ECLI:NL:GHDHA:2025:431

Uitspraak

GERECHTSHOF DEN HAAG

Civiel recht

Team Handel

Zaaknummer hof : 200.323.906/01

Zaaknummer rechtbank : C/09/594148 / HA ZA 20-547

Arrest van 25 maart 2025

in de zaak van

de Staat der Nederlanden (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat),

zetelend in Den Haag,

appellant in het principaal hoger beroep in de hoofdzaak,

geïntimeerde in het incidenteel hoger beroep in de hoofdzaak,

geïntimeerde in het incident ex artikel 223 Rv,

advocaat: mr. E.H.P. Brans, kantoorhoudend in Den Haag,

tegen

[geïntimeerde 1], wonend in [woonplaats] ,

[geïntimeerde 2], wonend in [woonplaats] ,

[geïntimeerde 3], wonend in [woonplaats] ,

[geïntimeerde 4], wonend in [woonplaats] ,

[geïntimeerde 5], wonend in [woonplaats] ,

[geïntimeerde 6], wonend in [woonplaats] ,

[geïntimeerde 7], wonend in [woonplaats] ,

[geïntimeerde 8], wonend in [woonplaats] ,

[geïntimeerde 9], wonend in [woonplaats] ,

[geïntimeerde 10], wonend in [woonplaats] ,

[geïntimeerde 11], wonend in [woonplaats] ,

[geïntimeerde 12], wonend in [woonplaats] ,

[geïntimeerde 13], wonend in [woonplaats] ,

[geïntimeerde 14], wonend in [woonplaats] ,

[geïntimeerde 15], wonend in [woonplaats] ,

[geïntimeerde 16], wonend in [woonplaats] ,

geïntimeerden in het principaal hoger beroep in de hoofdzaak,

appellanten in het incidenteel hoger beroep in de hoofdzaak,

eisers in het incident ex artikel 223 Rv,

advocaat: mr. W.A. Verbeek, kantoorhoudend in Groningen.

Het hof zal partijen hierna de Staat en [geïntimeerde 1] c.s. noemen.
De geïntimeerden afzonderlijk zullen bij hun voormelde achternaam worden genoemd.

1.De zaak in het kort

1.1

[geïntimeerde 1] c.s. zijn woonachtig (geweest) in de directe omgeving van intensieve veehouderijen. Volgens [geïntimeerde 1] c.s. vormt geuroverlast van die veehouderijen een ernstige aantasting van hun woongenot en een mogelijke bedreiging van hun gezondheid. Zij verwijten de Staat dat hij hun grondrecht op ongestoord woongenot onvoldoende beschermt en hun belangen verwaarloost ten gunste van de economische belangen van de (intensieve) veehouderijen. Daarmee schendt de Staat zijn verplichtingen die voortvloeien uit artikel 8 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) en handelt hij onrechtmatig. [geïntimeerde 1] c.s. zijn daarom een procedure begonnen tegen de Staat. Zij willen dat de Staat maatregelen treft die ervoor zorgen dat de landelijke en lokale geurnormen niet meer worden overschreden en dat er een einde komt aan de geuroverlast. Ook willen zij dat de Staat hun schade als gevolg van de geuroverlast vergoedt.

1.2

De rechtbank heeft de vorderingen deels toegewezen. Het hof komt ook tot een gedeeltelijke toewijzing, zij het in een wat beperktere mate. Het hof is van oordeel dat uit artikel 8 EVRM volgt dat bij een geurbelasting vanaf 25 odour units per kubieke meter lucht op de Staat de positieve verplichting rust om maatregelen te treffen om daar iets aan te doen. De Staat heeft weliswaar een ruime beoordelingsvrijheid bij de keuze van de maatregelen, maar mag bij zeer extreme gevallen niet wachten met het treffen van maatregelen. Het hof merkt de woonsituatie van [geïntimeerde 12] en [geïntimeerde 9] aan als extreem slecht en om die reden strijdig met artikel 8 EVRM en dus onrechtmatig. De Staat is daarom gehouden om de schade die [geïntimeerde 12] en [geïntimeerde 9] als gevolg hiervan hebben geleden en nog lijden, te vergoeden. De vorderingen van de overige oorspronkelijke eisers worden afgewezen.

2.Procesverloop in hoger beroep

2.1

Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit de volgende stukken:

de dagvaarding van 9 december 2022, waarmee de Staat in hoger beroep is gekomen van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 14 september 2022 (hierna: het vonnis of het bestreden vonnis);
de memorie van grieven van de Staat, met bijlagen (nrs. 1 t/m 5);
de memorie van antwoord in het principaal appel, tevens memorie van grieven in incidenteel appel, tevens houdende vermeerdering/wijziging van eis en een incidentele vordering tot het treffen van een voorlopige voorziening ex artikel 223 Rv van [geïntimeerde 1] c.s., met bijlagen (nrs. 1 t/m 6);
de memorie van antwoord in incident van de Staat;
het arrest van 9 januari 2024 in het incident ex artikel 223 Rv, waarbij de incidentele vordering van [geïntimeerde 1] c.s. is afgewezen;
de memorie van antwoord in het incidenteel hoger beroep van de Staat, met bijlagen (nrs. 6 en 7);
de bijlagen (nrs. 7 t/m 10) die [geïntimeerde 1] c.s. ter gelegenheid van de hierna te noemen mondelinge behandeling hebben overgelegd.

2.2

Op 9 januari 2025 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden. De advocaten hebben de zaak toegelicht aan de hand van pleitaantekeningen die zij hebben overgelegd.

3.Feitelijke achtergrond

Wettelijk kader

3.1

Op 1 januari 2007 is de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Wgv) in werking getreden. Deze wet vormt het exclusieve toetsingskader dat het bevoegd gezag in acht moet nemen bij vergunningverlening voor veehouderijen. De Wgv bevat normen ten aanzien van de maximale geurbelasting waaraan zogenoemde geurgevoelige objecten – zoals woningen, bedrijfswoningen en voormalige agrarische bedrijfswoningen – mogen worden blootgesteld. Ook worden eisen gesteld aan de afstand die moet liggen tussen de veehouderij en het geurgevoelige object. Hierna zal in plaats van de term geurgevoelig object gesproken worden van een (bedrijfs)woning.

3.2

In artikel 3, eerste lid, Wgv zijn normen opgenomen waaraan een veehouderij moet voldoen om een omgevingsvergunning te verkrijgen. De normen verschillen naar gelang de omringende (bedrijfs)woningen binnen of buiten de bebouwde kom liggen en of deze binnen of buiten een zogenoemd concentratiegebied liggen. Het onderscheid tussen concentratiegebieden en niet-concentratiegebieden valt terug te voeren op een onderscheid dat in de Meststoffenwet wordt gemaakt. Concentratiegebieden zijn gebieden die “in het bijzonder kampen met problemen op het vlak van inrichting, landbouw, natuur, boslandschap, water en milieu”. Volgens de wetgever mag van bewoners van concentratiegebieden gevergd worden dat zij de geurhinder accepteren die het gevolg is van de ten hoogste toegestane geurbelasting. De wetgever heeft verder gemeend dat het groot aantal (bedrijfs)woningen binnen de bebouwde kom juist om een relatief hoog beschermingsniveau vraagt.

3.3

De normen van artikel 3, eerste lid, Wgv worden uitgedrukt in zogenoemde odour units per kubieke meter lucht als 98-percentielwaarde (ou/m³). Het aantal ou/m³ wordt als volgt gemeten. Bij een uitstroompunt van geur wordt de geur in een zak opgevangen. De aldus afgevangen lucht wordt in een laboratorium door een buisje aangeboden aan meerdere personen met de vraag of zij iets ruiken. Zo ja, dan wordt de lucht uit de zak verdund met een zelfde hoeveelheid schone lucht. Dit proces herhaalt zich totdat geen van de personen meer iets ruikt. Als er bijvoorbeeld drie verdunningsstappen hebben plaatsgevonden voordat geen van de personen meer iets ruikt, wordt de afgevangen geur gekwalificeerd als 3 ou/m³, bij bijvoorbeeld acht verdunningsstappen 8 ou/m³.

3.4

De normen uit artikel 3, eerste lid, Wgv bedragen:

(bedrijfs)woning binnen de bebouwde kom en binnen een concentratiegebied: 3 ou/m³;
(bedrijfs)woning binnen de bebouwde kom en buiten een concentratiegebied: 2 ou/m³;
(bedrijfs)woning buiten de bebouwde kom en binnen een concentratiegebied: 14 ou/m³;
(bedrijfs)woning buiten de bebouwde kom en buiten een concentratiegebied: 8 ou/m³.

3.5

De (voormalige) woningen van [geïntimeerde 1] c.s. zijn gelegen in een concentratiegebied en, behoudens de woning van [geïntimeerde 5] , buiten de bebouwde kom.

