Uitspraak
Gerechtshof Arnhem
eerste meervoudige belastingkamer
nummer 96/1433
U i t s p r a a k
op het beroep van X b.v. te Z (hierna te noemen: belanghebbende) tegen de uitspraak van de chef van de afdeling Financiën van de Bestuursdienst van de gemeente Zutphen (hierna: de ambtenaar) op het bezwaarschrift van belanghebbende tegen het na te melden van haar gevorderde bedrag aan leges.
1. Gevorderd bedrag en bezwaar
1.1. Bij schriftelijke kennisgeving van 20 maart 1996 is van belanghebbende ƒ 263 012,35 aan leges gevorderd voor een door haar gevraagde bouwvergunning.
1.2. Op het bezwaarschrift van belanghebbende heeft de ambtenaar bij uitspraak van 22 augustus 1996 het gevorderde bedrag gehandhaafd.
2. Geding voor het hof
2.1. Het beroepschrift is met drie bijlagen ter griffie ontvangen op 3 oktober 1996.
2.2. Tot de stukken van het geding behoren het vertoogschrift en de daarin genoemde bijlagen, waaronder een afschrift van de Legesverordening 1992, vastgesteld bij raadsbesluit van 28 oktober 1991 en goedgekeurd bij koninklijk besluit van 31 december 1991, nº 91.012120, voor zover hier van belang laatstelijk gewijzigd bij raadsbesluit van 12 november 1993, goedgekeurd door gedeputeerde staten van Gelderland op 10 maart 1994 onder nummer WE93.83197/BV322.
2.3. Bij de mondelinge behandeling op 7 oktober 1997 te Arnhem zijn gehoord de gemachtigde van belanghebbende alsmede de ambtenaar en zijn gemachtigde.
2.4. Van de ambtenaar zijn schriftelijke inlichtingen ingewonnen. Daarop zijn de artikelen 14, lid 1, onderdeel 2E, en 16 van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken toegepast.
2.5. Bij de voortgezette mondelinge behandeling op 14 mei 1998 te Arnhem zijn de voormelde personen wederom gehoord.
2.6. De notities van de pleidooien die op 7 oktober 1997 door de gemachtigde van belanghebbende onder overlegging van één bijlage en op 14 mei 1998 door die gemachtigde en, onder overlegging van vijf bijlagen, door de ambtenaar zijn gehouden, worden als hier herhaald en ingelast beschouwd.
3. Conclusies van partijen
3.1. Belanghebbende verzoekt – naar het hof verstaat – in beroep om vernietiging van de aangevallen uitspraak en vermindering van het gevorderde bedrag tot nihil.
3.2. De ambtenaar concludeert tot bevestiging van zijn uitspraak.
4. De vaststaande feiten
4.1. Op 7 december 1995 heeft belanghebbende bij het college van burgemeester en wethouders van Zutphen een bouwvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van een fabriekshal op het perceel plaatselijk bekend a-straat 1, kadastraal bekend gemeente Zutphen, sectie B, nummer 1.
4.2. Het college heeft belanghebbende de ontvangst van de aanvraag bevestigd bij brief van 22 december 1995 en medegedeeld dat te zijner tijd het voormelde bedrag in rekening wordt gebracht, berekend op ƒ 258 312,35 aan leges bouwvergunning en ƒ 4 700,– aan leges welstandscommissie.
4.3. De vergunning is verleend op 20 maart 1996 onder nummer 1.
4.4. In het aanvullende bezwaarschrift heeft belanghebbende zich tevens beroepen op de zogenoemde hardheidsclausule. Hierop heeft het college van burgemeester en wethouders bij afzonderlijke brief van 22 augustus 1996 afwijzend beschikt.
4.5. Aan het slot van het aanvullende bezwaarschrift heeft belanghebbende te kennen gegeven:
Afsluitend zijn wij van mening dat wij hiermee in deze fase voldoende argumenten hebben aangedragen om een gefundeerd bezwaar neer te leggen tegen de legesnota. