Uitspraak
17 juli 2001
eerste civiele kamer
rolnummer 2000/794 KG
G E R E C H T S H O F T E A R N H E M
Arrest
in de zaak van:
de Gemeente Losser,
zetelende te Losser,
appellante,
procureur: mr. J.M. Bosnak,
tegen:
geïntimeerden,
beiden wonende te Losser,
geïntimeerden,
procureur: mr. F.P. Lomans.
1 Het geding in eerste aanleg
Voor het verloop van het geding in eerste aanleg wordt verwezen naar het door de president van de rechtbank te Almelo tussen partijen in kort geding gewezen vonnis van 5 oktober 2000.
2 Het geding in hoger beroep
2.1 Bij exploot van 17 oktober 2000 heeft appellante (hierna te noemen: de gemeente) hoger beroep ingesteld tegen voormeld vonnis met dagvaarding van geïntimeerde (hierna tezamen in enkelvoud te noemen: Geïntimeerde) voor dit hof.
2.2 Bij memorie van grieven heeft de gemeente zes grieven aangevoerd tegen het bestreden vonnis, producties overgelegd, bewijs aangeboden en geconcludeerd dat het hof dit vonnis zal vernietigen en, opnieuw rechtdoende Geïntimeerde alsnog in zijn vordering niet-ontvankelijk zal verklaren, althans hem deze zal ontzeggen, met zijn veroordeling in de kosten van het geding in beide instanties.
2.3 Geïntimeerde heeft bij memorie van antwoord verweer gevoerd, een productie overgelegd en geconcludeerd dat het hof het bestreden vonnis zal bekrachti-gen, zo mogelijk onder aanvulling en verbetering van de rechtsgronden, met veroordeling van de gemeente in de kosten van het hoger beroep.
2.4 Ter terechtzitting van het hof van 10 mei 2001 hebben partijen de zaak doen bepleiten, waarbij namens de gemeente het woord is gevoerd door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Enschede, en namens Geïntimeerde door mr. E.W. Roessingh, advocaat te Hengelo, overeenkomstig door hen overge-legde pleitnota's.
2.5 Vervolgens zijn de procesdossiers overge-legd voor het wijzen van arrest.
3 De vaststaande feiten
Tegen de overwegingen van de president onder 1 inzake de vaststaande feiten zijn geen grieven gericht, zodat die feiten ook in hoger beroep vaststaan. Daaraan kan worden toegevoegd dat de gemeente voldaan heeft aan het bestreden vonnis door op 11 oktober 2000 toestemming te verlenen aan Geïntimeerde om de woning aan straatnaam en nummer in Overdinkel te verkopen aan een gegadigde naar vrije keuze. Vervolgens heeft Geïntimeerde de woning verkocht en geleverd bij transportakte van 17 november 2000.
4 De beoordeling van het geschil in hoger beroep
4.1 Nu de gemeente uitvoering heeft gegeven aan het bestreden vonnis en Geïntimeerde vervolgens de woning heeft verkocht en geleverd, terwijl de gemeente voorts bij gelegenheid van de pleidooien in hoger beroep heeft verklaard dat zij niet de in artikel 8 lid 1 sub b van Pro de akte van 6 augustus 1998 bedoelde boete zal vorderen van Geïntimeerde, heeft de gemeente slechts nog belang bij het hoger beroep in verband met haar proceskostenveroordeling in eerste aanleg.
4.2 De eerste grief is gericht tegen het oordeel van de president dat de rechtsverhouding tussen de gemeente en Geïntimeerde wordt beheerst door de tussen hen gesloten koopovereenkomst en privaatrechtelijk van aard is, zodat de president voorlopig kan toetsen of de gemeente juridisch juist heeft gehandeld. Ter toelichting voert de gemeente het volgende aan. De onderhavige verkoop en levering van de bouwkavel is geschied op basis van de door de gemeenteraad opgestelde Bouwgronduitgifteregeling 1998. Deze regeling dient te worden aangemerkt als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3 vierde Pro lid en artikel 4:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De beslissingen van burgemeester en wethouders van 11 februari 2000 en 22 juni 2000 zijn op deze beleidsregels en daarmee op een publiekrechtelijke grondslag gebaseerd. Om die reden zijn deze beslissingen aan te merken als besluiten in de zin van artikel 1:3 eerste Pro lid Awb. Geïntimeerde heeft noch ten aanzien van het besluit van 11 februari 2000 noch ten aanzien van het besluit van 22 juni 2000 gebruik gemaakt van de mogelijkheid een bezwaarschrift in te dienen. Deze besluiten hebben derhalve formele rechtskracht gekregen. Om die reden had de president ervan moeten uitgaan dat de besluiten, en daarmee de aan de ontheffing verbonden voorwaarde, zowel wat betreft de inhoud als wat betreft de wijze van totstandkoming rechtmatig zijn. De president had Geïntimeerde in zijn vordering niet-ontvankelijk moeten verklaren, althans deze vordering moeten afwijzen.