3.6

Op de onder 3.4 weergegeven normen zijn twee uitzonderingen mogelijk. Artikel 3, derde lid, Wgv bepaalt dat de omgevingsvergunning bij overschrijding van de geurnorm niet wordt geweigerd als de geurbelasting niet toeneemt ten opzichte van de bestaande situatie en het aantal dieren evenmin toeneemt. Artikel 3, vierde lid, Wgv bepaalt dat een omgevingsvergunning bij overschrijding van de geurnorm en een toename in de geurbelasting en van het aantal dieren niet wordt geweigerd als een geurbelastingreducerende maatregel zoals de installatie van luchtwassers wordt getroffen. De normoverschrijding mag dan maximaal de helft van het effect van de geurbelastingreducerende maatregel bedragen: de zogenoemde 50/50-regeling.

3.7

Uitgangspunt van de Wgv is dat geurhinder een lokaal milieuprobleem is en dat bij vergunningverlening rekening moet kunnen worden gehouden met lokale omstandigheden. Dit uitgangspunt heeft de wetgever ertoe doen besluiten artikel 6 Wgv in te voeren. In dit artikel is bepaald dat bij gemeentelijke verordening kan worden afgeweken van de onder 3.4 opgenomen normen:

(bedrijfs)woningen binnen de bebouwde kom en binnen een concentratiegebied: maximaal 14 (in plaats van 3) ou/m³;
(bedrijfs)woningen binnen de bebouwde kom en buiten een concentratiegebied: maximaal 8 (in plaats van 2) ou/m³;
(bedrijfs)woningen buiten de bebouwde kom en binnen een concentratiegebied: maximaal 35 (in plaats van) 14 ou/m³;
(bedrijfs)woningen buiten de bebouwde kom en buiten een concentratiegebied: maximaal 20 (in plaats van 8) ou/m³.

3.8

Kenniscentrum InfoMil heeft, in samenwerking met onder meer het toenmalige ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), op 1 mei 2007 de Handreiking bij de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Handreiking) aangevuld met twee bijlagen, te weten nummers 6 en 7, welke bijlagen lokale overheden onder meer handreikingen verschaffen voor het vaststellen van een acceptabel geurhinderniveau voor een bepaald gebied. De Handreiking bouwt voort op de GGD-richtlijn geurhinder van oktober 2002.

3.9

De geurbelasting van veehouderijen wordt in de Wgv in beginsel bepaald aan de hand van de voorgrondbelasting. Met voorgrondbelasting wordt bedoeld de geurbelasting (immissie) op de (bedrijfs)woning veroorzaakt door de geuruitstoot (emissie) van de meest nabijgelegen veehouderij (het uitstootpunt als hiervoor onder 3.3 beschreven). Geurbelasting (immissie) is de hoeveelheid geur die bij een (bedrijfs)woning binnenkomt. Geuremissie is de hoeveelheid geur bij het verlaten van een veehouderij (uitstootpunt). Geuremissies worden uitgedrukt in odour units per tijdseenheid (ou/s) en geurimissies door odour units per kubieke meter lucht (ou/m³). In de loop van de tijd is het inzicht ontstaan dat ook de achtergrondbelasting een relevante factor is voor het ontstaan van geurhinder. Met de achtergrondbelasting wordt bedoeld de geurbelasting op de (bedrijfs)woning die wordt veroorzaakt door de geuremissies van alle veehouderijen in de omgeving.

3.1

De voorgrondbelasting wordt berekend door de grootte van de geuremissie van de afzonderlijke veehouderij te bepalen en deze samen met andere variabelen, waaronder met name de afstand tot het dichtstbijzijnde geurgevoelige object (de woning), in te voeren in het zogenoemde (bij ministeriële regeling vastgestelde) verspreidingsmodel V-Stacks vergunning. De geuremissie van een veehouderij wordt berekend door het aantal dieren te vermenigvuldigen met de voor dat soort dier vastgestelde geuremissiefactor. De geuremissie van de verschillende soorten dieren wordt vervolgens bij elkaar opgeteld. Dit is geregeld in Bijlage 1 bij de Regeling geurhinder en veehouderij (hierna: Rgv). Hierin is eveneens bepaald wat de geuremissiefactor per diersoort is na het toepassen van een geurbelastingreducerende maatregel. Het V-Stacks verspreidingsmodel is dus een theoretisch model dat door lokale overheden gebruikt wordt om de geurbelasting te berekenen. Het bevat een programma om de voorgrondbelasting (V-Stacks vergunning) te berekenen (veroorzaakt door de nabijgelegen afzonderlijke veehouderij) en een programma (V-Stacks gebied) voor de berekening van de cumulatieve geurbelasting in de omgeving (achtergrondbelasting).

3.11

Bij de toetsing van het afstandscriterium wordt rekening gehouden met de omstandigheid dat de (bedrijfs)woning binnen of buiten de bebouwde kom ligt. Binnen de bebouwde kom is een afstand van 100 meter vereist, buiten de bebouwde kom een afstand van 50 meter (artikel 4, eerste lid, Wgv). Ten aanzien van de afstanden tussen veehouderijen en woningen kan niet bij gemeentelijke verordening worden afgeweken, ten aanzien van (voormalige) agrarische bedrijfswoningen wel.

3.12

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (hierna: Ow) in werking getreden. De Wgv is daarmee vervallen. Onderdeel van de Ow is het Besluit Kwaliteit Leefomgeving (hierna: Bkl). Hierin is opgenomen dat de gemeente bij het opstellen van een omgevingsplan moet zorgdragen voor een aanvaardbare mate van geurhinder, waarbij het niet gaat om de geur van één activiteit, maar de geur ten gevolge van alle relevante activiteiten (artikel 5.92. eerste en tweede lid, Bkl). Daarnaast is bepaald dat indien wordt voldaan aan de uit de Wgv één-op-één overgenomen normen voor geurbelasting en de afstandseisen, ervan uit moet worden gegaan dat de geur aanvaardbaar is (artikel 5.106, eerste lid, Bkl). De gemeenten kunnen in hun omgevingsplan een hogere norm opnemen (artikel 5.109, tweede lid, Bkl). De maxima die daarbij zijn bepaald, zijn gelijk aan die van artikel 6 Wgv. Ook de in de Wgv gemaakte uitzonderingen op de normen (zie 3.6) zijn in het Bkl behouden (artikel 5.109a Bkl). Verder is bepaald dat, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een milieubelastende activiteit, de omgevingsvergunning alleen wordt verleend als er geen significante milieuverontreiniging wordt veroorzaakt, waaronder ook de verontreiniging veroorzaakt door cumulatie valt (artikel 8.9, eerste lid, onder e., Bkl).

Recente ontwikkelingen

3.13

Op 29 mei 2015 heeft de GGD in het kader van de landelijke evaluatie van de Wgv een aantal adviezen uitgebracht aan de ambtelijke werkgroep. In haar rapport heeft de GGD toegelicht dat recent onderzoek heeft aangetoond dat blootstelling aan geur van veehouderijen tot meer geurhinder leidt bij omwonenden dan in de Handreiking wordt aangenomen. Het beschermen van de gezondheid van burgers in het buitengebied verdient volgens de GGD meer prioriteit. De huidige geurnormen staan meer geurhinder toe dan wat de GDD vanuit gezondheidsperspectief adviseert. De GGD vindt dat de geurbelasting (voorgrondbelasting) in het buitengebied niet meer dan 10,3 ou/m³ zou mogen bedragen.

3.14

Uit een onderzoek van de Wageningen University & Research (WUR) van maart 2018 is gebleken dat de geurbelasting door het gebruik van met name de zogenoemde gecombineerde luchtwassers aanmerkelijk minder gereduceerd wordt dan waarvan voorheen bij vergunningverlening is uitgegaan. Dit was voor de staatsecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de staatsecretaris) aanleiding om de in Bijlage 1 bij de Rgv opgenomen emissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers gelijk te stellen aan de hogere emissiefactoren voor de zogenoemde enkelvoudige luchtwassers. Deze wijzigingen zijn op 20 juli 2018 ingegaan. Verder heeft de staatsecretaris naar aanleiding van het onderzoek van de WUR in juni 2018 besloten om de Commissie geurhinder veehouderijen (hierna: de Commissie Biesheuvel) in te stellen. De staatsecretaris heeft de Commissie Biesheuvel de opdracht gegeven maatregelen te inventariseren die geurhinder op korte termijn kunnen doen verminderen en om onderzoek te doen naar de manier waarop het rendement van combiluchtwassers kan worden verbeterd.

