Uitspraak
GERECHTSHOF TE 's-GRAVENHAGE
derde meervoudige belastingkamer
6 juli 2005
nummer BK-03/02188
UITSPRAAK
op het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid X B.V. te Z tegen de uitspraak van het hoofd van de afdeling belastingen van de gemeente P (hierna: de Inspecteur), betreffende na te noemen aanslag.
1. Aanslag en bezwaar
1.1. Aan belanghebbende is voor het belastingjaar 1996 ter zake van het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de onroerende zaak Karrestraat 8 te P een aanslag in de baatbelasting binnenstad van de gemeente P opgelegd, ten bedrage van ƒ 294.841,30.
1.2. Het tegen die aanslag gerichte bezwaar van belanghebbende is bij de bestreden uitspraak afgewezen.
2. Loop van het geding
2.1. Belanghebbende is van de bovenvermelde uitspraak in beroep gekomen bij het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch. Dat Hof heeft het beroep bij uitspraak van 30 november 2000 ongegrond verklaard. Op het daartegen door belanghebbende ingestelde beroep in cassatie heeft de Hoge Raad bij arrest van 8 augustus 2003, nr. 36.769 (hierna: het arrest), het beroep gegrond verklaard, de uitspraak van voornoemd Hof vernietigd en de zaak ter verdere behandeling en beslissing verwezen naar het Gerechtshof te 's-Gravenhage.
2.2. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld zich schriftelijk uit te laten naar aanleiding van het arrest van de Hoge Raad, van welke gelegenheid de Inspecteur gebruik heeft gemaakt. Belanghebbende heeft van die gelegenheid, ook nadat de haar daartoe gestelde termijn door het Hof bij brief van de griffier van 5 december 2003 is verlengd tot 2 januari 2004, geen gebruik gemaakt.
2.3. De eerste mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Gerechtshof van 9 juni 2004, gehouden te Den Haag. Aldaar zijn beide partijen verschenen. De tweede mondelinge behandeling heeft plaatsgehad ter zitting van het Gerechtshof van 27 april 2005, eveneens gehouden te Den Haag. Aldaar zijn wederom beide partijen verschenen. Van het verhandelde op beide zittingen zijn processen-verbaal opgemaakt.
2.4. De onderhavige zaak is met instemming van partijen gezamenlijk behandeld met de soortgelijke zaken met de kenmerknummers BK-03/02187, BK-03/02189, BK-03/02190, BK-03/02191, BK-03/02192, BK-03/02193, BK-03/02194 en BK-03/02195, betreffende respectievelijk de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid A te Z, B te C, D te Z, alsmede E te F, de Stichting G te Z, H en I te P.
Partijen hebben ermee ingestemd dat hetgeen door hen is aangevoerd of overgelegd in één van de zaken voor zover van belang tevens geldt als aangevoerd of overgelegd in de andere zaken.
3. Vaststaande feiten
3.1. In het geding na verwijzing moet worden uitgegaan van de door het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch onder 2 van zijn uitspraak vastgestelde, in cassatie niet bestreden, feiten. Voorts is in het onderhavige geding op grond van de onder 2.2 vermelde schriftelijke uitlating en het ter zittingen verhandelde, als niet meer in geschil dan wel door één der partijen gesteld en door de wederpartij niet of onvoldoende weersproken, nog het navolgende komen vast te staan.
3.2. In juli 1992 heeft de gemeenteraad van P (hierna: de Raad) het Structuurplan Binnenstad (hierna: het Structuurplan) vastgesteld. In het Structuurplan is een samenhangende beleidsvisie vastgelegd met betrekking tot de ruimtelijke, functionele, maatschappelijke en economische ontwikkeling van de binnenstad van P. De hoofddoelstelling van het Structuurplan luidt:
"het realiseren van een kwalitatief hoogwaardig verblijfsmilieu en ondernemingsklimaat in de binnenstad van P"
3.3. De voorstellen voor de verdere uitwerking van de herinrichting zijn vormgegeven in de Ideeënnota Buitengewoon P (hierna: de Ideeënnota), die door de Raad in april 1993 is vastgesteld. In de Ideeënnota zijn de hoofduitgangspunten geformuleerd over de vormgeving en kwaliteit van de nieuw in te richten bestrating, verlichting en het straatmeubilair onderscheiden per deelgebied of straat, afgestemd op het specifieke historische karakter van de binnenstad van P.
3.4. Het Uitvoeringsplan voor de herinrichting van de openbare ruimte van het historische stadshart van P (hierna: Uitvoeringsplan) beschrijft op welke wijze een kwaliteitsimpuls kan worden gegeven aan dat gedeelte van de binnenstad waar zich het economische concentratiegebied met onder meer detailhandel, horeca, zakelijke en openbare dienstverlening bevindt.
