Uitspraak
WS
Gerechtshof Arnhem
derde enkelvoudige belastingkamer
nummer 99/1821
U i t s p r a a k
op het beroep van [X] b.v. te [Z] (hierna te noemen: belanghebbende) tegen de beslissing van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijkerk (hierna: het college) van 24 juni 1999 op het bezwaarschrift van belanghebbende tegen het na te melden besluit.
1. Besluit en heroverweging
1.1. Bij brief met opmaakdatum 28 januari 1999 en verzenddatum 2 februari 1999 heeft het college belanghebbende kennisgegeven van, onder meer, zijn besluit tot afwijzing van het schriftelijke verzoek van belanghebbende van 16 november 1998 om restitutie van ƒ 15 060 aan betaalde leges.
1.2. Op het herhaalde verzoek van belanghebbende van 25 februari 1999 heeft het college bij brief met opmaakdatum 17 maart 1999 en verzenddatum 22 maart 1999 medegedeeld niet terug te komen van zijn standpunt zoals uiteengezet in zijn brief 2 februari 1999.
1.3. In antwoord op de hiertegen gerichte brief van 19 april 1999 heeft het college bij brief met opmaakdatum 22 juni 1999 en verzenddatum 24 juni 1999 belanghebbende ervan kennisgegeven, in zijn onder 1.1 genoemde brief geen beschikking in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te zien, niet inhoudelijk op het bezwaarschrift in te gaan en dit dan ook niet-ontvankelijk te hebben verklaard.
2. Geding voor het hof
2.1. Het beroepschrift is ter griffie ontvangen op 4 augustus 1999, waarbij drie van de vier erin vermelde bijlagen zijn overgelegd.
2.2. Tot de stukken van het geding behoren het vertoogschrift en de daarin genoemde bijlagen.
2.3. Bij de mondelinge behandeling op 18 oktober 2001 te Arnhem, gelijktijdig met die van het beroep van belanghebbende dat onder nummer 99/1100 bij dit hof bekend is, zijn gehoord belanghebbende bij monde van haar directeur [A en haar gemachtigde] alsmede de woordvoerder van het college.
2.4. De notities van het pleidooi dat de gemachtigde van belanghebbende en de woordvoerder van het college bij de mondelinge behandeling hebben gehouden worden als hier herhaald en ingelast beschouwd.
3. Conclusies van partijen
3.1. Belanghebbende verzoekt in beroep om vernietiging van de voormelde beslissing en om veroordeling van het college tot betaling van primair het voormelde bedrag aan leges, subsidiair een bedrag van ƒ 6 398, primair en subsidiair vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 31 maart 1998 tot aan de dag der voldoening.
3.2. Het college concludeert dat het 'bezwaarschrift' kennelijk niet-ontvankelijk is.
4. De vaststaande feiten
4.1. Bij brief van 23 februari 1998 heeft belanghebbende het college verzocht, mede te werken aan wijziging van het bestemmingsplan [P] met het oog op het voornemen van belanghebbende, in het gebied ten noorden van [B] een nieuwe supermarkt te bouwen ter vervanging van de supermarkt aan de [a-straat].
4.2. Bij brief van 31 maart 1998 heeft het college belanghebbende bericht dat 4.2.1. het 'niet onwelwillend' tegenover dat verzoek staat, doch door de sector Gemeentewerken nog gegevens aangeleverd moeten worden over de kosten van de aanleg van de toegangsweg c.a.,
4.2.2. het het niet juist vindt reeds op het verzoek te beslissen, daar het op 14 april 1998 aantredende college dat besluit verder dient uit te voeren,
4.2.3. het in de loop van de maand mei op het verzoek zal beslissen, en
4.2.4. volgens de Legesverordening leges verschuldigd zijn bij het indienen van een aanvraag.
4.3. Bij de brief van 31 maart 1998 is een legesnota gevoegd met dezelfde dagtekening en de omschrijving:
U bent een bedrag aan leges verschuldigd voor het herzien bestemmingsplan [P].
(...)
Bezwaren tegen leges kunt u binnen 6 weken na de dagtekening van deze leges nota schriftelijk indienen bij Burgemeester en Wethouders van de gemeente Nijkerk.
