Uitspraak
WAHV 00/00019
14 juni 2000
CJIB 26452838
Gerechtshof te Leeuwarden
Arrest
op het hoger beroep tegen de beslissing
van de kantonrechter te Sittard
van 2 februari 2000
betreffende
[ N.V.] (hierna te noemen: betrokkene),
gevestigd te [vestigingsplaats],
voor wie als gemachtigde optreedt Drs. M.J.G. Schroeder,
wonende te Rotterdam.
1. De beslissing van de kantonrechter
De kantonrechter heeft het beroep van de betrokkene tegen de beslissing van de officier van justitie in het arrondissement Maastricht ongegrond verklaard.
Voorts heeft de kantonrechter het verzoek van de betrokkene om de Staat der Nederlanden te veroordelen in de kosten als bedoeld in art. 13a van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften afgewezen. De beslissing van de kantonrechter is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
2. Het procesverloop
Drs. M.J.G. Schroeder heeft, als gemachtigde van de betrokkene, tegen de beslissing van de kantonrechter hoger beroep ingesteld. Bij het beroepschrift is verzocht de Staat der Nederlanden (het hof leest: de advocaat-generaal) te veroordelen in de proceskosten.
De advocaat-generaal is in de gelegenheid gesteld een verweerschrift in te dienen, maar heeft van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt.
3. Beoordeling
3.1. Aan de betrokkene is bij inleidende beschikking een administratieve sanctie opgelegd ter zake van "overschrijding van de maximumsnelheid op autosnelwegen (gedragsregel); tot en met 10 km per uur", welke gedraging zou zijn verricht op 15 april 1999 te 17.43 uur op de A2 in de gemeente Born. De opgelegde sanctie bedraagt fl. 60,--.
3.2. Op 1 januari 2000 is in werking getreden de Wet van 28 oktober 1999 tot wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie en van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV), strekkende tot vervanging van de mogelijkheid van beroep in cassatie door de mogelijkheid van hoger beroep, alsmede het aanbrengen van enige andere wijzigingen (Stb. nr. 469). Vanaf voormelde datum kan ingevolge artikel 14, eerste lid, WAHV tegen de beslissing van het kantongerecht hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof te Leeuwarden, op de in dat artikel vermelde gronden.
3.3. Op grond van eerdergenoemd artikel kan echter alleen dan hoger beroep worden ingesteld wanneer de sanctie meer bedraagt dan fl. 150,--, of indien de betrokkene met toepassing van het bepaalde in artikel 11, derde lid, niet-ontvankelijk is verklaard. Blijkens de initiële beschikking bedraagt de aan de betrokkene opgelegde sanctie fl. 60,--.
3.4. In het beroepschrift heeft de gemachtigde van de betrokkene onder meer aangevoerd -zakelijk weergegeven-, dat de betrokkene ontvankelijk is in het hoger beroep, omdat
a. de kantonrechter buiten het toepassingsbereik van art. 13 WAHV Pro is getreden dan wel zodanige essentiële vormen niet in acht heeft genomen dat van een eerlijke en onpartijdige behandeling niet kan worden gesproken, omdat de kantonrechter de beslissing van de officier van justitie weliswaar heeft vernietigd, maar het beroep ongegrond heeft verklaard en
b. het appèlverbod ( het hof leest: de appèlgrens) van art. 14, eerste lid, WAHV in strijd is met art. 14, vijfde lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en art. 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en daarom in zoverre onverbindend is.
3.5. Het hof overweegt ten aanzien van onderdeel a. als volgt. Bij de bestreden beslissing heeft de kantonrechter de beslissing van de officier van justitie vernietigd, omdat die beslissing op een tweetal onderdelen lijdt aan een motiveringsgebrek, maar het beroep ongegrond verklaard en het bedrag van de op te leggen sanctie gehandhaafd op fl. 60,--. In feite heeft de kantonrechter derhalve in weerwil van de bewoordingen van het vonnis de beslissing van de officier van justitie gehandhaafd.
3.6. Uit het vorenoverwogene blijkt, dat het hof de gemachtigde van betrokkene niet kan volgen in diens mening, dat er geen eerlijke en onpartijdige behandeling van het beroep van de betrokkene bij de kantonrechter heeft plaatsgevonden. Derhalve ziet het hof geen reden het hoger beroep op deze grond ontvankelijk te achten.
