ECLI:NL:GHDHA:2022:225

Uitspraak

GERECHTSHOF DEN HAAG

Afdeling Civiel recht

Zaaknummer hof : 200.297.906/01

Zaaknummer rechtbank : C/09/613774 / KG ZA 21/588

Publicatienummer vonnis : ECLI:NL:RBDHA:2021:6710

Arrest in kort geding van 15 februari 2022

in de zaak van

[appellant],

thans gedetineerd in de P.I. [plaats],

appellant in principaal hoger beroep,

verweerder in incidenteel hoger beroep,

hierna te noemen: [appellant],

advocaat: mr. D.M. Penn te Maastricht,

tegen

de Staat der Nederlanden,

zetelend in Den Haag,

verweerder in principaal hoger beroep,

appellant in incidenteel hoger beroep,

hierna te noemen: de Staat,

advocaat: mr. M. Beekes te Den Haag.

1.De zaak in het kort

1.1

In deze zaak eist [appellant] dat delen dat van de (nieuwe) Wet straffen en beschermen buiten werking worden gesteld. Dit omdat deze meebrengen het verlofstelsel tijdens de tenuitvoerlegging van zijn gevangenisstraf in voor hem ongunstige zin wordt gewijzigd. Dat is volgens [appellant] in strijd met artikel 7 EVRM.

1.2

De rechtbank heeft de vordering van [appellant] afgewezen. Het hof is het daarmee eens.

2.Procesverloop

2.1

Het verloop van de procedure blijkt uit de volgende stukken:

het dossier van het kort geding bij de rechtbank Den Haag;
het tussen partijen gewezen vonnis in kort geding van 30 juni 2021;
de dagvaarding in hoger beroep, tevens memorie van grieven, van 26 juli 2021 van [appellant], met bijlagen;
de memorie van antwoord, tevens memorie van grieven in incidenteel hoger beroep van de Staat, met 1 bijlage;
de memorie van antwoord in incidenteel hoger beroep van [appellant].

3.Feitelijke achtergrond

3.1

Tussen partijen staat onder meer het volgende vast.

3.2

Op 1 juli 2021 is de Wet straffen en beschermen (hierna: de Wet) in werking getreden. Met de Wet wordt de detentiefasering herzien. In het bijzonder worden de regels voor verlof, het penitentiair programma en de voorwaardelijke invrijheidstelling gewijzigd. De wijziging van het penitentiair programma is in werking getreden op 1 december 2021.

3.3

Met de invoering van de Wet verdwijnen de beperkt beveiligde inrichtingen (BBI’s) en de zeer beperkt beveiligde inrichtingen (ZBBI’s) en worden de beperkt beveiligde afdelingen (BBA’s) geïntroduceerd. Onder het oude stelsel was regime-gebonden verlof gekoppeld aan plaatsing in een BBI of ZBBI. In het nieuwe stelsel is het regime-gebonden verlof vervangen door re-integratieverlof. Dat verlof is gekoppeld aan plaatsing in een BBA.

3.4

De Wet bevat (onder meer) het volgende overgangsrecht. Gedetineerden die per 1 juli 2021 in een ZBBI verblijven worden geacht te zijn geplaatst in een BBA. Bij gedetineerden die op dat moment in een BBI verblijven, wordt individueel getoetst of wordt voldaan aan de voorwaarden voor plaatsing in een BBA. Zo niet, dan wordt de gedetineerde in een normaal beveiligde inrichting geplaatst.

3.5

[appellant] is sinds 3 februari 2021 gedetineerd in verband met twee gevangenisstraffen: een gevangenisstraf van zes maanden onvoorwaardelijk en een gevangenisstraf van achttien maanden en drie weken, waarvan acht maanden voorwaardelijk. Dat komt in totaal neer op een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van 501 dagen.

3.6

[appellant] heeft in maart 2021 een verzoek gedaan tot plaatsing in een BBI. Eind april/begin mei 2021 heeft hij een verzoek gedaan tot plaatsing in een ZBBI, gevolgd door deelname aan een penitentiair programma (het zogenoemde stapeltraject).