4.4. Tegen het aan leges gevorderde bedrag is niet binnen de genoemde termijn bezwaar gemaakt.
4.5. Bij brief met opmaakdatum 17 juni 1998 en verzenddatum 22 juni 1998 heeft het college belanghebbende onder meer medegedeeld, dat
4.5.1. de gemeente bereid is om in principe mee te werken aan verplaatsing van de supermarkt aan de [a-straat],
4.5.2. daarvoor een aanpassing van het bestemmingsplan nodig is en het college bereid is, vooruitlopend daarop, met toepassing van artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening een bouwvergunning voor de nieuwe supermarkt te verlenen,
4.5.3. voor de aanleg van een toegangsweg tot aan het door belanghebbende in eigendom te verwerven perceel en aanpassing van de [b-straat] ter hoogte van deze ontsluiting een door Gemeentewerken op ƒ 101 000 geraamde, en voor een gekapitaliseerde bijdrage in beheersplannen voor onderhoud van wegen en groen op ƒ 46 118, tezamen derhalve op ƒ 147 118 berekende, bijdrage te zijner tijd door belanghebbende verschuldigd is,
4.5.4. in het centrum van Nijkerk diverse plannen onderhanden zijn, waarvan de realisering het centrum gunstig beïnvloedt, doch in een [rapport-D] uit 1996 wordt aanbevolen om de zuidelijke entree tot dat centrum en het gebied [c-plein/d-plein] met voorrang en op korte termijn te ontwikkelen met het oog op een goede winkelfunctie, en
4.5.5. het college eerst deze gebieden wil ontwikkelen en, zodra er met de betrokkenen overeenstemming is bereikt over de ontwikkeling van die zuidelijke entree, in staat is de procedure voor de supermarkt in P op te starten en dan nader op deze zaak te zullen terugkomen.
4.6. Na tal van besprekingen tussen vertegenwoordigers van belanghebbende en van de gemeente geeft belanghebbende bij brief van 16 november 1998 aan het college het volgende te kennen:
De moeizame ontwikkelingen tot verplaatsing van de supermarkt [C te P] hebben ons doen besluiten af te zien van de voorgestelde plannen.
Zowel de infra-structurele zaken met betrekking tot verplaatsing van het kantoorgebouw van de Woningbouwvereniging als wel de procedurele ontwikkeling waarbij wij in kosten en plannen afhankelijk zijn van de ontwikkelingen in Nijkerk geven ons aanleiding tot dit besluit.
Wij verzoeken u restitutie te verlenen van de door ons reeds betaalde legeskosten.
4.7. Op dit laatste heeft het college bij de onder 1.1 vermelde brief geantwoord:
De Legesverordening bepaalt, dat het voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een partiële herziening van het bestemmingsplan een bepaald bedrag is verschuldigd. Dit ongeacht het feit of een aanvraag gehonoreerd wordt of niet, of de planherziening doorgaat enz.
Een terugbetaling van leges kent de verordening niet.
Dit houdt verband met het feit, dat deze kosten gekoppeld zijn aan het in behandeling nemen van een aanvraag.
Aan uw verzoek kan dan ook niet worden voldaan.
4.8. Op 25 februari 1999 heeft belanghebbende aan het college geschreven dat er een ernstig verschil van mening dreigt te ontstaan over de leges en verzoekt, na een chronologische weergave van de voorgeschiedenis, nogmaals om terugbetaling van de ƒ 15 060 aan leges.
4.9. Bij de onder 1.2 vermelde brief heeft het college belanghebbende medegedeeld, dat het geen aanleiding vindt om terug te komen van zijn standpunt zoals uiteengezet in de brief van 2 februari 1999 en dat het het verzoek om teruggaaf dan ook niet zal honoreren.
4.10. Van de Legesverordening 1998, vastgesteld bij raadsbesluit van 11 november 1997, luiden de artikelen 2, 6, 7 en 10, voor zover hier van belang:
Artikel 2 Belastbaar Pro feit
Onder de naam 'leges' worden rechten geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Artikel 6 Tarieven Pro
1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.
2. (...)
Artikel 7 Wijze Pro van heffing
De leges worden geheven bij wege van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur.
Artikel 10 Teruggaaf Pro
1. Gehele of gedeeltelijke teruggaaf van leges ter zake van een in de tarieventabel omschreven dienst wordt verleend op een aanvraag als bedoeld in artikel 242 van Pro de Gemeentewet (Stb. 1994, 762) en overeenkomstig een met betrekking tot die dienst in de bij deze verordening behorende tarieventabel opgenomen bepaling.