3.15

De Commissie Biesheuvel heeft in april 2019 gerapporteerd en de volgende aanbevelingen gedaan:

Stel emissiegrenswaarden waar de veehouder zich permanent aan moet houden; niet alleen op papier, maar ook in de praktijk;

Zorg voor meer inzicht in de effectiviteit van luchtwassers; betrek daarbij ook de geurproductie in de stal;

Leg bij de aanpak van geurproblemen meer nadruk op specifieke omstandigheden in een gebied met meer mogelijkheden voor decentrale overheden om rekening te houden met cumulatie en in te grijpen in bestaande situaties.

De samenvatting van het rapport van de Commissie Biesheuvel luidt als volgt:

“
Op verzoek van de staatsecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft de Commissie geurhinder veehouderijen onderzoek gedaan naar de mogelijkheden om geurhinder voor omwonenden in de nabijheid van veehouderijen (met name varkensstallen) te verminderen. Bovendien vraagt de staatssecretaris de Commissie een bijdrage te leveren aan een robuust geurbeleid op de langere termijn.

Rendement luchtwassers

De aanleiding hiertoe was het onderzoek van de Wageningen University & Research (WUR) dat aantoonde dat inzet van zogenaamde combi-luchtwassers in de praktijk minder geurreductie realiseren dan aanvankelijk werd aangenomen. Luchtwassers zijn bedoeld om de uitstoot van ammoniak en de stank van stallen te verminderen. De staatsecretaris heeft inmiddels de geurreductiepercentages van combi-luchtwassers in de regelgeving naar beneden bijgesteld.

Vertrouwen

De Commissie heeft geconstateerd dat geurhinder een veelbewogen onderwerp is met talrijke grote en tegengestelde zorgen en belangen. Geuroverlast heeft veel impact op het dagelijks leven van mensen. Bovendien is in een aantal lokale gemeenschappen de sociale samenhang verdwenen door ogenschijnlijk onoverbrugbare verschillen. Vertrouwen tussen betrokkenen onderling en vertrouwen in de overheid en politiek is vaak ver te zoeken.

De Commissie vindt het gebrek aan vertrouwen niet verwonderlijk. Omwonenden merken immers dat een deel van de veehouders legaal de geurnorm kan overschrijden. Ook ervaren zij dat bij de aanpak van geurhinder niet of nauwelijks rekening wordt gehouden met cumulatie: de optelsom van de geur van meerdere veehouderijen. Juist cumulatie kan maken dat geurhinder onhoudbaar is. Tegelijkertijd zijn er ook veehouders die niet veel vertrouwen meer hebben in overheid en politiek. Ook dat is begrijpelijk. Aanvankelijk bevorderde de overheid het investeren in luchtwassers. Nu zijn er problemen met de effectiviteit van luchtwassers.

Huidige regelgeving bemoeilijkt aanpak geurhinder

Mogelijke oplossingen voor geurhinder lopen al snel tegen de grenzen van de huidige wet- en regelgeving aan. Belangrijk probleem daarbij is dat de huidige wet- en regelgeving sterk is verkokerd en daardoor lastig te doorgronden is. In het bijzonder mist de samenhang in de geurregulering van meerdere veehouderijbedrijven in hetzelfde gebied. Als gevolg daarvan kan de geurhinder voor omwonenden veel te hoog worden. Bovendien is de huidige regelgeving gebaseerd op berekende, gemiddelde geuremissies in plaats van daadwerkelijk gemeten waarden. Toch is er een aantal mogelijkheden voor gemeenten en provincies om geurhinder aan te pakken in het geval van legale overschrijding van de geurnorm. Deze mogelijkheden zijn echter beperkt, vanwege de bescherming van bestaande rechten van veehouderijen in het huidige recht. Daardoor kan geurbelasting op dit moment slechts zeer beperkt worden aangepakt.

Structurele maatregelen

Voor herstel van vertrouwen zijn volgens de Commissie structurele verbeteringen op nationaal niveau nodig in de manier waarop geurhinder wordt aangepakt. Nu zijn er onvoldoende mogelijkheden om op lokaal niveau oplossingen te vinden voor concrete geurhinderproblemen. Daartoe doet de Commissie de volgende aanbevelingen:


Stel emissiegrenswaarden waar de veehouder zich permanent aan moet houden. Niet alleen op papier, ook in de praktijk.


Zorg voor meer inzicht in de effectiviteit van luchtwassers. Betrek daarbij ook de geurproductie in de stal.


Leg bij de aanpak van geurproblemen meer nadruk op specifieke omstandigheden in een gebied met meer mogelijkheden voor decentrale overheden om rekening te houden met cumulatie en in te grijpen in bestaande situaties.

Politieke keuzes

Bij het zoeken van oplossingen voor concrete knelpunten zal een gemeente of provincie keuzes moeten maken. Keuzes die een grote impact kunnen hebben op veehouders, omwonenden en andere betrokkenen. Keuzes die pijn kunnen doen. Keuzes die geld zullen kosten. Soms veel geld. Om die keuzes weloverwogen te maken, is persoonlijk contact met en participatie van betrokkenen onontbeerlijk. Ook pleit de Commissie voor afstemming met de rijksoverheid over de financiële consequenties en de impact daarvan. Vervolgens is het aan de politiek om een zorgvuldige en transparante belangenafweging te maken, waarbij alle belangen worden betrokken en te zorgen voor een passende schadevergoeding en nadeelcompensatie voor degenen die door de belangenafweging worden benadeeld.”

In hoofdstuk 3 van het rapport van de Commissie Biesheuvel, genaamd Betekenis voor betrokkenen, is het volgende opgenomen:

“
In alle gesprekken die de Commissie heeft gevoerd met omwonenden is de grote impact van de stank op hun levens indringend merkbaar. Mensen vertellen over wat zij iedere dag weer ervaren. De emoties zijn daarbij van de gezichten af te lezen. ‘Iedere dag ben ik er mee bezig. Zelfs ’s nachts. Hoe staat de wind vandaag? Ramen open of ramen dicht? Was buiten hangen of binnenhalen?’ Een ander vertelt: ‘Je voelt je zo hopeloos. Je kunt echt niet uit de situatie weg. Hoe graag je ook zou willen. Je kunt er geen jas voor aan trekken of een trui voor uittrekken. Je zit gevangen in die stank. En als de wind inderdaad verkeerd staat, dan moeten we deuren en ramen dicht doen. Ik moet de was binnen halen. En soms is het zo erg dat ik buiten kom en dan moet ik gewoon overgeven. Zo intens is die stank. Daar word ik gewoon echt misselijk van. Zo vies. Zo ondraaglijk is het dan. Ik heb het gevoel dat dat écht niet gezond kan zijn.’ Vanwege de grote impact van de stank valt de term ‘geur’ niet bij iedereen in goed aarde. Omwonenden zien graag dat benoemd wordt dat het om ‘stank’ gaat. ‘Weet u wat bij geur staat in het woordenboek? Aangename reuk. Dat staat in het woordenboek.’

De impact van de stank blijft niet beperkt tot overlast voor individuen. Het werkt door in de sociale samenhang in gemeenschappen. Deelnemers ervaren scherpe tegenstellingen in de gemeenschap. Aan de ene kant staan de mensen die gelieerd zijn aan de veehouderij en aan de andere kant staan de mensen die overlast van veehouderijen hebben. Mensen vertellen dat zij het afschuwelijk vinden om voortdurend in hun eigen gemeenschap te moeten opkomen voor hun rechten en daarbij steeds als lastig en vervelend te worden weggezet. Dit veroorzaakt een gespleten gemeenschap. Sommige mensen zijn daardoor bang openlijk hun belangen te verdedigen.

[…]

In gesprek met de Commissie maken omwonenden steeds onderscheid tussen kleinere boerenbedrijven en de grote bedrijven, veelal varkenshouderijen. Het zijn vooral de grote varkensbedrijven met megastallen – ‘veefabrieken’, ‘industriële varkenshouderij’ – waar omwonenden heel veel last van hebben. Deze grote bedrijven stinken het meest, vinden omwonenden. Daarbij komt dat deze grote bedrijven een ander karakter hebben dan de kleinere bedrijven die al langer in de regio zitten. De boeren wonen bij hun bedrijf en zijn voor buurtbewoners aanspreekbaar. De industriëlen wonen niet in de buurt. Buurtbewoners kennen hen niet.

Omwonenden hebben het buitengebied langzaam zien veranderen in een agrarisch industrieterrein en ondervinden hier steeds meer last van. ‘Het zijn geen agrarische bedrijven meer. Bij een agrarisch bedrijf hebben we allemaal een beeld van een kippetje en een koetje en een varkentje. De boer die loopt een beetje rond en de boerin die is ook thuis om te helpen en dat soort dingen. Het zijn gewoon industriële bedrijven geworden. Waarom zitten ze op agrarische grond? Daar zitten ze goedkoop. En daar geldt veel ruimere wetgeving. Dat zijn gewoon industrieën. Ze horen op een industrieterrein thuis en daar moeten ze voldoen aan de norm die gelden voor een industrieterrein. Zullen we eens kijken hoeveel boeren er dan nog nieuwe bedrijven willen beginnen.’ Zij zien het probleem van de falende luchtwassers tegen de achtergrond van de steeds industriëler wordende veehouderij. De overlast was al decennia problematisch. De falende luchtwassers komen daar nu bij.