3.5. Eén van de speerpunten van het nieuwe beleid vormt de herinrichting van de openbare ruimte van het historische stadshart in de binnenstad (hierna: de herinrichting). Daarbij is één van de uitgangspunten geweest de verbetering van het winkel- en verblijfsklimaat. In het Structuurplan, de Ideeënnota en het Uitvoeringsplan komt tot uitdrukking dat niet alleen een mooi, modern en functioneel stadscentrum moest worden vormgegeven, maar ook dat dit moest gebeuren met slijtvaste, hoogwaardige kwaliteit bezittende materialen, welke niet snel uit de mode raken om de binnenstedelijke allure duurzaam te doen uitstralen.
In het Structuurplan (blz. 49 en 50) is dienaangaande aangegeven:
"Winkelen krijgt dus steeds meer een recreatief karakter. Voor de aankoop van andere zaken dan voor het dagelijks levensonderhoud wordt tijd en geld uitgetrokken, en de lokatie waar deze bestedingen plaatsvinden wordt zorgvuldig gekozen. De keuze zal steeds meer afhangen van bijkomende factoren, zoals gezelligheid en de aanwezigheid van de detailhandel ondersteunende horeca en andere functies zoals galeries en ambachtelijke bedrijven die interessant zijn voor een breed publiek. (...) Het veranderend karakter van het winkelen en de bereidheid daar meer tijd aan te besteden heeft tot gevolg dat ook iets verder weg gelegen centra als Antwerpen, Rotterdam en Den Bosch bij de afweging betrokken worden".
Met betrekking tot de openbare ruimte wordt in het Structuurplan het volgende aangegeven (blz. 51):
"Verdere specialisatie van het winkelapparaat is alleen goed mogelijk als de kwaliteit van de stedelijke ruimten daarmee in overeenstemming wordt gebracht. Op dit moment laat de inrichting van de stedelijke ruimten in de binnenstad te wensen over. Gemeente en ondernemers zijn het hierover eens en een herinrichtingsplan is in voorbereiding"
Voorts vermeldt het Structuurplan dat de hoge cultuurhistorische waarden grenzen stellen aan de aanpasbaarheid van het gebied.
3.6. Met betrekking tot het onderdeel sierbestrating heeft de herinrichting tot doel de verschillende deelgebieden meer samenhang en een sterkere identiteit te verschaffen. Voorts wordt met de sierbestrating beoogd het beeld van een Zuid-Nederlandse historische stad te versterken. De voorheen in de winkelstraten van gevel tot gevel bestaande verharding met uitgewassen grindtegels met accenten van gebakken klinkers en kleine behakte natuursteenkeitjes met rioleringskolken is vervangen door een bestrating bestaande uit een drietal lopers, die vanwege de beloopbaarheid op één niveau zijn aangelegd met gladde loopstroken van natuursteen. De middelste loper bestaat uit gezaagde en stroeve natuursteentegels. De beide zijlopers zijn gemaakt van behakte natuursteenkeien. De lopers zijn van elkaar gescheiden door gietijzeren lijnafwateringsgoten.
3.7. In verband met de herinrichting is tevens voorzien in de vernieuwing van ondergrondse voorzieningen, vernieuwing van de riolering en vernieuwing van nutsleidingen door middel van het aanbrengen van mantelbuizen. De kosten van deze aanpassing van de riolering zijn voor rekening van de gemeente P gekomen en niet in de heffing van de onderhavige baatbelasting betrokken. De aanleg van de mantelbuizen heeft plaatsgevonden voor rekening van de nutsbedrijven en de kosten hiervan zijn evenmin in de onderhavige baatbelasting betrokken.
3.8. Het Uitvoeringsplan voorziet in de aanleg van sierbestrating van hoogwaardige kwaliteit, de aanleg van openbare sierverlichting, de aanleg van groenvoorzieningen en het aanbrengen van straatmeubilair. Bij de keuze van materialen voor bestrating en verlichting is rekening gehouden met het karakter van de binnenstad. De keuze van de materialen heeft plaatsgevonden op basis van zowel esthetisch als functionele en technische criteria. Belangrijke criteria daarbij zijn geweest de sterkte, de hardheid, vlakheid, de stroefheid, de duurzaamheid en de dichtheid. Voorts was het voor de bestrating van belang uit te gaan van materialen met een lange levensduur. Op het punt van de verlichting is gekozen voor armaturen en verlichtingselementen, waarbij de hoeveelheid licht is vergroot en waarbij naar een wijze van bevestiging aan panden is gezocht die recht doet aan het bijzondere karakter van de verschillende straten en panden. Voor de winkelstraten zijn daartoe speciale wandbevestigingen ontworpen.