2. (...).
4.11. Van de genoemde tarieventabel luiden de onderdelen 5.9, 5.9.1 en 5.9.3, voor zover hier van belang:
5.9. Het tarief bedraagt terzake van het in behandeling nemen van een aanvraag voor:
5.9.1. een partiële herziening van het bestemmingsplan bij een oppervlakte van de in de herziening betrokken gronden
(...)
- vanaf 10 001 m² [ƒ] 15 060,-
5.9.3.
(...)
De onder 5.9.1 en 5.9.3 genoemde leges worden ook geheven bij een ontwerp-partiële herziening van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
De onder 5.9.1 en 5.9.2 en 5.9.3 genoemde leges worden aan de aanvrager in rekening gebracht in wiens belang de herziening uitsluitend of overwegend plaatsvindt.
5. Het geschil en de standpunten van partijen
5.1. Partijen houdt verdeeld, of belanghebbende aanspraak heeft op teruggaaf van de voormelde leges.
5.2. Elk van de partijen heeft voor haar standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van haar afkomstige stukken.
5.3. Daaraan is mondeling, behalve de inhoud van de voormelde pleitnotities, toegevoegd - zakelijk weergegeven -
5.3.1. namens belanghebbende:
5.3.1.1. Zij vond juist in de voormelde kosten van ƒ 147 118 reden om van haar bouwvoornemen af te zien.
5.3.1.2. De vraag is hier, wanneer de aanvraag nu geacht moet worden in behandeling te zijn genomen. Dat was nog niet het geval toen het college bij brief van 22 juni 1998 onder punt 3 meedeelde, eerst met het centrum van Nijkerk bezig te zijn.
5.3.1.3. Het betrokken tariefonderdeel van de Legesverordening 1998 voorziet niet in teruggaaf.
5.3.2. en namens het college:
5.3.2.1. Het betrokken bestemmingsplan is laatstelijk partieel herzien op 6 juni 1996.
5.3.2.2. Aparte tarieven voor het wijzigen van een bestemmingsplan komen ook voor in de model-legesverordening van de VNG.
5.3.2.3. Volgens het arrest van de Hoge Raad van 10 augustus 2001, nr. 36 112, kunnen leges ook verschuldigd zijn indien de aanvraag om een bouwvergunning tot afwijzing leidt.
5.3.2.4. De onderhavige aanvraag kan op 23 februari 1998 geacht worden in behandeling te zijn genomen.
5.3.2.5. Op het terrein ten noorden van B is ook naderhand geen andere supermarkt gerealiseerd.
6. Beoordeling vooreerst van de ontvankelijkheid van het beroep
6.1. Belanghebbende doet op de voet van artikel 26 van Pro de Algemene wet inzake rijksbelastingen in verbinding met artikel 231 van Pro de Gemeentewet een beroep op het gerechtshof kennelijk om formele rechtskracht te voorkomen van de beslissing die in de onder 1.3 genoemde brief is vervat en van het besluit dat in de onder 1.2 genoemde brief is vervat.
6.2. De zo-even bedoelde beslissing strekt tot niet-ontvankelijkverklaring van belanghebbende in haar als 'bezwaarschrift' betitelde brief van 19 april 1999. Al verwijst de beslissing niet naar een administratieve of rechterlijke voorziening, belanghebbende heeft die beslissing opgevat - en dat gelet op vorm en inhoud redelijkerwijs kunnen en mogen doen - als een voor beroep vatbare uitspraak op haar bezwaarschrift tegen een weigering tot het verlenen van teruggaaf en derhalve, gelet op het arrest van de Hoge Raad van 1 maart 2000, nr. 35 041, BNB 2000/171*, terecht de weg naar het hof gevonden.
6.3. Het beroep is ontvankelijk.
7. Beoordeling van de ontvankelijkheid van het bezwaar
7.1. Tot de voormelde weigering heeft het college besloten op een aanvraag tot teruggaaf. Volgens het onder 4.10 genoemde artikel 242, eerste lid, voor zover hier van belang, in samenhang met het tweede lid en met artikel 233a, kan degene die ingevolge de belastingverordening aanspraak heeft op (onder meer) teruggaaf, binnen zes weken nadat die aanspraak is ontstaan of, indien op dat tijdstip nog niet is kennisgegeven van een gevorderd bedrag, een aanvraag om teruggaaf indienen bij de in artikel 231, tweede lid, onderdeel b, van de Gemeentewet bedoelde ambtenaar.