4.3 Het hof verwerpt dit betoog. De gemeente heeft, als eigenaar van de desbetreffende grond, bouwkavels, waaronder de onderhavige, te koop aangeboden, verkocht en geleverd. Het betreft dus privaatrechtelijke rechtshandelingen, welke zijn gebaseerd op een privaatrechtelijke bevoegdheid, namelijk die van de eigenaar van grond (waarop geen openbare bestemming rust). De Bouwgronduitgifteregeling van de gemeente verleent haar niet de (publiekrechtelijke) bevoegdheid om bouwgrond uit te geven, maar bevat slechts de voorwaarden die de gemeente daarbij zal hanteren. Op basis van deze (standaard)voorwaarden is de gemeente dus bereid privaatrechtelijke overeenkomsten aan te gaan. De besluiten die de gemeente ter uitvoering daarvan neemt, moeten dan ook worden aangemerkt als privaatrechtelijke rechtshandelingen. Grief 1 faalt.
4.4 De tweede grief is gericht tegen het oordeel van de president dat het verbod om binnen vijf jaar te verkopen blijkbaar slechts is ingegeven door de wens van de gemeente om grondspeculatie te voorkomen. De grief is voorts gericht tegen de door de president op basis van dit uitgangspunt gemaakte - in het nadeel van de gemeente uitgevallen - belangenafweging.
4.5 Deze grief slaagt. Niet alleen ontkent de gemeente dat zij ter zitting in eerste aanleg zou hebben aangegeven dat het verbod op verkoop binnen vijf jaar uitsluitend is ingegeven door het gevaar van grondspeculatie, maar ook Geïntimeerde verklaart aannemelijk te achten dat het tegengaan van grondspeculatie inderdaad niet het motief is geweest voor het door de gemeente opleggen van de voorwaarde dat Geïntimeerde de door hem gekochte bouwkavel en de daarop gestichte woning slechts mocht verkopen aan een gegadigde die een maatschappelijke of economische binding met de gemeente heeft (zie memorie van antwoord onder 2.2.5). Daarom moet worden aangenomen dat de president een onjuist uitgangspunt heeft gehanteerd. Dit heeft tot gevolg dat de grondslag ontvalt aan de daarop gebaseerde belangenafweging.
4.6 Het slagen van de grief brengt mee dat het hof bij de beoordeling van de zaak alsnog de in hoger beroep gehandhaafde dan wel niet prijsgegeven stellingen van Geïntimeerde uit de eerste aanleg dient te betrekken, ook als ze door de president zijn verworpen. Zo heeft Geïntimeerde aangevoerd dat de gemeente onbevoegd een privaatrechtelijk instrument heeft gehanteerd teneinde regulerend op te treden met het oog op de verdeling van binnen de gemeente gelegen woonruimte, waarmee de gemeente op onaanvaardbare wijze het in de Huisvestingswet neergelegde stelsel heeft doorkruist. Dit heeft de gemeente gedaan door aan de ontheffing van het (privaatrechtelijk overeengekomen) verbod om binnen vijf jaar te verkopen de voorwaarde te verbinden dat de kavel en de daarop gebouwde woning slechts mochten worden verkocht aan een gegadigde met een maatschappelijke of economische binding met de gemeente Losser. De Huisvestingswet verleent de gemeente slechts de bevoegdheid ordenend op te treden op het gebied van de verdeling van woonruimte voorzover de koopprijs van die woonruimte ligt beneden de grens van ¦ 183.000,= (de norm in het jaar 2000). De koopprijs van de door Geïntimeerde te verkopen woning (¦ 520.000,=) lag en ligt daar aanzienlijk boven. Aldus, zo stelt Geïntimeerde, heeft de gemeente zich schuldig gemaakt aan misbruik van haar bevoegdheden. De gemeente heeft haar bevoegdheid om ontheffing te verlenen van het verbod om binnen vijf jaar te verkopen, gebruikt om beleidsdoelen te bereiken waarvoor haar de bevoegdheid op grond van publiekrechtelijke regelingen ontbreekt. De gemeente heeft zich begeven op een terrein waarop de Huisvestingswet haar geen publiekrechtelijke bevoegdheid geeft.