3.9. Met betrekking tot het onderdeel verlichting heeft de herinrichting tot doel dat, naast de voorwaarde dat de binnenstad goed verlicht moet zijn, de wijze waarop dit geschiedt zodanig dient te zijn dat de structuur en het gewenste karakter van de binnenstad worden versterkt. Bij de keuze van de verlichtingsarmaturen is rekening gehouden met de ligging van de desbetreffende straat. Maakt deze onderdeel uit van het historische kerngebied, dan is gekozen voor een klassieke verlichting. In de winkelstraten is uitgegaan van meer eigentijdse armaturen. Voorts is vanwege een optimaal gebruik van de openbare ruimte zoveel mogelijk ervoor gekozen de verlichting aan de gevels te bevestigen.
3.10. Wat betreft het straatmeubilair (verwezen zij naar het Uitvoeringsplan) is ervoor gekozen deze zodanig te plaatsen, dat dit niet ten koste gaat van de beloopbaarheid binnen het winkelgebied, waarbij voorts de vorm en materiaalkeuze onderling op elkaar zijn afgestemd.
3.11. In de tot het Uitvoeringsplan behorende bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de 33 straten, die in de herinrichting zijn betrokken. Vier daarvan, de a-straat, de b-straat, de c-straat en de d-markt, zogenoemde aanloopstraten, zijn autovrij dan wel autoluw gemaakt, waarbij de inrichting is afgestemd op de gewijzigde functie van deze vier straten.
3.12. De Raad heeft op 29 maart 1994 het besluit tot herinrichting van het historische stadshart genomen. Op 2 juni 1994 heeft de Raad het op de herinrichting betrekking hebbende bekostigingsbesluit (hierna: het Bekostigingsbesluit) vastgesteld. De Raad heeft op 29 februari 1996 de Verordening baatbelasting binnenstad 1996 (hierna: de Verordening) vastgesteld.
3.13. Op 24 juni 1994 is de gemeente P begonnen met de herinrichting. De tot stand gebrachte voorzieningen hebben omvat:
a. de aanleg van de sierbestrating;
b. het opnieuw aanleggen van openbare (sier-)verlichting en voorzieningen voor de aansluiting van openbare feestverlichting;
c. de aanleg van groenvoorzieningen in de voetgangersgebieden;
d. het plaatsen van straatmeubilair en brandkranen;
e. het autovrij dan wel autoluw maken van vier van de 33 in de herinrichting betrokken straten;
f. het vernieuwen van riolering, en
g. het vernieuwen van nutsleidingen door middel van het aanbrengen van mantelbuizen.
3.14. De kosten van de hiervoor onder a tot en met e vermelde voorzieningen bedragen ƒ 26.674.000. Indien de werkzaamheden met betrekking tot deze voorzieningen zouden zijn beperkt tot het verwijderen van de bestaande bestrating, verlichting etc. en zouden zijn gevolgd door het aanbrengen van nieuwe materialen die geheel overeenkomen met de kwaliteit en inrichting van de oorspronkelijke bestrating en verlichting etc., zouden de kosten ƒ 5.940.000 hebben bedragen.
3.15. In het Bekostigingsbesluit is vastgesteld dat van het onder 3.14 vermeld bedrag van ƒ 26.674.000 een bedrag van
ƒ 10.000.000 zal worden verhaald door middel van de heffing van een baatbelasting.
3.16. De Hoge Raad heeft in zijn arrest onder 3.2.1 tot en met 3.2.3 het navolgende overwogen en beslist:
"3.2.1. Onderdeel 1 van middel I bestrijdt 's Hofs oordeel dat de gemeente P (hierna: de gemeente) voorzieningen tot stand heeft gebracht als bedoeld in artikel 222, lid 1, van de Gemeentewet (hierna: de Wet).
3.2.2. Bij de beoordeling van dit onderdeel moet het volgende worden vooropgesteld.
Onder het tot stand brengen van voorzieningen in de zin van artikel 222, lid 1, van de Wet is niet enkel te verstaan het tot stand brengen van een voorheen niet bestaande voorziening. Ook een wijziging of vervanging van een bestaande voorziening kan het tot stand brengen van een voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling inhouden, mits zulks in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert.
