overleg met de raadslieden een ruimere termijn genomen dan die van acht dagen. Met medeweten van de raadslieden van partijen is de uitspraakdatum nadien nader bepaald op heden.
De beoordeling van het hoger beroep
1. Het hof zal eerst (i) het geschil samenvatten, daarbij ook het oordeel van de rechtbank betrekken, alsmede de daartegen gerichte grief, vervolgens (ii) de uitgangspunten voor de beoordeling weergeven en daarna (iii) overgaan tot een bespreking van de grief, gevolgd door een conclusie (iv).
(i) samenvatting
2. [Schuldenares] is een 26-jarige alleenstaande moeder van twee kinderen, waarvan de oudste zeven jaar is en de jongste negen maanden. Zij kampt met een problematische schuldsituatie; er is een totale schuldenlast van ongeveer € 27.000,--, verdeeld over 26 schuldeisers, onder wie het CJIB. Zij is hiervoor door de inkomensbrigade van de gemeente Capelle aan den IJssel aangemeld bij de afdeling schuldhulpverlening van die gemeente, die na een intakegesprek op 13 maart 2008 financieel beheer heeft ingezet. Dat houdt in dat uit haar inkomen - een uitkering krachtens de Wet werk en bijstand (WWB) - de vaste lasten worden betaald en dat wat er aan afloscapaciteit overblijft naar een reserveringsrekening gaat. Zij is op zoek naar een baan in de tussen- / buitenschoolse opvang en heeft daarvoor inmiddels een stage gevolgd.
3. Haar schuld aan het CJIB heeft betrekking op drie geldelijke sancties (inclusief verhogingen), opgelegd wegens verkeersovertredingen in februari 2007. Bij aanvang van het schuldhulpverleningstraject beliep de CJIB-schuld € 538,18, maar omdat er sedertdien maandelijks is afgelost is de schuld teruggebracht tot € 151,63. Er vinden thans geen verdere aflossingen plaats.
4. De gemeente Capelle aan den IJssel heeft in het kader van de schuldhulpverlening een aanbod voor een schuldregeling gedaan aan de schuldeisers van [schuldenares]. Dat aanbod houdt in dat, uitgaande van een afloscapaciteit van € 43,92 per maand, aan de concurrente schuldeisers 7,34% en aan de preferente schuldeisers 14,69% van hun vorderingen wordt voldaan, een en ander tegen kwijtschelding van het restant. Het CJIB heeft daarop bij monde van het door hem ingeschakelde deurwaarderskantoor laten weten dat het nimmer akkoord gaat met een voorstel tegen finale kwijting. Na eerst nog enkele malen om herziening van deze afwijzing te hebben verzocht, heeft de gemeente bij brief van 24 december 2008 aan het deurwaarderskantoor geschreven dat abusievelijk niet in het betalingsvoorstel was vermeld dat de vordering van het CJIB na afloop van de schuldregeling opeisbaar blijft. Ook dit gewijzigde voorstel is echter van de hand gewezen, nu op grond dat de gemeente geen lid is van de Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet (NVVK), thans Vereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren.. In totaal 23 schuldeisers, tezamen vertegenwoordigende 95,88% van de totale schuldenlast, hebben het aanbod wèl aanvaard. Naast het CJIB hebben nog twee andere schuldeisers het aanbod afgewezen. Na die afwijzing heeft [schuldenares] zich - bij verzoekschrift van 3 februari 2009 - tot de rechtbank gewend met o.m. het verzoek de drie weigerachtige schuldeisers te bevelen in te stemmen met het akkoord. De twee andere schuldeisers zijn niet bij de behandeling van het verzoek verschenen en hebben evenmin schriftelijk hun standpunt kenbaar gemaakt. Het tegen hen gerichte verzoek is dan ook toegewezen, van welke beslissing zij niet in hoger beroep zijn gekomen.