3.7

Op 21 mei 2021 heeft de selectiefunctionaris namens de Minister voor Rechtsbescherming aan [appellant] meegedeeld dat het verzoek om voor plaatsing in een ZBBI in aanmerking te komen in portefeuille zal worden gehouden.

3.8

[appellant] heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld bij de beroepscommissie van de Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (RSJ). Bij uitspraak van 28 juni 2021 heeft deze beroepscommissie de Minister voor Rechtsbescherming opgedragen binnen twee weken een inhoudelijke beslissing te nemen op het verzoek van [appellant].

3.9

Op 29 juni 2021 heeft de selectiefunctionaris namens de Minister voor Rechtsbescherming het verzoek van [appellant] afgewezen, met de volgende motivering:

“Uit het selectieadvies blijkt dat uw streefdatum voor plaatsing in de ZBBI in het kader van een stapeltraject 26 september 2021 is. Op 1 juli treedt de wet Straffen en Beschermen in werking. Met het ingaan van deze wet, worden de ZBBI en de BBI vervangen door de BBA (Beperkt Beveiligde Afdeling). Voor plaatsing in de BBA gelden andere criteria dan voor plaatsing in de ZBBI. Nu u pas voor plaatsing in de ZBBI in aanmerking komt na het vervallen van de huidige wetgeving, is het niet mogelijk uw verzoek om plaatsing in de ZBBI toe te wijzen.”

4.Vorderingen en beslissing van de rechtbank

4.1

[appellant] heeft de Staat op 22 juni 2021 gedagvaard. Hij heeft, na wijziging van eis, gevorderd (samengevat):

( i) de Wet onverbindend te verklaren dan wel buiten werking te stellen danwel op te schorten, in ieder geval de artikelen I, onderdelen B en C, V en VI van de Wet, totdat een passend overgangsrecht is gerealiseerd, althans tot 1 december 2021 als de overige bepalingen van de Wet in werking treden, op straffe van een dwangsom;

( ii) de selectiefunctionaris te gebieden om vóór 1 juli 2021 een beslissing te nemen op het verzoek om te worden geplaatst in een ZBBI, danwel te bepalen dat [appellant] onmiddellijk wordt overgeplaatst naar een BBI, met de toezegging dat hij met ingang van 26 september 2021 zal worden geplaatst in een BBA, althans de selectiefunctionaris te gebieden een beslissing te nemen dat [appellant] voor 1 juli 2021 wordt geselecteerd voor een BBI, met de toezegging dat hij met ingang van 26 september 2021 in een BBA zal worden geplaatst.

4.2

De voorzieningenrechter heeft in zijn vonnis van 30 juni 2021 vordering (ii) van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard en heeft vordering (i) afgewezen.

5.Vorderingen in hoger beroep en bezwaren tegen het vonnis

5.1

[appellant] is in hoger beroep gekomen omdat hij het niet eens is met deze uitspraak. Hij heeft verschillende bezwaren aangevoerd tegen het vonnis, die hieronder bij de beoordeling verder aan de orde zullen komen. [appellant] eist dat het hof het vonnis van de voorzieningenrechter vernietigt.

5.2

[appellant] heeft in hoger beroep zijn vordering onder (i) gehandhaafd en zijn vordering onder (ii) gewijzigd. Hij vordert nu (samengevat):

(ii) te bepalen dat [appellant] onmiddellijk wordt overgeplaatst naar een BBA, althans de selectiefunctionaris te gebieden om een beslissing te nemen dat [appellant] met ingang van 26 september 2021 wordt geplaatst in een BBA, op straffe van een dwangsom.

5.3

Ook de Staat heeft hoger beroep ingesteld. De Staat is het er niet mee eens dat [appellant] ontvankelijk is verklaard in vordering (i) en eist dat deze vordering alsnog niet-ontvankelijk wordt verklaard.

6.Beoordeling door het hof

vordering (ii): niet-ontvankelijk

6.1

De voorzieningenrechter heeft vordering (ii) van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard. Het hof stelt vast dat [appellant] daar geen grieven tegen heeft gericht.

6.2

[appellant] heeft in hoger beroep zijn eis echter gewijzigd en heeft een nieuwe vordering (ii) ingesteld. Nu vordert hij te bepalen dat hij – al dan niet via een gebod aan de selectiefunctionaris – direct in een BBA wordt geplaatst, op straffe van een dwangsom.