Van het tot stand brengen van een voorziening in de zin van artikel 222, lid 1, van de Wet is evenwel geen sprake indien en voorzover de door of met medewerking van de gemeente uitgevoerde werkzaamheden bestaan in onderhoudswerkzaamheden, daaronder mede begrepen het wegwerken van achterstallig onderhoud. Indien, zoals in het onderhavige geval, de door de gemeente uitgevoerde werkzaamheden de herinrichting van een gebied betreffen, is slechts sprake van een als voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling aan te merken verbetering en niet van (groot) onderhoud, indien en voorzover door de herinrichting het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied in vergelijking met de toestand waarin dit zich bij de oorspronkelijke inrichting of de laatste herinrichting bevond, wezenlijk veranderd is, waardoor het naar inrichting, aard of omvang een wijziging heeft ondergaan. Indien bij herinrichtingswerkzaamheden zowel (groot) onderhoud als verbetering plaatsvindt, moeten de kosten daarvan worden gesplitst in onderhoudskosten en kosten van verbetering. Slechts de kosten van verbetering kunnen door middel van de heffing van baatbelasting worden verhaald.
3.2.3. Het Hof heeft geoordeeld dat de herinrichting meer heeft behelsd dan groot onderhoud, zijnde het geheel van werkzaamheden dat nodig is om de voorzieningen te brengen op het onderhoudsniveau zoals dat gold ten tijde van de eerste aanleg van de voorzieningen, en het heeft bij dat oordeel gelet op door het hoofd overgelegde foto's van een deel van het heringerichte gebied voor en na de herinrichting, en op de hoogte van de kosten van de herinrichting als vermeld in de toelichting bij de Verordening, gesteld tegenover de door het hoofd berekende kosten van een sobere herinrichting ten bedrage van ƒ 5.940.000.
Met dit oordeel heeft het Hof geen inzicht in zijn gedachtegang gegeven. Niet duidelijk is of het Hof bij dit oordeel is uitgegaan van de hiervoor onder 3.2.2 uiteengezette regels. Indien dat wel het geval is, is niet duidelijk of en, zo ja, in welke mate het Hof hier (groot) onderhoud aanwezig heeft geoordeeld. Aldus is dit oordeel niet naar de eis der wet met redenen omkleed.
Onderdeel 1 van middel I, waarin hierop gerichte klachten besloten liggen, slaagt derhalve."
4. Omschrijving geschil en standpunten van partijen
4.1. Na verwijzing is tussen partijen uitsluitend nog in geschil:
(1) in hoeverre door de herinrichting het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied in vergelijking met de toestand waarin dit zich bij de oorspronkelijke inrichting of de laatste herinrichting bevond, wezenlijk veranderd is, waardoor het naar inrichting, aard of omvang een wijziging heeft ondergaan;
(2) of alle gebate objecten in de heffing van de baatbelasting zijn betrokken;
(3) of de algemene dienst van de gemeente bij de berekening van de zogenoemde omslagrente, die onderdeel uitmaakt van de aan de onderhavige voorzieningen verbonden kosten, een juist rentepercentage heeft gehanteerd ter zake van de over het ingezette eigen vermogen gederfde rente; en
(4) of de algemene bestuurskosten die voortvloeien uit de bestuurlijke structuur van de gemeentelijke overheid buiten de kosten van de onderhavige voorzieningen zijn gelaten.
Deze vragen worden door belanghebbenden ontkennend doch door de Inspecteur bevestigend beantwoord.
4.2. Voor de standpunten van partijen en de gronden waarop zij deze doen steunen verwijst het Hof naar de gedingstukken.
Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de stukken. Zij hebben hun standpunten ter zitting toegelicht.
5. Conclusies van partijen
5.1. Het beroep van belanghebbende strekt tot vernietiging van de uitspraak en de aanslag.
5.2. De Inspecteur heeft geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
6. Overwegingen omtrent het geschil
6.1. Ook het vervangen of wijzigen van een reeds bestaande voorziening kan worden aangemerkt als het tot stand brengen van een voorziening als bedoeld in artikel 222, eerste lid, van de Gemeentewet, mits het vervangen of wijzigen leidt tot een verbetering van die bestaande voorziening. Van een zodanige voorziening is slechts sprake indien door de herinrichting het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied vergeleken met de oude situatie wezenlijk veranderd is, waardoor het naar inrichting, aard of omvang is gewijzigd. De vraag is mitsdien of dit laatste van de onderhavige herinrichting kan worden gezegd. Met betrekking tot deze vraag overweegt het Hof het volgende.
6.2. Gelet op hetgeen omtrent die voorzieningen is vermeld in 3.6 tot en met 3.13 is het Hof van oordeel dat door de herinrichting het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied vergeleken met de oude situatie niet wezenlijk veranderd is. Van een wijziging van het heringerichte gebied in vorenbedoelde zin is dan ook geen sprake. Het Hof heeft bij dit oordeel het volgende in aanmerking genomen.