5. Ook het CJIB is door de rechtbank bevolen in te stemmen met de aangeboden schuldregeling. Het verweer van het CJIB - inhoudende dat het CJIB een zeer ruime beleidsvrijheid heeft en dat het alleen medewerking verleent aan een minnelijke regeling indien de daarbij betrokken schuldhulpverlenende instantie NVVK-lid is, wat de gemeente Capelle aan den IJssel niet is - heeft de rechtbank onder verwijzing naar haar eerdere uitspraak van 27 augustus 2008 (LJN BF1287) verworpen met als motivering dat de beleidsvrijheid die het CJIB zich aldus toemeet leidt tot “strijd met rechtseenheid en rechtsgelijkheid”. De rechtbank heeft daaraan toegevoegd, dat het CJIB best medewerking mag weigeren indien de hulpverlenende instantie niet voldoet aan eisen van deskundigheid en onafhankelijkheid, maar dat het lidmaatschap van de NVVK in dat verband geen factor van belang is omdat deze organisatie geen officiële status heeft en lang niet alle gemeenten erbij zijn aangesloten. De rechtbank eindigt dan met de overweging dat ten aanzien van de schuldhulpverlening van de gemeente Capelle aan den IJssel gesteld noch gebleken is dat deze niet voldoet aan daaraan te stellen eisen van deskundigheid en onafhankelijkheid, reden waarom het verzochte bevel tot instemming is toegewezen.
6. Het CJIB is het hiermee niet eens en heeft hiertegen een grief geformuleerd die als volgt is toegelicht. Gegeven het wettelijke systeem van invordering van administratieve sancties op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) kan het CJIB niet als een gewone schuldeiser worden beschouwd. Het gevoerde incassobeleid laat immers geen ruimte voor kwijtschelding van sancties en in beginsel ook niet voor het treffen van betalingsregelingen. Slechts in uitzonderlijke gevallen is het CJIB bereid om van dit incassobeleid af te wijken. Daarbij heeft het CJIB een zeer ruime beleidsvrijheid, die in rechte slechts marginaal kan worden getoetst. Eén van de uitzonderingen is neergelegd in een op 1 september 2007 tussen het NVVK en het CJIB in werking getreden convenant over de minnelijke schuldregeling. In dit convenant is vastgelegd dat, indien een minnelijke schuldregeling wordt uitgevoerd door een NVVK-lid, het CJIB bereid is om de incasso van onder andere Wahv-sancties en strafrechtelijke geldboetes te schorsen teneinde een minnelijk schuldhulptraject kans van slagen te geven. Met dit convenant is gewaarborgd dat de schuldhulporganisaties aan bepaalde kwaliteitseisen voldoen, aangezien het NVVK gedragscodes oplegt aan leden en toetst of de leden aan de gestelde kwaliteitseisen voldoen. Voor het CJIB, dat vele duizenden schuldenaren heeft en in de periode van september 2007 tot en met mei 2009 bijna 3500 verzoeken tot het aangaan van een minnelijke schuldregeling heeft ontvangen, is het ondoenlijk om in elk afzonderlijk geval zelf te onderzoeken en te controleren of een schuldhulporganisatie voldoet aan de eisen van deskundigheid, onafhankelijkheid en kwaliteit. Overigens is er in ongeveer zeventig procent van de gemeenten een schuldhulporganisatie die is aangesloten bij de NVVK en is in de gemeente Capelle aan den IJssel de Kredietbank Rotterdam als NVVK-lid werkzaam waar [schuldenares] een beroep op kan doen, aldus het CJIB. Dit laatste is door [schuldenares] gemotiveerd ontkend en kan daarom in deze procedure niet als vaststaand worden aangenomen.
(ii) uitgangspunten bij de beoordeling
7. De maatstaf voor de toewijsbaarheid van een verzoek om gedwongen medewerking aan een aangeboden schuldregeling is te vinden in het per 1 januari 2008 inwerking getreden art. 287a, lid 5, Fw. Daarin staat, voor zover van belang, dat het verzoek wordt toegewezen “indien de schuldeiser in redelijkheid niet tot weigering van instemming met de schuldregeling heeft kunnen komen, in aanmerking genomen de onevenredigheid tussen het belang dat hij heeft bij uitoefening van de bevoegdheid tot weigering en de belangen van de schuldenaar of van de overige schuldeisers die door die weigering worden geschaad.”