6.3

Het hof moet eerst beoordelen of [appellant] ontvankelijk is in deze vordering. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de weg naar de burgerlijke rechter is afgesloten als er een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat bij een bijzondere rechter waar [appellant] de kwestie kan voorleggen. Naar vaste jurisprudentie is de rechtsgang bij de beroepscommissie van de RSJ met voldoende waarborgen omkleed.

6.4

Naar het hof begrijpt, vindt [appellant] dat hij zijn nieuwe vordering (ii) om de volgende reden aan de burgerlijke rechter moet kunnen voorleggen. [appellant] heeft al in maart 2021 om plaatsing in een BBI verzocht. Als tijdig op dat verzoek tot plaatsing in een BBI was beslist, zou [appellant] nu in een BBA verblijven. Het voorleggen van een verzoek tot plaatsing in een BBA aan de selectiefunctionaris en de RSJ biedt [appellant] geen rechtsgang die met voldoende waarborgen is omkleed. Aangezien er geen overgangsrecht is voor personen die op 1 juli 2021 voor plaatsing in een BBI in aanmerking kwamen, maar daar op 1 juli 2021 nog niet daadwerkelijk waren geplaatst, zal de selectiefunctionaris [appellant] niet alsnog in een BBA plaatsen. Er is sprake van ongelijkheid tussen personen die op 1 juli 2021 al in een BBI waren geplaatst en degenen die daarom wel hadden gevraagd, maar nog niet waren geselecteerd of daadwerkelijk waren geplaatst in een BBI. Deze ongelijkheid kan niet via de selectiefunctionaris en de RSJ worden rechtgezet, aldus [appellant].

6.5

Vaststaat dat [appellant] een verzoek tot plaatsing in een BBA aan de selectiefunctionaris voor kan leggen en dat hij bij een afwijzende beslissing of bij het uitblijven van een beslissing beroep kan instellen bij de beroepscommissie van de RSJ. In het kader van die procedure bij de RSJ kan [appellant] de hiervoor weergegeven argumenten, waaronder de vraag of sprake is ongelijke behandeling van gelijke gevallen, aan deze onafhankelijke rechterlijke instantie voorleggen. Dat [appellant] verwacht dat zijn argumenten niet zullen worden gehonoreerd en zijn verzoek tot plaatsing in een BBA niet zal worden toegewezen, maakt nog niet dat geen sprake is van een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang. Het voorgaande betekent dat het hof [appellant] niet-ontvankelijk zal verklaren in vordering (ii).

vordering (i): ontvankelijk

6.6

Anders dan de Staat betoogt, is vordering (i) van [appellant] naar het oordeel van het hof wel ontvankelijk. Met deze vordering wil [appellant] bereiken dat de Wet, of in ieder geval een deel daarvan, onverbindend wordt verklaard of buiten werking wordt gesteld of wordt opgeschort, omdat volgens hem sprake is van onrechtmatige wetgeving. In een procedure bij de beroepscommissie van de RSJ kan [appellant] deze vordering niet instellen. Die procedure is namelijk beperkt tot de beoordeling van een besluit over een plaatsingsverzoek in een specifieke instelling of een specifieke afdeling. De vordering die [appellant] in deze procedure bij de burgerlijke (kort geding)rechter instelt is dus anders en ruimer in vergelijking met wat hij bij de RSJ kan bereiken. Dat [appellant] in een procedure bij de RSJ argumenten kan aanvoeren die hij ook in deze kort gedingprocedure aanvoert, maakt niet dat hij niet-ontvankelijk moet worden verklaard in vordering (i).

inhoudelijke beoordeling vordering (i): afwijzing vordering

6.7

Met vordering (i) wil [appellant] kort gezegd bereiken dat de Wet, of in ieder geval een deel daarvan, onverbindend wordt verklaard of buiten werking wordt gesteld of wordt opgeschort. Daarbij gaat het [appellant] om het verlofstelsel zoals dat voortvloeit uit de Wet. Volgens de regels van het overgangsrecht zou dat nieuwe verlofstelsel ook op [appellant] van toepassing zijn. Volgens [appellant] is dat in strijd is met artikel 7 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR). [appellant] komt nu namelijk onder een ongunstiger verlofstelsel te vallen: hij zal minder verlofdagen krijgen en minder uren buiten de penitentiaire inrichting kunnen werken, waardoor hij meer dagen van zijn vrijheidsstraf in de penitentiaire inrichting zal zitten dan onder de oude wetgeving. Dat betekent dat zijn straf in feite langer en zwaarder wordt. Doordat de straf van [appellant] tijdens de tenuitvoerlegging door de inwerkingtreding van de Wet wordt verzwaard, handelt de Staat in strijd met artikel 7 EVRM en 15 IVBPR, aldus [appellant].

6.8

Het hof stelt voorop dat de kortgedingrechter een wet in formele zin slechts buiten werking kan stellen voor zover deze
onmiskenbaar onverbindendis wegens strijd met verdragsbepalingen. De kortgedingrechter is dus terecht van dat criterium uitgegaan. Partijen hebben overigens ook niet betwist dat dit de maatstaf is die in kort geding geldt.

6.9

Artikel 15 IVBPR heeft dezelfde strekking als artikel 7 EVRM. Het hof zal daarom alleen artikel 7 EVRM inhoudelijk bespreken. De conclusies voor dat artikel gelden ook voor artikel 15 IVBPR.

6.1

De eerste vraag die het hof moet beantwoorden is of deze zaak valt binnen het toepassingsbereik van artikel 7 EVRM. Pas als dat het geval is, kan worden toegekomen aan de vraag of sprake is van een schending van dit artikel. Bij de beantwoording van de vraag of een situatie valt binnen het toepassingsbereik van artikel 7 EVRM, is volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van belang of de nieuwe wetgeving een verandering in de
opgelegde strafinhoudt of alleen een verandering in de wijze van
tenuitvoerleggingvan de opgelegde straf. Artikel 7 EVRM is namelijk niet van toepassing als alleen sprake is van wijzigingen in de wijze van tenuitvoerlegging van een straf^[1].

6.11

De Wet heeft volgens [appellant] tot gevolg dat hij tijdens zijn detentieperiode minder verlof zal krijgen en minder tijd buiten de penitentiaire inrichting mag werken. Naar het oordeel van hof betekenen deze wijzigingen niet dat de aan [appellant] opgelegde straf verandert. Ook onder de nieuwe Wet blijven de aard en de duur van straf van [appellant] immers hetzelfde: het gaat nog steeds om een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van 501 dagen. De wijzigingen waar [appellant] op wijst, vallen onder de wijze van
tenuitvoerleggingvan de opgelegde straf, zoals dat begrip moet worden uitgelegd in het kader van artikel 7 EVRM. Het is namelijk duidelijk dat de gevangenisstraf als zodanig niet langer wordt. Dat hij binnen de looptijd van die opgelegde straf in de oude regeling meer verlofmogelijkheden zou kunnen krijgen, leidt daar niet toe. Daarmee valt deze zaak niet onder het toepassingsbereik van artikel 7 EVRM. Dat betekent dat ook geen sprake kan zijn van een inbreuk op dit artikel.

6.12

Het argument van [appellant] dat sprake is van een schending van artikel 7 EVRM omdat de Wet niet duidelijk is over de inhoud van de verlofregeling gaat ook niet op. Zoals hiervoor is uiteengezet, valt de wijziging in de verlofregeling buiten de reikwijdte van artikel 7 EVRM. De onduidelijkheden die [appellant] in de verlofregeling stelt te zien, houden immers niet in dat er bij hem onduidelijkheid kon bestaan over de duur van zijn gevangenisstraf. Zijn zaak verschilt daarmee in relevante opzichten van de zaak Kafkaris/Cyprus, waar zijn argument op lijkt te zijn gebaseerd.^[2]Het door [appellant] gestelde kan er niet toe leiden dat deze zaak wel onder de reikwijdte van artikel 7 EVRM valt en dat moet worden onderzocht of de gestelde strafverlenging voldoende voorzienbaar was.