Een duidelijke boodschap van omwonenden in de gesprekken met de Commissie gaat om het falen van overheid en politiek. Mensen zien overheid en politiek tot nu toe niet in staat adequaat om te gaan met de overlast van veehouderijen voor omwonenden. Mensen ervaren onmacht, onwil, onkunde en belangenverstrengeling. Omwonenden doen een appèl op de politiek en overheid om verantwoordelijkheid te nemen en burgers beter te beschermen.”

3.16

In reactie op de aanbevelingen van de Commissie Biesheuvel heeft de staatsecretaris bij brief aan de Tweede Kamer van 23 april 2019^[1]benadrukt dat, nu de kennis over welke chemische componenten in geur de meeste overlast veroorzaken en de methoden om die componenten te meten nog in de kinderschoenen staan, ingezet wordt op fundamenteel en technisch onderzoek naar het meten van geur. Ten aanzien van de tweede aanbeveling verwijst zij naar de onder 3.14 bedoelde opdracht aan de WUR om onderzoek te doen naar verbetering van het rendement van combiluchtwassers. Met betrekking tot de derde aanbeveling brengt de staatsecretaris naar voren dat zij de mogelijkheden om rekening te houden met cumulatie van geur en het ingrijpen in bestaande situaties zal laten uitwerken. De staatsecretaris wijst ten slotte op de onder 3.14 genoemde aanpassing van Bijlage 1 bij de Rgv en het ter beschikking gestelde bedrag van 120 miljoen euro voor de sanering van geuroverlastveroorzakende varkensbedrijven.

3.17

In de kamerbrief van 6 september 2019^[2]benadrukt de staatsecretaris onder meer het bestaan van tegenstrijdige belangen in het landelijk gebied met name tussen bewoners en de veehouderij waarbij geuremissie onvermijdelijk optreedt. Het streven is om een balans te vinden tussen het prettig wonen in een landelijke omgeving en het duurzaam en rendabel bedrijven van een veehouderij. Bij het vinden van die balans moeten volgens de staatsecretaris keuzes worden gemaakt. Daarnaast kondigt de staatsecretaris nadere maatregelen aan, waarvan de volgende inmiddels zijn genomen:

op 18 mei 2020 is een subsidieregeling opengesteld voor de stimulering van ontwikkeling van duurzame en emissiearme stalsystemen en management-maatregelen;
op 13 juni 2020 is een subsidieregeling opengesteld voor de stimulering van brongerichte verduurzaming van stal- en managementmaatregelen van bewezen brongerichte innovaties;
een verhoging van het budget voor de zogenaamde warme sanering van 180 miljoen naar 455 miljoen euro;
bestuurlijk overleg met onder andere vertegenwoordigers van lagere overheden, waarin het belang van handhaving van regels en voorschriften voor de goede werking van het stalsysteem, en met name de luchtwassers, is benadrukt en de ontwikkeling van een daarop gericht e-learningprogramma voor toezichthouders. Omgevingsdiensten instrueren veehouders mondeling en middels zogenaamde luchtwasserwijzers over de optimale werking van de luchtwassers;
in november 2021 heeft de WUR een rapport gepubliceerd over een door de staatsecretaris verzocht onderzoek naar verbeterpunten voor combi-luchtwassers.

3.18

In de kamerbrief van 6 september 2019 onderkent de staatsecretaris voorts het belang dat er rekening wordt gehouden met cumulatie van geur van veehouderijen en dat decentrale overheden de mogelijkheid moeten hebben om overbelaste situaties aan te pakken. Daarover is in deze brief het volgende opgenomen:

“
Cumulatie van geur

De Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) bevat geen norm voor de cumulatieve geurbelasting van een woning door meerdere veehouderijen. De normen voor de individuele geurbelasting in de Wgv houden wel rekening met de gemiddeld voorkomende cumulatieve situatie in veehouderijgebieden. De gemeente kan op dit moment afwijkende normen vaststellen in een gemeentelijke verordening, en moet daarbij rekening houden met de cumulatie van geur in het desbetreffende gebied. Onder de Omgevingswet kan de gemeente dit doen in het omgevingsplan, waarbij zij ervoor moet zorgen dat de geurbelasting op een woning aanvaardbaar is.

Ik vind het van belang dat er rekening gehouden wordt met cumulatie van geur van veehouderijen. Het gaat er tenslotte om hoe geurhinder door omwonenden ervaren wordt vanuit het integrale geurbeeld van alle veegerelateerde activiteiten in hun directe omgeving. Daarom wil ik in de Omgevingswet de mogelijkheid voor gemeenten om regels te stellen, omzetten naar een verplichting om rekening te houden met cumulatie. Op die manier is verzekerd dat de belangen van de omgeving worden meegewogen, en wordt tegemoetgekomen aan een wens van de omwonenden. IPO en VNG staan positief tegenover het verplicht rekening houden met cumulatie van geur van meerdere veehouderijen, waarbij zij een voorkeur uitspreken voor een differentiatie tussen gebieden met veel en weinig veehouderijen. Ik zal de aanpak van cumulatie verder uitwerken in samenwerking met de andere overheden en gesprekken met de sector. Mede op basis van de kennis uit de hierboven genoemde onderzoeken over het beter kunnen meten van geur.

Ingrijpen in bestaande situaties

Onder de huidige regelgeving wordt de geurbelasting door een veehouderij alleen getoetst bij uitbreiding of nieuwvestiging. Bestaande bedrijven zonder ontwikkelplannen kunnen dus in principe doorgaan met hun bedrijfsvoering, ook als hun geurbelasting hoger is dan bij nieuwvestiging toegestaan zou worden. Het is volgens de commissie van cruciaal belang dat bestaande rechten van veehouders kunnen worden beperkt, indien dat nodig is voor het realiseren van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in een bepaald gebied. Zowel de huidige wetgeving als de Omgevingswet biedt slechts beperkt mogelijkheden om in te grijpen in bestaande situaties.

Ingrijpen in bestaande rechten van een ondernemer is ingrijpend en zal dan ook zorgvuldig moeten gebeuren. Ik vind het met de commissie van belang dat decentrale overheden de mogelijkheid hebben om overbelaste situaties aan te pakken. IPO en VNG hebben aangegeven over die mogelijkheid te willen beschikken. Ook POV en LTO zijn van mening dat individuele gevallen, waarbij er duidelijk sprake is van onnodige hinder, aangepakt moeten kunnen worden. Ik sta positief tegenover de aanbeveling van de commissie, en zal decentrale overheden door middel van pilots in de vorm van een experiment op basis van de Crisis- en herstelwet meer mogelijkheden geven om in te grijpen in bestaande situaties, mits dat zorgvuldig gebeurt, ook in relatie tot de belangen van de ondernemer. Zo kan bezien worden welke wettelijke mogelijkheden effectief kunnen zijn, waarna vertaling naar wetgeving plaats kan vinden. Bij IPO en VNG bestaat draagvlak voor deze pilotaanpak. Ik zal dit verder uitwerken in nauw overleg met betrokken partijen, inclusief de sector. Onderdeel van de pilotaanpak wordt ook het zodanig inrichten van de 50%-regeling dat het bevoegd gezag een eigen afweging kan maken. Het bevoegd gezag krijgt de mogelijkheid om het deel van de ontwikkelruimte, die ontstaat door een emissiebesparende maatregel, binnen de bandbreedte 0–50% zelf te bepalen.”

3.19

In vervolg op de zojuist aangehaalde passage uit de brief van 6 september 2019 is in het kader van het ontwerp van de Ow en het behorende Bkl opgenomen dat gemeenten bij het opstellen van een omgevingsplan rekening moeten houden met de geur van alle relevante activiteiten (zie 3.12).

3.2

Zoals in de kamerbrief van 6 september 2019 al was aangekondigd, is per 23 april 2021 een experimenteerbepaling opgenomen in artikel 7af van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (hierna: BChw) die het voor lokale overheden mogelijk maakt in te grijpen in overbelaste geurbelastingsituaties binnen de provincies Gelderland, Limburg en Noord-Brabant. Op grond van deze bepaling kan een bestaande omgevingsvergunning worden ingetrokken wanneer sprake is van onaanvaardbare geurhinder. Ook kan een aangevraagde vergunning om die reden worden geweigerd en mag in dat kader worden afgeweken van de 50/50-regeling.