3.7. Ten aanzien van onderdeel b. overweegt het hof als volgt. De Memorie van Toelichting bij de Wet van 28 oktober 1999 houdt het volgende in:
"2.2 Geen onbeperkt hoger beroep
Wij achten het, met de Commissie, noodzakelijk om het instellen van het hoger beroep - in overeenstemming met voorstellen van de Commissie ten aanzien van de gewone strafzaken - alleen dan mogelijk te maken indien de administratieve sanctie, ook na de uitspraak van de kantonrechter op het beroep, boven een bepaald bedrag komt. (...) Het bieden van een beroepsmogelijkheid op één rechterlijke instantie is in overeenstemming met de oorspronkelijke gedachte achter de Wet Mulder. Van het begin af aan is de gedachte achter de Wet Mulder een vereenvoudigde afdoening van lichte verkeersovertredingen geweest. Daartoe zijn bepaalde gedragingen uit het strafrecht getild en ondergebracht in het bestuursrecht. Onderdeel van de vereenvoudiging is geweest om deze zaken door de kantonrechter te laten afdoen. Van de mogelijkheid van cassatie zou, nadat over de belangrijkste rechtsvragen na de landelijke invoering van de Wet Mulder in 1992 duidelijkheid zou bestaan, nog maar zeer spaarzaam gebruik worden gemaakt. In die zin is in de Wet Mulder altijd gestreefd naar de beoordeling door één rechterlijke instantie (met daaraan voorafgaand het administratieve beroep op de officier van justitie). De verwachting van de Commissie vereenvoudiging afdoening lichte overtredingen van verkeersvoorschriften, dat in alle gevallen volstaan zou kunnen worden met de mogelijkheid van beroep op de kantonrechter, is niet helemaal gerechtvaardigd gebleken. Een groot aantal zaken wordt aan de Hoge Raad voorgelegd. Zeker nu deze zaken veelal klachten van feitelijke aard bevatten, ligt het openstellen van hoger beroep in de rede. Maar het is ons inziens een stap te ver om in alle zaken voortaan de mogelijkheid van hoger beroep op het gerechtshof te bieden. Het beroep op de rechter is immers een schaars goed en dus zal er een afweging gemaakt moeten worden, waarbij de proportionaliteit bewaard moet worden tussen enerzijds de inzet van mensen en middelen en anderzijds de aard en het gewicht van de individuele zaak. Het belang van de Mulderzaken waarin een sanctie tot en met fl. 150 is opgelegd na het beroep op de kantonrechter, rechtvaardigt naar onze overtuiging niet langer het bieden van de mogelijkheden van rechtsbescherming in twee rechterlijke instanties. In een tijd waarin de druk op de rechterlijke organisatie steeds verder toeneemt, is het treffen van adequate voorzieningen met betrekking tot het beroep op die organisatie, niet langer onontkoombaar. Het beginsel van rechtseenheid zal hier enigszins moeten wijken voor het streven om op een evenredige wijze een afdoend niveau van rechtsbescherming te bieden, waarbij wij overigens wel de mogelijkheid van cassatie "in het belang der wet" voorstaan. (...)
De grens waar het beginsel van de rechtseenheid enigszins moet wijken voor het streven om op een evenredige wijze een afdoend niveau van rechtsbescherming te bieden, ligt naar onze mening in Mulderzaken bij fl. 150. Is een sanctie opgelegd van fl. 150 of minder dan is naar onze mening sprake van een zaak van gering belang en kan worden volstaan met een beoordeling door één rechterlijke instantie. Dit achten wij in overeenstemming met de eisen die de relevante internationale verdragen terzake stellen, zoals ook de Commissie overtuigend heeft uiteengezet.
Van belang is dat ingevolge art. 14, vijfde lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) "(e)veryone convicted of a crime shall have the right to have his conviction and sentence reviewed by a higher tribunal according to law." Het Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) kent een pendant van dit recht in art. 2 van Pro het Zevende Protocol, maar Nederland heeft dit Protocol niet geratificeerd. Dit recht op een hogere voorziening is niet onbeperkt. Er kan worden volstaan met een beroep dat is beperkt tot rechtspunten (vgl. het Nederlandse cassatieberoep). Op grond van de verdragsgeschiedenis kan verder worden aangenomen dat art. 14, vijfde lid, IVBPR niet ten aanzien van iedere "crime" een recht op een hogere voorziening toekent, maar dat de clausule "according to law" ruimte laat voor uitsluitingen ten aanzien van bagateldelicten. Art. 2 van Pro het Zevende Protocol EVRM maakt zelfs met zoveel woorden uitsluiting van het recht op een hogere voorziening mogelijk ten aanzien van "offences of a minor character". Het begrip "lichte overtredingen" is overigens niet scherp omlijnd. Een criterium dat wel wordt genoemd om de lichte overtredingen te onderscheiden van de zwaardere, is of voor het betrokken feit al dan niet een vrijheidsstraf kan worden opgelegd. Zoals in het vervolg zal blijken is de uitsluiting van rechtsmiddelen in dit wetsvoorstel gereserveerd voor de lichtste feiten, dat wil zeggen overtredingen waarvoor slechts een geldelijke sanctie van maximaal 150 gulden is opgelegd; daarmee blijft zij binnen de marges van het verdragsrechtelijke recht op een hogere voorziening. (...)