4.7 Het hof oordeelt hierover voorshands als volgt. De gemeente heeft in het kader van de gronduitgifte niet volstaan met een zodanige selectie van gegadigden voor de bouwkavels dat deze bouwkavels alleen beschikbaar waren voor personen die een maatschappelijke of economische binding met de gemeente hadden. De gemeente heeft tevens langs privaatrechtelijke weg de voorwaarde gesteld dat de met een woning bebouwde kavel niet binnen vijf jaar mocht worden doorverkocht, behoudens ontheffing, waaraan de gemeente de voorwaarde verbond van doorverkoop aan een gegadigde met maatschappelijke en/of economische binding aan de gemeente. Dit laatste is een beperking van het eigendomsrecht van degene die de woning wil (door)verkopen alsmede een beperking van het recht van vrije vestiging van degene die de woning wil kopen. Door deze beperking ten aanzien van de doorverkoop van een woning houdt de gemeente zich bezig met de verdeling van bestaande woonruimte. Naar het voorlopig oordeel van het hof doorkruist de gemeente hierdoor op onaanvaardbare wijze de Huisvestingswet (Hvw). Fundamenteel uitgangspunt van deze wet is dat zo min mogelijk inbreuk mag worden gemaakt op de vrijheid van vestiging, een recht dat in diverse internationale verdragen is vastgelegd. Een van de doelstellingen van de Hvw is het bevorderen van de zelfredzaamheid en de zelfwerkzaamheid van de woningzoekenden. Voorop staat de eigen verantwoordelijkheid van de woningzoekenden voor hun huisvesting. Op grond van de Hvw is overheidsbemoeienis met de woonruimtemarkt derhalve geen vanzelfsprekende zaak. Eerst wanneer de huisvesting van bepaalde groepen van woningzoekenden met een verhoudingsgewijs zwakke (financiële) positie op de woningmarkt als gevolg van (dreigende) schaarste aan goedkope(re) woonruimte in gevaar komt, is overheidsbemoeienis met de woonruimteverdeling gerechtvaardigd. In verband daarmee beperkt de Hvw overheidsingrijpen in de verdeling van woonruimte wat betreft koopwoningen tot woningen met een koopprijs van ten hoogste ¦ 183.000,= (de norm in het jaar 2000). De Hvw biedt de gemeente dus geen mogelijkheden om ter zake van woonruimteverdeling maatregelen te treffen voor woningen boven de wettelijke koopprijsgrens. Dat het de bedoeling van de wetgever is dat gemeenten boven die grens zich niet inlaten met woonruimteverdeling, ook niet langs privaatrechtelijke weg, blijkt mede uit het ingediende wetsontwerp Wijziging van de Huisvestingswet (kamerstukken 25334) waarin uitdrukkelijk is opgenomen dat de gemeente bij het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen wat betreft koopwoningen en bouwkavels met een prijs van (aanvankelijk ¦ 300.000,= en thans) ¦ 400.000,= respectievelijk (aanvankelijk ¦ 60.000,= en thans) ¦ 100.000,= geen bepalingen mag opnemen die ten doel hebben de vrijheid van vestiging te beperken. Hierbij is van betekenis dat dit wetsontwerp tot wijziging van de Hvw slechts vier jaar na het in werking treden van de Hvw is ingediend, onder meer, zoals de memorie van toelichting op dit wetsontwerp stelt, omdat de gemeentelijke praktijk om langs privaatrechtelijke weg ook de verdeling van nieuwbouwkoopwoningen met een prijs boven de in de Hvw vastgestelde prijsgrens in hun greep te krijgen, op gespannen voet staat met de intentie van de Hvw van vrije vestiging (memorie van toelichting p. 15; nadere memorie van antwoord eerste kamer p. 13).
Nu de woning van Geïntimeerde kon worden doorverkocht voor een koopprijs van ¦ 520.000,= en deze prijs dus ruim boven de prijsgrens van Hvw lag, was het de gemeente niet geoorloofd om de gewraakte voorwaarde aan de ontheffing te verbinden.
4.8 De overige grieven van de gemeente en het door de gemeente gedane bewijsaanbod kunnen aan het vorenoverwogene niet afdoen. Het bestreden vonnis zal, met verbetering van gronden, worden bekrachtigd. De gemeente zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten. Anders dan door Geïntimeerde verzocht, ziet het hof geen aanleiding om hierbij af te wijken van het gebruikelijke liquidatietarief.
5 De beslissing
Het hof, rechtdoende in hoger beroep in kort geding:
bekrachtigt, met verbetering van gronden, het tussen partijen gewezen vonnis van de president van de recht-bank te Almelo van 5 oktober 2000;
veroordeelt de gemeente in de kosten van het geding in hoger beroep, tot aan deze uitspraak aan de zijde van Geïntimeerde begroot op ¦ 475,= aan verschotten en op ¦ 5.100,= voor salaris.
Dit arrest is gewezen door mrs. Houtman, Steeg en Smeeïng-Van Hees, en uitgesproken in tegenwoor-digheid van de griffier ter openbare terechtzitting van 17 juli 2001.