7.2. Noch de onder 1.1 noch de onder 1.2 bedoelde brief bevat een verwijzing naar een openstaand rechtsmiddel.
7.3. De Legesverordening 1998 kent geen recht op (vrijstelling, vermindering, ontheffing of) teruggaaf. Een verzoek daartoe zou bijgevolg slechts ontvankelijk geweest zijn indien het binnen de wettelijke bezwaartermijn was ingediend, hetgeen niet is gebeurd. Niettemin vindt het hof in hetgeen hierna onder 8.9 zal worden geoordeeld aanleiding, het bezwaar ontvankelijk te achten.
8. Beoordeling van het geschil
8.1. De onderhavige leges zijn geheven overeenkomstig de Legesverordening 1998 en onderdeel 5.9.1 van de tarieventabel.
8.2. De onderhavige leges zijn aan te merken als rechten in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet. Ook de aanhef van de Legesverordening 1998 gaat hiervan uit. Voor heffing van rechten voor het genot van diensten is vereist dat het gaat om werkzaamheden die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, zoals volgt uit het arrest van de Hoge Raad van 7 mei 1997, nr. 31 845, BNB 1997/208*.
8.3. Wat dit betreft heeft allereerst te gelden, dat de bewoordingen van onderdeel 5.9 voormeld, hoewel dit in de tabel is opgenomen onder het opschrift '5. Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting', geen samenhang veronderstellen met een bouw- of aanlegvergunningaanvraag. Zonder die samenhang valt evenwel niet in te zien, dat met een dergelijke planwijziging in overheersende mate individualiseerbare belangen gediend zouden kunnen zijn.
8.4. Of het belang in het onderhavige geval aanwezig zou zijn, kon belanghebbende redelijkerwijs nog niet overzien toen zij het onder 4.2 bedoelde bericht ontving. Aan te nemen valt dat zij destijds niet binnen de wettelijke termijn bezwaar tegen de legesheffing heeft gemaakt, om het in behandeling nemen van haar aanvraag niet te doorkruisen, en heeft afgewacht waarheen de eventuele nakoming van de onder 4.2.2 en 4.2.3 weergegeven toezeggingen zou leiden.
8.5. Hierbij valt op te merken dat de onder 4.2.4 weergegeven mededeling onjuist is in het licht van het aangehaalde tariefonderdeel 5.9, daar deze bepaling niet spreekt over het indienen maar over het in behandeling nemen van een aanvraag.
8.6. Voorts valt op te merken dat het in behandeling nemen van een aanvraag tot herziening van een bestemmingsplan slechts kan geschieden door het orgaan dat bij de Wet op de Ruimtelijke Ordening als daartoe bevoegd is aangewezen, zijnde de gemeenteraad. Weliswaar kan het college van burgemeester en wethouders volgens de artikelen 11, 15 en 17 van die Wet worden gemachtigd tot het uitwerken en/of wijzigen van een plan en tot het verlenen van de daar bedoelde vrijstellingen en is het volgens artikel 161 van Pro de Gemeentewet belast met de voorbereiding van alles waarover de raad zal beraadslagen en besluiten, doch de strekking van de zo-even bedoelde toezeggingen is kennelijk geweest, dat eerst de na de verkiezingen van maart 1998 nieuw samengestelde raad en het daaruit voortgekomen nieuwe college de aangevraagde wijziging zouden behandelen onderscheidenlijk voorbereiden. Bovendien veronderstelt de toepassing van artikel 19, vermeld onder 4.5.2, dat de raad in dit geval een voorbereidingsbesluit zou nemen.
8.7. Niet is gesteld of gebleken dat de onder 4.2.3 bedoelde toezegging reeds was nagekomen of de onder 4.5.5 bedoelde procedure reeds was 'opgestart', toen belanghebbende haar onder 4.6 genoemde kennisgeving deed. De aanvraag om (partiële) herziening van het bestemmingsplan kan daarom niet geacht worden al in behandeling genomen te zijn toen zij bij die kennisgeving werd ingetrokken.