8. Deze bepaling, die is geënt op art. 3:13, lid 2, BW, is ingevoerd om het zogenoemde minnelijk traject te versterken en daarmee de toestroom tot de wettelijke schuldsaneringsregeling in te dammen. Dat was volgens de toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Faillissementswet in verband met herziening van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen” onder meer nodig om de werklast van de rechterlijke macht en de bewindvoerders te beperken. Uit de wetsgeschiedenis komt verder naar voren dat er niet bij voorbaat categorieën van schuldeisers, zoals overheden, zijn uitgesloten van gedwongen medewerking en dat ervan afgezien is om voor bepaalde categorieën schuldeisers bijzondere regelingen op te nemen; het is aan de rechter overgelaten om op basis van de hiervoor bedoelde maatstaf te beoordelen of een schuldeiser, inclusief het CJIB, in een concreet geval kan worden gedwongen tot medewerking aan een minnelijke regeling (vgl. TK 2004-2005, 29 942, nr. 3, blz. 17 en TK 2004-2005 29 942, nr. 7, blz. 59, 78-80).
9. Er is nog wel sprake geweest van een amendement dat ertoe strekte om aan art. 287a, lid 1, Fw een volzin toe te voegen, luidende: “Dit bevel kan ook betrekking hebben op geldboetes als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder 4º, van het Wetboek van Strafrecht, ter zake van een of meer overtredingen, waarvan de inning geschiedt door het Centraal Justitieel Incassobureau.” (onderdeel I van het gewijzigd amendement TK, 2006-2007, 29 942, nr. 16). Naar aanleiding van dat amendement heeft de Minister van Justitie in de eerste plaats in herinnering geroepen dat het in het wetsvoorstel aan de rechter is overgelaten of de mogelijkheid om een dwangakkoord op te leggen ook kan worden ingezet als het CJIB niet meewerkt, waarna hij de vraag heeft gesteld of het amendement die mogelijkheid wil vastleggen voor de “Mulderboetes” en voor andere boetes uit overtredingen. Na bevestigende beantwoording door de indiener van het amendement vervolgt de minister: “In het amendement wordt alleen iets geregeld voor het CJIB. Daardoor kunnen er onduidelijkheden ontstaan over de vraag of ook andere incasso-organisaties kunnen worden gedwongen. Het amendement roept hierdoor meer problemen op dan het oplost. Mijn belangrijkste bezwaar tegen het amendement is echter dat er een convenant is afgesloten tussen het CJIB en de NVVK over de deelname van het CJIB aan minnelijke regelingen. Aan een afzonderlijke regeling voor het afdwingen van medewerking door het CJIB aan die regeling bestaat dus geen behoefte meer, nu het convenant hierin, naar verluidt, voorziet. Bovendien wordt een beperking aangebracht voor boetes uit overtredingen, terwijl ik heb begrepen dat het convenant betrekking heeft op alle openstaande en door het CJIB te incasseren sancties, dus ook boetes uit misdrijven, voordeelontnemingen en schadevergoedingen. Dat is mogelijk, omdat het convenant er niet toe leidt dat er wordt kwijtgescholden. (...)”. De kamervoorzitter heeft vervolgens geconstateerd dat in het betreffende onderdeel van het amendement is voorzien met het convenant tussen het CJIB en de NVVK en dat het volgens de minister om die reden overbodig is (TK, vergaderjaar 2006-2007, 29 942, nr. 35, blz. 20,21 en 29).
10. Betekent het niet overnemen van bedoeld amendement nu dat het CJIB niet buiten het convenant om ex art. 287a, lid 1, Fw kan worden gedwongen tot medewerking aan een minnelijke regeling? Het antwoord luidt ontkennend. De wettekst biedt geen steun voor een dergelijke opvatting en uit de hiervoor onder 8 genoemde vindplaatsen uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat nadrukkelijk bedoeld of onderkend is dat de rechter ook een weigerachtig CJIB kan dwingen tot medewerking.
Het convenant moet worden gezien als tegemoetkoming aan de klacht dat het CJIB doorgaans geen medewerking verleende aan een minnelijke regeling en daardoor in aanzienlijke mate medeverantwoordelijk was voor het grote aantal verzoeken tot toelating tot de wettelijke schuldsaneringsregeling. Om deelname door het CJIB aan minnelijke regelingen en daarmee de werking van het convenant te faciliteren, is ook art. 561 Sv Pro aangepast. Als convenantpartij is het CJIB in beginsel gehouden medewerking te verlenen aan de totstandkoming van een overeenkomstig het convenant voorgestelde schuldregeling (vgl. art. 16 van Pro het convenant). Dat die gehoudenheid niet bestaat indien het convenant toepassing mist en dat het CJIB in dat geval wel steeds bevoegd is medewerking te weigeren, laat onverlet dat de rechter in een concreet geval kan oordelen dat, getoetst aan de hiervoor onder 7 vermelde maatstaf, die bevoegdheid wordt misbruikt.
11. Voor een nadere invulling van de meerbedoelde maatstaf is in de toelichting bij het wetsvoorstel verwezen naar de uitspraken van Rb. Almelo 4 februari 1998, JOR 1998, 66 en Vzr. Rb Zwolle 2 febr. 2001, KG 2001, 136. (TK 2004-2005, 29 942, nr. 3, blz. 18). Als van belang zijnde aspecten zijn onder andere genoemd:
- de toetsing van het schikkingsvoorstel door een onafhankelijke en deskundige partij (bijvoorbeeld een gemeentelijke kredietbank);
- de vraag of het schikkingsvoorstel goed en betrouwbaar is gedocumenteerd en of voldoende duidelijk is dat het aanbod financieel het uiterst haalbare is;
- biedt het alternatief van faillissement of schuldsanering enig uitzicht voor schuldenaar respectievelijk schuldeiser; hoe groot is de kans dat de weigerende schuldeiser dan meer ontvangt;
- bestaat er precedentwerking voor vergelijkbare gevallen;
- wat is de zwaarte van het financiële belang dat de schuldeiser heeft bij volledige nakoming;
- hoe groot is het aandeel van de weigerende schuldeiser in de totale schuldenlast;
- staat de weigerende schuldeiser alleen naast de overige met de schuldregeling instemmende schuldeisers.
(iii) de bespreking van de grief
12. Vooropgesteld wordt dat geen materiële bezwaren tegen de aangeboden schuldregeling zijn aangevoerd. Bijvoorbeeld is niet in geschil dat de aangeboden regeling het maximaal haalbare is en doet zich evenmin de situatie voor dat vanwege de aard van de schulden dan wel het gedrag van de schuldenaar een schuldregeling niet op haar plaats is. De enige grond waarop het CJIB instemming met de aangeboden regeling weigert, is de omstandigheid dat de schuldhulpverlener geen NVVK-lid is.
13. Hiervoor is al geconstateerd dat het CJIB op zichzelf bevoegd is op die grond medewerking te weigeren. De vraag is echter hoe in het onderhavige geval het belang van het CJIB bij het bezigen van deze weigeringsgrond zich verhoudt tot de belangen van [schuldenares] en van de overige schuldeisers indien die door de weigering worden geschaad. In dat verband is het volgende van belang.
14. Het CJIB is thans nog de enige van de 26 schuldeisers die zich tegen de aangeboden schuldregeling verzet, terwijl de vordering van het CJIB nog slechts € 151,63 bedraagt, wat minder dan 1% (afgerond: 0,6%) van de totale schuldenlast van [schuldenares] is. Bij uitvoering van de schuldregeling behoudt het CJIB bovendien zicht op volledige betaling, aangezien een eventuele restantschuld aan het CJIB niet wordt kwijtgescholden. De andere schuldeisers, voor wie dit laatste niet geldt, zullen naar verwachting nadeel ondervinden van een afwijzing van het dwangakkoord en toewijzing van de alternatief verzochte wettelijke schuldsaneringsregeling, terwijl via dat traject niet eerder of meer kan worden afgelost op de CJIB-schuld; bij een gelijkblijvende afloscapaciteit zou [schuldenares] tijdens de driejarige looptijd van de regeling ongeveer € 1.800 aan de boedel kunnen afdragen. Rekening houdend met het gebruikelijke salaris van de bewindvoerder en de publicatiekosten, welke lasten met voorrang uit de boedel worden voldaan, zou er voor de overige schuldeisers en het CJIB (vrijwel) niets resteren ter aflossing van de schulden. Een voordeel voor de schuldeisers van schuldhulpverlening door de gemeente Capelle aan den IJssel is dat de gemeente geen kosten in rekening brengt voor de begeleiding van [schuldenares] in het minnelijke traject.
15. Verder is van belang dat de gemeente Capelle aan den IJssel zegt de werkprocessen in het kader van de schuldhulpverlening te hebben ingericht overeenkomstig de Gedragscode Schuldregeling van de NVVK. De juistheid hiervan is door het CJIB niet gemotiveerd weersproken. Ook overigens zijn er geen aanwijzingen dat de schuldhulpverlening door de gemeente benedenmaats zal zijn en dat, voor de duur van de schuldregeling, het CJIB de verdere voldoening van het thans nog openstaande bedrag van € 151,63 niet met een gerust hart aan de gemeente Capelle aan den IJssel kan overlaten. Gelet op de grote rol die aan de gemeenten is toebedeeld bij de schuldhulpverlening, ligt een diskwalificatie van deze gemeente enkel op grond van het ontbreken van het lidmaatschap van de NVVK ook minder voor de hand.
16. Na het voorgaande is voor de onderhavige zaak de conclusie onontkoombaar dat, getoetst aan de in rov. 7 bedoelde maatstaf, het CJIB in redelijkheid niet tot weigering van instemming met de schuldregeling heeft kunnen komen, in aanmerking genomen de onevenredigheid tussen het belang dat het CJIB heeft bij uitoefening van de bevoegdheid tot weigering en de belangen van [schuldenares] en van de overige schuldeisers die door die weigering worden geschaad. Het hof heeft zich daarbij in het bijzonder laten leiden door de omstandigheid dat het vorderingsrecht van het CJIB slechts een bedrag van pro resto
€ 151,63 beloopt, en dit vorderingsrecht onverkort in stand blijft bij toepassing van de aangeboden schuldregeling.
17. Hiermee is niet gezegd dat, meer in het algemeen beschouwd, het CJIB er ten onrechte op wijst dat er nu eenmaal een NVVK-convenant ligt, waaraan ook bij de parlementaire behandeling groot gewicht is toegekend, en dat van het CJIB, gelet op de grote aantallen, in redelijkheid niet kan worden verlangd dat het in elk geval waarin een niet NVVK-lid om medewerking aan een schuldhulpverlening verzoekt een onderzoek instelt naar de vraag of voldaan is aan de eisen van deskundigheid en onafhankelijkheid. Weliswaar bestaat in de onderhavige zaak, mede vanwege het geringe financieel belang van het CJIB en de betrokkenheid van een (ander) overheidsorgaan bij de schuldhulpverlening, geen enkele aanleiding voor zodanig onderzoek, maar dat zal niet steeds zo zijn. Om die reden, maar ook overigens, verdient het aanbeveling om te streven naar normen in het kader van de schuldhulpverlening die in alle gemeenten dezelfde zijn. Het hof begrijpt - o.m. uit de brief van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 6 februari 2009 aan de Tweede Kamer (TK 2008-2009, 24 515, nr 146) - dat er door de betrokken organisaties verdere stappen worden gezet om te komen tot een werkwijze volgens gestandaardiseerd maatwerk. Ongetwijfeld is het voor een belangrijke betrokkene als het CJIB mogelijk om in dat kader aandacht te vragen voor de noden waarmee het kampt en om aan te dringen op een eenduidige regeling die de gang naar de rechter voorkomt. Daarbij dient tevens aandacht te worden besteed aan het door de rechtbank genoemde bezwaar van rechtsongelijkheid dat een vasthouden aan het NVVK-lidmaatschap in zich bergt als niet alle gemeenten bij die organisatie zijn aangesloten.
(iv) conclusie
18. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de grief faalt en dat het bestreden vonnis dient te worden bekrachtigd. Net als in de eerste aanleg wordt afgezien van een kostenveroordeling ten laste van het CJIB, onder andere omdat het hier om een soort proefproces gaat waarbij de belangen van [schuldenares] worden behartigd door de gemeente Capelle aan den IJssel.
De beslissing
Het hof:
– bekrachtigt het vonnis van de Rechtbank Rotterdam van 3 juni 2009.
Dit arrest is gewezen door mrs. J.M. van der Klooster, J.E.H.M. Pinckaers en E.M.H. Pieters, en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 18 augustus 2009 in aanwezigheid van de griffier. Wegens afwezigheid van de voorzitter heeft mr. Pinckaers het arrest ondertekend.