6.3. Uit het tot de gedingstukken behorende foto-overzicht blijkt niet dan wel onvoldoende, dat de inrichting van de binnenstad, in vergelijking met de toestand waarin deze zich onmiddellijk na de laatste herinrichting bevond, met de herinrichting zodanig is gewijzigd dat daardoor aard en karakter van de historische binnenstad of de inrichting daarvan wezenlijk is veranderd. Het straatbeeld in het foto-overzicht toont dat het gebruik en de functie van het gebied als winkel- en verblijfsgebied in essentie niet is veranderd. Ook uit het Structuurplan, de Ideeënnota en het Uitvoeringsplan - zijnde documenten waarop de feitelijke uitvoering van de herinrichting is gebaseerd - kan niet worden afgeleid dat een wezenlijke verandering van het desbetreffende gebied werd beoogd. De binnenstad droeg onweersproken vóór de herinrichting ook haar historische karakter en was ingericht naar de opvattingen omtrent kunstzin en allure van toentertijd.
6.4. In het licht van de voortschrijdende inzichten die bij de herinrichting hun rol hebben gespeeld, en het gegeven van over een langere periode ontstaan achterstallig onderhoud aan de binnenstad, komt geen wezenlijke betekenis toe aan de omstandigheid, dat de gemeente de bestaande bestrating en straatverlichting niet slechts weer in een behoorlijke toestand heeft doen terugbrengen teneinde achteruitgang en verval te voorkomen, doch in plaats daarvan die bestrating en verlichting heeft vervangen door nieuwe, meer geavanceerde en duurdere materialen. Het gebruik van dergelijke materialen waarmee de inrichting beter kon worden afgestemd op het historische karakter van de binnenstad en die bijdragen aan de beoogde uitstraling van een stad met een Zuid-Nederlandse allure, brengt op zich niet de hiervoor in 6.1 bedoelde wezenlijke verandering mee.
6.5. Weliswaar kan van vier van de 33 straten in het heringerichte gebied worden vastgesteld, dat deze een functieverandering hebben ondergaan doordat zij autovrij dan wel autoluw zijn gemaakt, doch aan deze functieverandering kan geen doorslaggevende betekenis worden toegekend voor het antwoord op de in 6.1 bedoelde vraag.
6.6. Op grond van het vorenoverwogene is het beroep gegrond. De overige grieven van belanghebbende behoeven geen behandeling meer.
7. Proceskosten en griffierecht
7.1. Het Hof acht termen aanwezig de Inspecteur te veroordelen in de door belanghebbende gemaakte proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, welke kosten belanghebbende in verband met de behandeling van het beroep voor het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch en de procedure na verwijzing naar dit Hof redelijkerwijs hebben moeten maken, waarbij het Hof, gelet op de inhoud van de desbetreffende dossiers, de onderhavige zaak en de zaken met kenmerknummers BK-03/02189 en BK-03/02190 aanmerkt als met elkaar samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het Hof stelt deze kosten, op de voet van het vorengenoemde Besluit en de daarbij behorende bijlage, vast op € 2.898 wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand (4,5 punt à € 322 x 2 (gewicht van de zaak) x factor 1 (samenhangende zaken)), waarvan te dezen een derde, derhalve € 966, in aanmerking wordt genomen.
7.2. Voorts dient het door belanghebbende voor de procedure voor het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch gestorte griffierecht van € 36,30 te worden vergoed door de Inspecteur.
8. Beslissing
Het Gerechtshof:
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt de uitspraak waarvan beroep alsmede de aanslag,
- veroordeelt de Inspecteur in kosten van het beroep, aan de zijde van belanghebbende gevallen en vastgesteld op € 966, onder aanwijzing van de gemeente P als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden, en
- gelast de gemeente P aan belanghebbende het voor deze zaak gestorte griffierecht ad € 36,30 te vergoeden.
Deze uitspraak is vastgesteld door mrs. Schuurman, Bouman en Visser. De beslissing is op 6 juli 2005 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van de griffier.
(Van de Vijver)
(Schuurman)
aangetekend aan
partijen verzonden:
Ieder van de partijen kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief).
2. Bij het beroepschrift wordt een kopie van deze uitspraak gevoegd.
3. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
- de naam en het adres van de indiener;
- de dagtekening;
- de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is
gericht;
- de gronden van het beroep in cassatie.
De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.
??
??
nummer BK-03/02188 blz. 11/11