8.8. Dit klemt te meer daar, zoals onweersproken door belanghebbende is aangevoerd, in het bijzonder de onder 4.5.3 bedoelde kosten haar - zo begrijpt het hof haar onder 5.3.1.1 weergegeven standpunt - van haar plannen hebben doen afzien. Zulke kosten zou de gemeente op belanghebbende hebben kunnen verhalen door betaling ervan als voorwaarde te stellen voor medewerking aan het bouwrijpmaken van het voormelde terrein ten noorden van [B], zulks op de voet van de exploitatieverordening als bedoeld in artikel 42 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening, of, zo een dergelijke overeenkomst onbereikbaar zou blijken, een bekostigingsbesluit te nemen en een belasting als bedoeld in artikel 222 van Pro de Gemeentewet in te voeren. De onder 4.5 genoemde brief bevat evenwel geen enkel signaal dat het genoemde kostenverhaal op één van deze wettelijk voorziene mogelijkheden tot grondkostenverhaal zou (komen te) berusten.
8.9. Bijgevolg brengt een redelijke toepassing van de onder 4.11 aangehaalde tariefonderdelen mee, dat aanspraak op teruggaaf - ondanks ontbreken van een uitdrukkelijke regeling daaromtrent onder het onder 8.3 genoemde opschrift - geacht moet worden te ontstaan indien een aanvraag tot wijziging van een bestemmingsplan wordt ingetrokken voordat die aanvraag is geagendeerd voor beraadslaging en besluitvorming door het bevoegde orgaan, de raad, en voordat een bouw- of aanlegvergunning is aangevraagd die niet zou kunnen worden verleend zonder een wijziging, uitwerking of herziening van het desbetreffende bestemmingsplan. Dit brengt mede dat de onderhavige aanvraag wordt bestreken door artikel 242 van Pro de Gemeentewet. Het besluit waarbij die aanvraag (andermaal) is afgewezen, is een voor bezwaar vatbare beschikking en het bezwaar daartegen mitsdien ontvankelijk.
8.10. De aangevallen beslissing - die dienovereenkomstig als voor beroep vatbare uitspraak valt aan te merken - waarbij belanghebbende in haar bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard, kan dus niet in stand blijven, nog ervan afgezien dat zowel die beslissing als dat besluit niet is genomen door het daartoe bevoegde orgaan - de ambtenaar als bedoeld in artikel 231, tweede lid, onderdeel b, van de Gemeentewet - doch door het, in dezen onbevoegde, college.
8.11. De administratieve rechter in belastingzaken is niet bevoegd het bedrag ten belope waarvan aanspraak op teruggaaf bestaat, te vermeerderen met de wettelijke rente.
9. Slotsom
Het beroep is gegrond.
10. Proceskosten
De proceskosten van belanghebbende zijn in overeenstemming met het Besluit proceskosten fiscale procedures te berekenen op de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, begroot op (2,5 x ƒ 710 × 1,5 =) ƒ 2 662,50, en op de reis- en verblijfkosten van haar verschenen directeur, begroot op ƒ 44,50, tezamen derhalve ƒ 2 707.
11. Beslissing
Het gerechtshof:
- vernietigt de beslissing van het college van 22 juni 1999, verzonden 24 juni 1999;
- verklaart belanghebbende ontvankelijk in haar bezwaar tegen het besluit van het college van 17 maart 1999, verzonden 22 maart 1999;
- vernietigt dat besluit;
- kent belanghebbende teruggaaf toe van het van haar geheven bedrag van ƒ 15 060 aan leges;
- gelast het college het door belanghebbende betaalde griffierecht van ƒ 85 te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van belanghebbende voor een bedrag van ƒ 2 707, te vergoeden door de gemeente Nijkerk.
Aldus gedaan te Arnhem op 8 november 2001 door mr N.E. Haas, vice-president, lid van de derde enkelvoudige belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr Snoijink als griffier.
(W.J.N.M. Snoijink) (N.E. Haas)
De beslissing is in het openbaar uitgesproken en afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 9 november 2001
Tegen deze uitspraak kunnen de belanghebbende en het college van burgemeester en wethouders binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief).
2. Bij het beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd.
3. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
De partij die beroep in cassatie instelt, is een griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.