3.21

Na het vonnis van de rechtbank in deze zaak heeft de staatsecretaris bij brief van 8 november 2022 aan de Tweede Kamer^[3]maatregelen aangekondigd om toe te werken naar het herstellen van de balans. Zo zal het terugdringen van geur worden meegenomen in het Nationaal Programma Landelijk Gebied, waarin stikstof-, water-, natuur- en klimaatdoelen integraal worden aangepakt. Ook zal worden gekeken hoe de wet kan worden gewijzigd om voldoende bescherming te kunnen bieden tegen geurhinder en om overlastsituaties te kunnen aanpakken. De staatsecretaris acht het in dit kader van belang dat een hoger rechtscollege een oordeel zal geven over de door de rechtbank geconstateerde schending van het EVRM en de wijze van normering van de geurbelasting. De Staat zal daarom hoger beroep instellen tegen het vonnis van 14 september 2022.

3.22

Bij brief van 7 juli 2023^[4]heeft de staatsecretaris de Tweede Kamer geïnformeerd over de uitgangspunten voor aanpassing van de regelgeving. Deze uitgangspunten houden in dat de normen zullen worden aangescherpt en de standaardwaarden zullen worden herzien, dat voor alle bedrijven – ook bestaande situaties – geurnormen gaan gelden en dat de mogelijkheden zullen worden verkend om, vooruitlopend op de wijziging van de regelgeving, de geurbelasting bij bestaande situaties eerder onder tenminste de hoogste grenswaarde te brengen.

3.23

In opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft CE Delft de in 2019 opgestelde Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Srv) geëvalueerd. In haar rapport van 27 februari 2023 heeft CE Delft toegelicht dat 277 varkenshouderijen gebruik hebben gemaakt van deze regeling, waardoor het aantal varkens is afgenomen. Dit heeft geleid tot vermindering van geuroverlast, uitstoot van broeikasgassen en stikstofuitstoot- en depositie. Daarmee is het hoofddoel van de subsidieregeling – het reduceren van geurhinder – behaald.

3.24

Op 20 november 2024 heeft de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening besloten de tijdsduur van artikel 7af BChw met vijf jaar te verlengen tot en met 31 december 2029.^[5]In de toelichting op dit besluit staat dat uit een eerste evaluatie is gebleken dat meerdere gemeenten gebruik maken van artikel 7af BChw, waaronder de gemeente [gemeente 1] (waar [geïntimeerde 1] , [geïntimeerde 2] , [geïntimeerde 10] , [geïntimeerde 11] , [geïntimeerde 16] wonen) en de gemeente [gemeente 2] (waar [geïntimeerde 8] en [geïntimeerde 15] wonen). Bij gemeenten bestaat behoefte aan een aanvullend instrumentarium om in te zetten in overbelaste situaties, omdat met de bevoegdheden onder de Ow niet hetzelfde kan worden bereikt als met toepassing van artikel 7af BChw.

4.Procedure bij de rechtbank

4.1

[geïntimeerde 1] c.s. hebben de Staat gedagvaard en gevorderd, samengevat:

een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig handelt jegens [geïntimeerde 1] c.s. zolang hij de huidige geurhinderregelgeving, met name de normen voor geurbelasting in de Wgv, in stand laat;

de veroordeling van de Staat om zodanige maatregelen te treffen dat binnen een jaar na de betekening van het vonnis geen ernstige geurhinder meer zal optreden en dat de restemissie in geen geval een hogere geurconcentratie in de woon- en leefomgeving tot gevolg zal hebben dan de bovengrens van 5 odour units per kubieke meter lucht als 98-percentielwaarde met bepaling dat de Staat primair vanaf 9 juli 2019 en subsidiair vanaf de dag van dagvaarding tot de dag waarop de regelgeving [geïntimeerde 1] c.s. afdoende bescherming zal bieden tegen de aantasting van hun woongenot, aan [geïntimeerde 1] c.s. een nadeelcompensatie zal betalen van 10 euro per odour unit per dag waarmee de geurbelasting bij ieder van hen de 5 odour units per kubieke meter lucht overstijgt;

de veroordeling van de Staat tot vergoeding van de materiële en immateriële schade die [geïntimeerde 1] c.s. hebben geleden en nog zullen lijden door de geurhinder die zij hebben ondervonden vanwege de ondeugdelijke regelgeving, op te maken bij staat;

de veroordeling van de Staat in de proceskosten (vermeerderd met rente en nakosten).

4.2

[geïntimeerde 1] c.s. hebben aan deze vorderingen in de kern ten grondslag gelegd dat zij wonen in de buurt van intensieve veehouderijen en hiervan tenminste al 10 jaar zeer ernstige stankoverlast ervaren. De wettelijke norm bij en krachtens de Wgv is veel te hoog – aanzienlijk hoger dan de norm van 5 ou/m³ lucht die voor industriële uitstoot geldt en ook aanzienlijk hoger dan in tal van rapporten wordt vermeld – en wordt bovendien systematisch overtreden. De Staat handelt onrechtmatig door het grondrecht van ongestoord woongenot van [geïntimeerde 1] c.s. in strijd met zijn rechtsplicht niet adequaat te beschermen. De Staat geeft ten onrechte voorrang aan de economische belangen van de (intensieve) veehouderij. [geïntimeerde 1] c.s. lijden hierdoor materiële en immateriële schade. Hiermee schendt de Staat artikel 8 EVRM, de artikelen 21 en 22 van de Grondwet en artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (BW).

4.3

De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat het wettelijk systeem een aantal van de oorspronkelijk eisers onvoldoende beschermt (in de zin van artikel 8 EVRM) dan wel heeft beschermd tegen stankoverlast, terwijl bovendien ten aanzien van hen redelijke en passende maatregelen achterwege zijn gebleven. De rechtbank heeft hierbij als grenswaarde de geurnorm van 19,4 ou/m³ gehanteerd. De Staat heeft daarom, aldus nog steeds de rechtbank, jegens deze personen artikel 8 EVRM geschonden.

4.4

De rechtbank heeft op deze gronden in overweging 5.1 van het vonnis voor recht verklaard dat de Staat onrechtmatig handelt jegens [geïntimeerde 2] , [geïntimeerde 7] , [geïntimeerde 8] , [geïntimeerde 12] , [geïntimeerde 14] en [geïntimeerde 16] en onrechtmatig heeft gehandeld jegens [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 9] doordat de bescherming tegen geurhinder die de Wgv hun biedt in het licht van artikel 8 EVRM tekortschiet, respectievelijk heeft tekortgeschoten en door ten aanzien van hen redelijke en passende maatregelen achterwege te laten. In overweging 5.2 van het vonnis heeft de rechtbank de Staat, uitvoerbaar bij voorraad, veroordeeld tot vergoeding aan bedoelde personen van de hierdoor veroorzaakte schade, op te maken bij staat. De rechtbank heeft de overige vorderingen afgewezen en de Staat veroordeeld in de kosten.

5.Vorderingen in hoger beroep

5.1

De Staat klaagt met zes grieven over deze toewijzingen en concludeert tot vernietiging van het vonnis en alsnog afwijzing van de vorderingen.

5.2

[geïntimeerde 1] c.s. concluderen tot bekrachtiging van het vonnis, voor zover hun vorderingen zijn toegewezen.

5.3

[geïntimeerde 1] c.s. klagen in het incidenteel hoger beroep met twee grieven over de afwijzing door de rechtbank van een deel van hun vorderingen. Zij concluderen op dit punt tot vernietiging van het vonnis. Zij hebben hun tweede vordering gewijzigd.

5.4

Het hof begrijpt dat de volgende vorderingen voorliggen in hoger beroep:

een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig handelt jegens [geïntimeerde 1] c.s. doordat de bescherming tegen geurhinder die de Wgv (thans de Ow en het Bkl) hun biedt in het licht van artikel 8 EVRM tekortschiet, respectievelijk heeft tekortgeschoten en ten aanzien van hen geen redelijke en passende maatregelen zijn genomen;

de veroordeling van de Staat om in overleg met provincies en gemeenten en bijvoorbeeld door het actief inzetten van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen zodanige maatregelen te treffen dat binnen een jaar na de betekening van dit arrest de toepasselijke in de wet of gemeentelijke verordening vastgelegde geurnormen niet meer worden overschreden en bestaande overschrijdingen ongedaan zijn gemaakt, en dat geen ernstige hinder door geur meer zal optreden, met bepaling dat de Staat primair vanaf 9 juli 2019 en subsidiair vanaf de dag van de inleidende dagvaarding tot de dag waarop de regelgeving afdoende bescherming zal bieden tegen de aantasting van hun woongenot, aan [geïntimeerde 1] c.s. een nadeelcompensatie zal betalen van 10 euro per odour unit per dag waarmee de geurbelasting bij ieder van hen de geldende norm overstijgt;

de veroordeling van de Staat tot vergoeding van de ten gevolge van de onder 1. genoemde onrechtmatige daad veroorzaakte schade van [geïntimeerde 1] c.s., nader op te maken bij staat;

de veroordeling van de Staat in de proceskosten (vermeerderd met nakosten en rente).