6.13

Voor zover [appellant] stelt dat de strafrechter geen rekening heeft kunnen houden met de gewijzigde verlofregeling, maakt dit het voorgaande niet anders. De vraag die het hof moet beantwoorden is namelijk of de wijziging van het verlofstelsel, na oplegging van de straf aan [appellant], een schending oplevert van artikel 7 EVRM. Hiervoor is uiteengezet dat dat niet het geval is omdat de zaak uitsluitend betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van de straf en niet op de opgelegde straf. Daardoor valt deze zaak niet binnen het toepassingsbereik van artikel 7 EVRM. Wat de strafrechter mogelijk wel of niet zou hebben gedaan als hij op de hoogte was geweest van de veranderingen in de verlofregeling, is daardoor niet relevant. Het kan namelijk niet meebrengen dat de zaak wel binnen het toepassingsbereik van artikel 7 EVRM komt te vallen.

6.14

Op grond van het voorgaande komt het hof tot het oordeel dat geen sprake is van strijd met artikel 7 EVRM (of artikel 15 IVBPR). Er is dus geen sprake van dat (onderdelen van) de Wet om deze reden onmiskenbaar onverbindend zou(den) zijn.

6.15

[appellant] heeft in hoger beroep nog aangevoerd dat sprake is van ongelijkheid tussen (a) personen die op 1 juli 2021 al in een BBI waren geplaatst en (b) personen die daarom wel hadden gevraagd, maar nog niet waren geselecteerd of daadwerkelijk waren geplaatst in een BBI. Voor de eerste groep werd een lichtere toets aangelegd om door te kunnen stromen naar een BBA dan voor de laatste groep, en dat leidt tot rechtsongelijkheid. Deze kwestie hoeft in dit kort geding niet besproken te worden. [appellant] vroeg immers niet meer om plaatsing in een BBI: hij heeft eind april/begin mei 2021 juist uitdrukkelijk om plaatsing in een
ZBBI(met stapeltraject) gevraagd.^[3]Te betwijfelen valt bovendien of de Wet op het punt van de door [appellant] gestelde ongelijkheid onrechtmatig is, ook al doordat dit eerder betrekking lijkt te hebben op een uitvoeringskwestie dan op een (eventuele) tekortkoming in de Wet als zodanig. Dit kan dan ook niet tot de conclusie leiden dat de Wet om die reden onmiskenbaar onverbindend zou zijn.

conclusie en slot

6.16

De conclusie is dat het principaal hoger beroep van [appellant] niet slaagt. Ook het incidenteel hoger beroep van de Staat slaagt niet. Daarom zal het hof het vonnis bekrachtigen. Daarnaast zal het hof [appellant] niet ontvankelijk verklaren in de in hoger beroep gewijzigde vordering (ii).

6.17

Het hof zal [appellant], als de in het ongelijk gestelde partij, veroordelen in de proceskosten van het principaal hoger beroep. De Staat zal worden veroordeeld in de kosten van het incidenteel hoger beroep.

7.Beslissing

Het hof:

- bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis in kort geding van 30 juni 2021;

- verklaart de in hoger beroep gewijzigde vordering (ii) niet-ontvankelijk;

- veroordeelt [appellant] in de kosten van de procedure in principaal hoger beroep, tot op heden aan de zijde van de Staat begroot op € 772,- aan griffierecht en € 1.114,- aan kosten voor de advocaat (1 punt x tarief 2), en bepaalt dat deze bedragen binnen 14 dagen na de dag van deze uitspraak moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan deze bedragen worden vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW tot aan de dag van voldoening;

- veroordeelt de Staat in de kosten van de procedure in incidenteel hoger beroep, tot op heden aan de zijde van [appellant] begroot op € 557,- aan kosten voor de advocaat (1/2 punt x tarief 2), en bepaalt dat dit bedrag binnen 14 dagen na de dag van deze uitspraak moet zijn voldaan, bij gebreke waarvan dit bedrag wordt vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW tot aan de dag van voldoening;

- verklaart de proceskostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mr. H.J.M. Burg, mr. M.A.F. Tan-de Sonnaville en mr. J.H. Gerards en is in het openbaar uitgesproken op 15 februari 2022 in aanwezigheid van de griffier.