Ten aanzien van het in de Wet Mulder open te stellen hoger beroep indien het bedrag van de sanctie hoger is dan fl. 150, is ook artikel 6 EVRM Pro van belang. Hoewel art. 6 EVRM Pro zelf geen recht op een hogere voorziening bevat, zijn de daarin vervatte waarborgen voor een eerlijk proces wel van toepassing als de nationale overheid beroep openstelt op een hogere voorziening, zij het dat bij die toepassing rekening moet worden gehouden met de bijzondere kenmerken van de procedure en de functie van de hogere rechter in het nationale rechtssysteem (EHRM 13-7-1995, Series A vol. 316-B, par. 59, Tolstoy Miloslavsky). In dit verband is in het bijzonder van belang dat de toegang tot de hogere rechter op een behoorlijke wijze is geregeld. Dit recht op toegang tot de rechter berust in de woorden van het Europese Hof op de volgende beginselen:
1a) The right of access to the courts secured by Article 6 par. 1 is not absolute but may be subject to limitations; these are permitted by implication since the right of access "by its very nature calls for regulation by the State, regulation which may vary in time and in place according to the needs and resources of the community and of individuals".
b) In laying down such regulation, the Contracting States enjoy a certain margin of appreciation, but the final decision as to observance of the Convention’s requirements rests with the Court. It must be satisfied that the limitations applied do not restrict or reduce the access left to the individual in such a way or to such an extent that the very essence of the right is impaired.
c) Furthermore, a limitation will not be compatible with Article 6 par. 1 if it does not pursue a legitimate aim and if there is not a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be achieved" (EHRM 8-7-1986, Series A vol. 102, par. 194, Lithgow).
Bij iedere voorgenomen beperking van de toegang tot de (hogere) rechter dient dus te worden nagegaan of de beperking een gerechtvaardigd doel dient -waaronder zou kunnen worden verstaan een efficiënt gebruik van de in de strafrechtspleging beschikbare (en niet onbeperkt aanwezige) middelen-, of er evenredigheid bestaat tussen dit doel en het ter bereiking van dit doel gehanteerde middel en of de toegang niet zozeer wordt beperkt dat het betrokken recht in de kern wordt aangetast. Aan de uit dit artikel voortvloeiende eisen, toegepast op het door ons voorgestelde (beperkte) hoger beroep in de Wet Mulder, wordt voldaan. Wij zijn van oordeel dat de beperking van de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen tot zaken waarin de opgelegde sanctie meer bedraagt dan fl. 150 een gerechtvaardigd doel dient, namelijk het bevorderen van een efficiënt gebruik van de beschikbare (en niet onbeperkt aanwezig) middelen. Het voorstel is ook te beschouwen als evenredig. Hierbij speelt mee, dat in de Wet Mulder voorzien is in een bestuurlijke toetsing door de officier van justitie voorafgaand aan het beroep op de kantonrechter. Hoewel dit administratief beroep niet in alle opzichten gelijk gesteld mag worden aan een beoordeling door een rechterlijke instantie, speelt het gegeven wel een rol bij de beoordeling van de evenredigheid van het voorstel. In de praktijk blijkt dit administratieve beroep in 30 tot 50% van de gevallen (afhankelijk van de soort gedraging) tot vernietiging van de opgelegde sanctie te leiden. Het recht op toegang tot de hogere rechter wordt ook zeker niet in zijn kern aangetast door het onderhavige voorstel. Het beroep op een hogere instantie staat immers open voor de wat zwaardere verkeersovertredingen die ingevolge de Wet Mulder worden afgedaan. Onzes inziens voldoen de onderhavige voorstellen aan de uit artikel 6 van Pro het EVRM voortvloeiende eisen.".
3.8. In de hiervoor aangehaalde passage uit voormelde Memorie van Toelichting is uitvoerig uiteengezet, dat art. 14, vijfde lid, van het IVBPR en art. 6 EVRM Pro geen onbeperkt recht op een hogere voorziening toekennen in geval van bagateldelicten. Het hof sluit zich hierbij aan.
3.9. Het hof is van oordeel, dat in geval van gedragingen als bedoeld in art. 2, eerste lid, WAHV, waarvoor een sanctie kan worden opgelegd van ten hoogste fl. 150,--, sprake is van bagateldelicten. Dat het recht op hoger beroep tegen beslissingen waarbij een sanctie is opgelegd van niet meer dan fl. 150,-- in art. 14, eerste, lid WAHV is uitgesloten, is gelet op hetgeen hierboven is overwogen derhalve niet in strijd met art. 14, vijfde lid, IVBPR en art. 6 EVRM Pro.
3.10. Nu de opgelegde sanctie in casu fl. 60,-- bedraagt en de situatie als bedoeld in art. 14, tweede, lid WAHV zich hier niet voordoet, dient de betrokkene niet-ontvankelijk te worden verklaard in het hoger beroep.
3.11. Gelet op het voorgaande behoeven de overige namens de betrokkene aangevoerde gronden geen bespreking meer.
3.12. Het hof acht geen termen aanwezig het verzoek tot vergoeding van kosten toe te wijzen.
4. De beslissing
Het gerechtshof:
- verklaart de betrokkene niet-ontvankelijk in het hoger beroep;
- wijst het verzoek tot vergoeding van kosten af.
Dit arrest is gewezen door mrs Dijkstra, vice-president als voorzitter, Vellinga, vice-president, en Kalsbeek, raadsheer, in tegenwoordigheid van mr Wijma als griffier, en uitgesproken ter openbare zitting van 14 juni 2000.