6.Beoordeling in hoger beroep

De grieven, het verweer en de ontvankelijkheid van de Staat

6.1

De Staat heeft zes grieven tegen het vonnis aangevoerd. De eerste grief richt zich tegen de door de rechtbank gehanteerde grenswaarde van 19,4 ou/m³. De Staat voert aan dat de rechtbank niet op de juiste wijze heeft beoordeeld of sprake is van een schending van artikel 8 EVRM. Met de tweede grief betoogt de Staat dat de rechtbank heeft miskend dat de Staat een
wide margin of appreciationheeft en dat het handelen van de Staat slechts marginaal kan worden getoetst. De derde grief is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat geen sprake is van een
fair balancetussen de economische belangen en de gezondheidsbelangen van het individu. Met de vierde grief betwist de Staat dat [geïntimeerde 1] c.s. ieder afzonderlijk dermate ernstige hinder ervaren dat artikel 8 EVRM wordt geschonden. De vijfde grief richt zich tegen het dictum, meer in het bijzonder de door de rechtbank uitgesproken verklaring voor recht. De Staat betoogt dat de rechtbank aanzienlijk is afgeweken van hetgeen is gevorderd en ook voorbij is gegaan aan het primaat van de wetgevende macht. De zesde grief is een veeggrief.

6.2

[geïntimeerde 1] c.s. hebben gemotiveerd verweer gevoerd en op hun beurt twee (incidentele) grieven geformuleerd. De eerste grief richt zich tegen de afwijzing van hun tweede vordering. In de toelichting op hun grief stellen [geïntimeerde 1] c.s. dat het hun erom gaat dat de Staat maatregelen neemt om een bepaald doel te bereiken en niet om wetgeving met een bepaalde specifieke inhoud tot stand te brengen. Ter voorkoming van ieder misverstand hebben [geïntimeerde 1] c.s. hun vordering gewijzigd. Met hun tweede grief komen [geïntimeerde 1] c.s. op tegen de afwijzing van de gevorderde verklaring voor recht en schadevergoeding voor zover het de geïntimeerden betreft waarvan de rechtbank op basis van de gedingstukken niet met voldoende zekerheid heeft kunnen vaststellen dat de grenswaarde van 19,4 ou/m³ niet is gerespecteerd. Zij bestrijden de grenswaarde van 19,4 ou/m³ als zodanig niet.

6.3

[geïntimeerde 1] c.s. hebben als meest verstrekkend verweer aangevoerd dat de grieven van de Staat wegens strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet in behandeling moeten worden genomen en dat de Staat daarom niet-ontvankelijk is in zijn hoger beroep. Daartoe voeren zij aan dat in de kamerbrieven van 8 november 2022 en 7 juli 2023 en in de toelichting op de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen door of namens de Staat standpunten worden ingenomen die niet stroken met zijn grieven.

6.4

Dit verweer slaagt niet. Zoals [geïntimeerde 1] c.s. ter zitting ook hebben onderkend, heeft de Staat het recht om een voor hoger beroep vatbare beslissing binnen de wettelijke termijn aan te vechten.^[6]Indien en voor zover de Staat in de procedure in hoger beroep stellingen zou innemen die niet (volledig) overeenkomen met wat hij buiten die procedure stelt, dan kan dit er niet toe leiden dat de Staat niet kan worden ontvangen in zijn hoger beroep. Hooguit zou dit van invloed kunnen zijn op de geloofwaardigheid van de stellingen van de Staat. Daarmee komt het hof toe aan een inhoudelijke beoordeling van de zaak.

6.5

Partijen leggen met hun grieven het geschil in volle omvang aan het hof voor.

6.6

[geïntimeerde 1] c.s. willen met hun vorderingen in feite bewerkstelligen dat de stankhinder rond hun woningen (sterk) vermindert en dat zij financieel worden gecompenseerd wanneer dit niet snel genoeg gebeurt of is gebeurd. De grondslag van hun vorderingen is het gesteld onrechtmatig handelen door de Staat. Meer in het bijzonder schending door de Staat van hun in artikel 8 EVRM gewaarborgde recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven en de woning. Volgens [geïntimeerde 1] c.s. is de regelgeving in de Wgv (thans de Ow en het Bkl) ontoereikend, met name de normering hierin die de mogelijkheid biedt tot vergunningverlening voor (mega)stallen ondanks zeer hoge uitstoot van stank, uitgedrukt in odour units (voorgrondbelasting). Verkregen rechten van veehouders in de omgeving worden ten onrechte in stand worden gelaten (artikel 3, derde lid, Wgv). Ook blijken innovaties, zoals geurwassers, niet goed te werken, hoewel op basis hiervan wel ruimere vergunningen werden verleend en in stand gehouden (de zogenaamde 50-50/ regeling van artikel 3, vierde lid, Wgv). Daarnaast wordt in de Wgv geen rekening gehouden met achtergrondhinder (geurcumulatie door omliggende stallen). Alles bij elkaar leidt dit tot onaanvaardbare geurhinder bij de woningen van [geïntimeerde 1] c.s. De stank grijpt hen aan, maakt hen misselijk en dwingt hen om hun gedrag aan te passen, bijvoorbeeld de was binnen te halen en opnieuw te wassen, binnen te blijven bij mooi weer en de vaste slaapplek te verplaatsen naar een plek waar het minder stinkt.

6.7

[geïntimeerde 1] c.s. baseren hun vorderingen aldus in de kern op schending van artikel 8 EVRM. Het hof zal daarom eerst ingaan op de strekking en mogelijkheden van dit artikel.

Uitgangspunten artikel 8 EVRM, ‘Direct effect’ en ‘Minimum level of severity’

6.8

Artikel 8 EVRM beschermt het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en de woning. Deze bepaling heeft ook betrekking op milieukwesties.^[7]Vergaande stank/geurhinder kan naar het oordeel van het hof een dusdanige aantasting van de gezondheid en de kwaliteit van leven en welzijn tot gevolg hebben dat deze binnen het toepassingsbereik van artikel 8 EVRM valt.^[8]Dan moet de stank wel een directe aantasting van de persoonlijke levenssfeer opleveren en een zeker minimum bereiken (‘direct and severe impact’). Het EHRM zegt hierover onder meer:
”the interference must directly affect the applicant's home, family or private life (…). (…) the adverse effects (…) must attain a certain minimum level if they are to fall within the scope of Artikel 8. (…) The assessment of that minimum is relative and depends on all circumstances of the case, such as the intensity and duration of the nuisance, and its physical and mental effect. The general context of the environment should also be taken into account.”^[9]

6.9

Uit het voorgaande wordt duidelijk dat niet elke stankhinder binnen het bereik van artikel 8 EVRM valt, terwijl bij de beoordeling van het toelaatbare minimum aan stank alle omstandigheden van het geval een rol spelen.

Uitgangspunten artikel 8 EVRM, ‘Wide margin of appreciation’

6.1

Wanneer sprake is van een directe aantasting van de persoonlijke levenssfeer en het ‘minimum level’ aan hinder wordt overschreden, heeft de Staat een positieve verplichting om hier iets aan te doen (een wettelijk en bestuurlijk effectief ‘
framework’ te ontwerpen).^[10]De Staat heeft in milieuzaken een ruime beleidsvrijheid (‘
a wide margin of appreciation’) in de keuze van maatregelen.^[11]Gelet hierop is het niet aan de rechter om te bepalen wat precies moet worden gedaan om de hinder te beëindigen of te verminderen. De rechter kan wel vaststellen of de Staat de kwestie met ‘due diligence’ heeft benaderd en rekening heeft gehouden alle conflicterende belangen.^[12]

6.11

Factoren die bij de afweging (keuze van de maatregelen) een rol kunnen spelen zijn:
(i) conflicterende belangen (zoals privé-, economische en maatschappelijke belangen),
(ii) complexiteit en praktische uitvoerbaarheid,
(iii) inspraak, waarbij belanghebbenden toegang hebben tot essentiële informatie,
(iv) aard, intensiteit en frequentie van de hinder,
(v) beschikbare mogelijkheden (schaarse middelen),
(vi) onderzoek en studie om tot een juiste afweging van de belangen van individuele burgers en die van de gemeenschap (‘fair balance’) te komen.
Wat dit laatste betreft is afwachten tot de juiste data beschikbaar zijn niet altijd de oplossing. Het gaat erom dat rekening wordt gehouden met voorzienbare op voorhand vast te stellen schade.

Toegepast op de vorderingen van [geïntimeerde 1] c.s.

6.12

Sinds de jaren zeventig is regelgeving op gang gekomen om overlast door geurhinder (stank) veroorzaakt door uitstoot van geurcomponenten uit dierenverblijven te beperken. In die regelgeving werd aanvankelijk uitgegaan van bepaalde minimumafstanden tussen de veehouderij en stankhindergevoelige objecten, waaronder woonhuizen. Omdat dit beoordelingskader als onvoldoende werd ervaren om het feitelijk geurhinderniveau te bepalen, kent de Wgv (uit 2007) een andere maatstaf. De regelgeving in de Wgv neemt de geuremissie van de veehouderij (het uitstootpunt) tot uitgangspunt (zie hiervoor onder 3.9). Deze geur verspreidt zich door de lucht en veroorzaakt een geurbelasting (immissie) op de meest nabijgelegen woning (voorgrondbelasting) en op de leefomgeving (achtergrondbelasting). De geurbelasting heeft vervolgens gevolgen voor de geurbeleving/geurhinder die de omringende woningen ondervinden. Het gaat om een complexe materie, niet alleen omdat geurhinder subjectieve aspecten heeft, maar ook omdat geuremissie niet een-op-een vertaald kan worden naar een vaststaande geurbelasting met eenduidige hinderwaarden.

6.13

In dit verband wijst het hof op de ‘Handreiking’ bij de Wgv. De Handreiking is opgesteld in samenwerking met het ministerie van VROM. Bijlagen 6 en 7 bij de Handreiking beogen onder meer gemeenteraden houvast te bieden bij de vaststelling hoeveel geurhinder die inwoners in een gebied ondervinden gelet op de geurbelasting acceptabel is. Hierin is (in tabel B in bijlage 6) in concentratiegebieden ervan uitgegaan, dat een voorgrondbelasting (zie onder 3.9) van
24 ou/m³ tot 34% geurhinder^[13]leidt 26 ou/m³ tot 36% geurhinder,
28 ou/m³ tot 37% geurhinder,
30 ou/m³ tot 38% geurhinder,
32 ou/m³ tot 40% geurhinder, en
34 ou/m³ tot 41% geurhinder.
Dit laatste strookt met de tabel onder d in bijlage 7 bij de Handreiking waar bij 35 ou/m³ een geurhinderpercentage van ≥ 41 wordt genoemd.

6.14

In dezelfde bijlage 7 noemt het RIVM een percentage van 25-30 geurgehinderden
slecht, een percentage van 30-35 geurgehinderden
zeer slechten een percentage van 35-40 geurgehinderden
extreem slecht. Naar het hof begrijpt wordt met het begrip ‘geurhinder’ in tabel B hetzelfde bedoeld als ‘geurgehinderden’. Wel is onder c) van bijlage 6 bij de Handreiking aangegeven dat verkregen geurhinderpercentages slechts een indicatie geven, zodat het hof deze gegevens voorzichtig zal interpreteren.

Bij 25 ou/m³ ‘minimum level of severity’ bereikt

6.15

Hoe dit ook zij, het hof neemt met name op basis van het voorgaande aan dat in ieder geval bij een voorgrondbelasting vanaf 25 ou/m³ (schattenderwijs corresponderend met een geurhinderpercentage van 35, zoals hierna verder zal worden toegelicht) een sterke indicatie bestaat dat de geurhinder (stank) die de woningen ondervinden in ieder geval het
‘minimum level of severity’heeft bereikt en een directe impact heeft op de persoonlijke levenssfeer.^[14]Het hof knoopt hiertoe aan bij de categorie ‘extreem slecht’ van het RIVM. Dit betekent dat vanaf dat moment op de Staat zonder meer de positieve verplichting rust daar wat aan te doen. Het hof kiest hiermee een meer terughoudender maatstaf dan de rechtbank, in die zin dat de grenswaarde voor het aannemen van een positieve verplichting van de Staat hoger ligt (de rechtbank hanteert 19,4 ou/m³).

‘Wide margin of appreciation’ bij de keuze van maatregelen

6.16

Zoals aangegeven in overweging 6.11 spelen bij de keuze van maatregelen door de Staat vele factoren een rol. De Staat heeft een
‘wide margin of appreciation’. Afwachten tot de juiste data beschikbaar komen is echter niet altijd de juiste oplossing. Het gaat erom dat rekening wordt gehouden met voorzienbare op voorhand vast te stellen schade. Naarmate de situatie extremer wordt is de beleidsruimte voor de Staat beperkter. Anders gezegd in dit geschil, zeer extreme gevallen vergen snel ingrijpen omdat in die gevallen op voorhand is vast te stellen dat sprake is van schade en een
fair balanceontbreekt.

Zeer extreme gevallen: [geïntimeerde 9] en [geïntimeerde 12]

6.17

Die situatie doet zich voor bij [geïntimeerde 12] en [geïntimeerde 9] . Bij [geïntimeerde 12] is de vergunde (voorgrond)geurbelasting 34 ou/m³. Dit is 9 ou/m³ hoger dan het ‘minimum level’ van 25 ou/m³. Juist omdat deze cijfermatige toename niet een lineaire maar een exponentiële verhoging van de geurbelasting betekent, acht het hof deze toename zodanig ernstig dat in hun situatie niet gewacht had mogen worden met het nemen van concrete maatregelen, en beoordeelt het hof de situatie van [geïntimeerde 12] reeds hierom strijdig met artikel 8 EVRM en dus onrechtmatig. Daarbij weegt het hof mee dat [geïntimeerde 12] , zo heeft hij schriftelijk verklaard, al bijna 10 jaar ernstige geurhinder als gevolg van de geurbelasting ervaart en zijn gedrag hierop heeft moeten aanpassen. Bij [geïntimeerde 9] was de vergunde (voorgrond)geurbelasting 57,6 ou/m³ op basis van een vergunning uit 1991. Beide zeer extreme – overigens niet met een beroep op de afwegingsvrijheid van de overheid of verkregen rechten te billijken – afwijkingen van de later (niet voor niets gekozen) normwaarden bij of krachtens de Wgv beoordeelt het hof als strijdig met artikel 8 EVRM en dus onrechtmatig. Aan [geïntimeerde 12] en [geïntimeerde 9] werd niet de in artikel 8 EVRM geëiste effectieve bescherming van familieleven, gezondheid en welzijn gegeven. Inmiddels is bij [geïntimeerde 9] direct ingrijpen door de overheid niet meer vereist, omdat hij is verhuisd, mede omdat overheidsmaatregelen dit mogelijk hebben gemaakt. In zoverre heeft de Staat zijn positieve verplichting jegens [geïntimeerde 9] waargemaakt. Wél blijft staan dat [geïntimeerde 9] voordien de vereiste effectieve bescherming tegen stankhinder heeft moeten missen. Het hof beoordeelt deze voorafgaande periode als onrechtmatig. Omdat de kans aanwezig is dat in die periode (im)materiële schade is ontstaan, zal het hof deze zaak hiervoor naar de schadestaat procedure verwijzen. Ook bij [geïntimeerde 12] is de kans op schade wegens voormeld onrechtmatig handelen aanwezig. Het hof zal zijn zaak eveneens naar de schadestaat verwijzen.

Overige oorspronkelijke eisers

6.18

Bij de overige oorspronkelijke eisers is de vergunde (voorgrond)geurbelasting – voor zover bekend – minder dan 25 ou/m³. Zij hebben zich op het standpunt gesteld dat (in een aantal gevallen) de feitelijke geurbelasting hoger is dan de vergunde voorgrondbelasting. Een aantal van hen ( [geïntimeerde 10] , [geïntimeerde 11] , [geïntimeerde 14] en [geïntimeerde 16] ) heeft ter onderbouwing van deze stelling ter gelegenheid van de mondelinge behandeling bij het hof berekeningen van de voorgrondbelasting in het geding gebracht.^[15]Uit deze berekeningen blijkt dat de feitelijke voorgrondbelasting nog altijd lager is dan 25 ou/m³ en dat in één geval ( [geïntimeerde 16] ) zelfs een afname zou hebben plaatsgevonden. Dit zou bij [geïntimeerde 14] wellicht anders kunnen zijn, maar de berekening van zijn voorgrondbelasting (afkomstig van het vergunde adres) is niet eenduidig. Er worden verschillende waardes genoemd (25,2 ou/m³ en 22,7 ou/m³), zonder dat wordt toegelicht welke waarde bepalend is en waarom. Dit betekent dat het hof in deze civiele procedure geen handvatten heeft om de vorderingen van de overige oorspronkelijke eisers toe te wijzen. Het hof kan bij deze eisers immers niet vaststellen dat het in artikel 8 EVRM vereiste ‘
minimum level’ aan hinder is bereikt. Dit betekent dat het hof evenmin toekomt aan beoordeling van vraag of de Staat bij deze eisers binnen de kaders van zijn beoordelingsruimte (de ‘
wide margin’) is gebleven.

6.19

Het hof wil hiermee overigens niet zeggen dat een vergunde waarde van minder dan 25 ou/m³ voorgrondbelasting altijd goed is (beneden het ‘
minimum level of severity’). Niet kan worden uitgesloten dat ook in dat geval het ‘
minimum level of severity’ wordt bereikt en op de Staat een positieve verplichting rust om maatregelen te treffen. Dit moet per individueel geval worden beoordeeld en hangt af van de concrete omstandigheden van de zaak, zoals onder meer cumulatie van de geur van meerdere veehouderijen (de achtergrondbelasting) en door veehouderijen in de omgeving verkregen rechten. Als vuistregel geldt, zo volgt uit bijlage 6 bij de Handreiking, dat de voorgrondbelasting maatgevend is indien die tenminste de helft bedraagt van de achtergrondbelasting. Bedraagt de achtergrondbelasting echter het dubbele van de voorgrondbelasting, dan is de achtergrondbelasting dominant. In dat geval zou de achtergrondbelasting ertoe kunnen leiden dat sprake is van een onaanvaardbare situatie en dat alsnog het ‘
minimum level of severity’ wordt bereikt. Het hof kan bij gebrek aan relevante gegevens niet beoordelen of die situatie zich bij de overige oorspronkelijke eisers voordoet. Dat geldt bijvoorbeeld voor [geïntimeerde 3] die stelt met veertien inrichtingen in zijn omgeving op basis van een berekeningsmethode in de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen tot een geurhinderpercentage te komen van 58% (extreem slecht). Uit de stukken kan het hof echter enkel afleiden dat aan de naastgelegen veehouderij een voorgrondbelasting van 10 ou/m³ is vergund en een berekening van de achtergrondbelasting ontbreekt. Ook van de overige oorspronkelijke eisers heeft het hof geen cijfers van de achtergrondbelasting, met uitzondering van [geïntimeerde 14] en [geïntimeerde 16] . Zij hebben wel een berekening laten maken van de achtergrondbelasting. Uit deze berekeningen volgt, wat er verder ook zij van de juistheid en betrouwbaarheid van de toegepaste methode (bij [geïntimeerde 14] : V-Stacks vergunning) en de berekende waardes, dat de voorgrondbelasting bepalend is. Deze bedraagt in beide gevallen namelijk meer dan de helft van de achtergrondbelasting. Op basis van deze berekeningen kan daarom niet worden aangenomen dat bij [geïntimeerde 14] en [geïntimeerde 16] het ‘
minimum level of severity’ is bereikt.

6.2

Zeker gelet op de recente ontwikkelingen en verdere wetenschappelijk onderzoeken/ inzichten (zie onder meer bij de feiten in dit arrest) is niet uit te sluiten dat de wettelijke (objectieve) geurnormen verder naar beneden moeten of anders moeten worden gedefinieerd. Het is echter niet aan het hof om tot een normering te komen.

6.21

Voor de volledigheid wijst het hof er nog op dat het slechts de vorderingen van de zestien eisers in deze procedure kan beoordelen. Het hof zegt hiermee dus niets over mogelijke andere (ernstig) stankgehinderden in de omgeving.

6.22

Uit het voorgaande volgt dat het hof de gevorderde verklaring voor recht en verwijzing naar de schadestaat (slechts) ten aanzien van [geïntimeerde 12] en [geïntimeerde 9] zal toewijzen. Het hof gaat hiermee, anders dan de Staat in zijn vijfde grief stelt, niet voorbij aan het primaat van de wetgevende macht. De verklaring voor recht dat de Staat geen redelijke en passende maatregelen heeft genomen ten aanzien van [geïntimeerde 12] en [geïntimeerde 9] komt niet neer op een bevel aan de wetgever om wetgeving met een bepaalde inhoud tot stand te brengen. De Staat kan met andere maatregelen bereiken dat de op grond van artikel 8 EVRM vereiste bescherming tegen geurhinder wordt geboden. Het hof laat het aan de Staat om hierin keuzes te maken. De Staat heeft verder nog aangevoerd dat de rechtbank bij het uitspreken van de verklaring voor recht teveel is afgeweken van de gevorderde verklaring voor recht en dat artikel 25 Rv hiervoor geen rechtvaardiging biedt. De Staat heeft bij deze grief geen belang, omdat [geïntimeerde 1] c.s. in hoger beroep de door de rechtbank toegewezen verklaring voor recht vorderen.

6.23

Voor zover [geïntimeerde 1] c.s. hun beroep op artikel 14 EVRM en de artikel 21 en 22 van de Grondwet handhaven, faalt het beroep. Nu bij de beoordeling van hun beroep op schending van artikel 8 EVRM hun belangen als bewoners van door geurhinder getroffen (bedrijfs)woningen vol zijn meegewogen, valt zonder nadere toelichting en onderbouwing, die ontbreekt, niet in te zien dat het beroep op de artikel 14 EVRM en 21 en 22 Grondwet dat is gebaseerd op dezelfde feitelijke grondslag tot een andere uitkomst zou kunnen leiden. Daarop stuit het beroep op deze artikelen af.

6.24

Gelet op het voorgaande is de tweede vordering van [geïntimeerde 1] c.s. niet toewijsbaar. Bovendien is de vordering dusdanig algemeen gevorderd dat deze ook om die reden niet kan worden toegewezen.

Conclusie en proceskosten

6.25

De conclusie is dat de grieven van de Staat deels slagen en deels falen, terwijl de (incidentele) grieven van [geïntimeerde 1] c.s. falen. Het hof acht de Staat de overwegend in het ongelijk gestelde partij, zowel in eerste aanleg als in het principaal hoger beroep, nu de belangrijke kwestie van de gestelde schending van artikel 8 EVRM (in ieder geval op onderdelen) in het nadeel van de Staat is beslist. Dit betekent dat de Staat de betreffende proceskosten van [geïntimeerde 1] c.s. moet dragen. Het hof zal daarom de proceskostenveroordeling in eerste aanleg handhaven en de Staat tevens veroordelen in de proceskosten in het principaal hoger beroep (zoals hierna berekend).

6.26

[geïntimeerde 1] c.s. geldt als de in het ongelijk gestelde partij in zowel het incident als in het incidenteel hoger beroep. De Staat heeft echter bewust afgezien van het vragen van een proceskostenveroordeling ten laste van de wederpartij, zodat het hof daarover geen beslissing (in het dictum) zal nemen.

6.27

De proceskosten in het principaal hoger beroep aan de zijde van [geïntimeerde 1] c.s. worden begroot op:

griffierecht € 343,-

salaris advocaat € 3.642,- (3 punten × tarief II)

nakosten € 178,-(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal € 4.163,-

6.28

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten in het principaal hoger beroep wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing
.

6.29

Het hof beoordeelt en doet de zaak op onderdelen anders af dan de rechtbank. Om de leesbaarheid te bevorderen, zal het hof het vonnis van de rechtbank volledig vernietigen en een geheel nieuw dictum formuleren.

7.Beslissing

Het hof:

vernietigt het vonnis van de rechtbank Den Haag van 14 september 2022, en opnieuw rechtdoende:
verklaart voor recht dat de Staat onrechtmatig handelt jegens [geïntimeerde 12] en onrechtmatig heeft gehandeld jegens [geïntimeerde 9] doordat de bescherming tegen geurhinder die de Wgv (thans de Ow en het Bkl) hen biedt in het licht van artikel 8 EVRM tekortschiet, respectievelijk heeft tekortgeschoten en ten aanzien van hen geen redelijke en passende maatregelen zijn genomen;
veroordeelt de Staat tot vergoeding van de ten gevolge van deze onrechtmatigheid veroorzaakt schade van [geïntimeerde 12] en [geïntimeerde 9] op te maken bij staat;
veroordeelt de Staat in de kosten van de procedure bij de rechtbank, aan de zijde van [geïntimeerde 12] en [geïntimeerde 9] begroot op € 1.851,09 (inclusief nakosten);
veroordeelt de Staat in de kosten van het principaal hoger beroep, aan de zijde van [geïntimeerde 1] c.s. begroot op € 4.163,-, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten als de Staat deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan;
bepaalt dat als de Staat niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan de uitspraak heeft voldaan en dit arrest vervolgens wordt betekend, de Staat de kosten van die betekening moet betalen, plus extra nakosten van € 92,-, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten als de Staat deze niet binnen veertien dagen na betekening heeft voldaan;
wijst af het meer of anders gevorderde;
verklaart dit arrest uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mr. M.A.F. Tan - de Sonnaville, mr. I. Brand en mr. R.J.B. Schutgens en in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025 in aanwezigheid van de griffier.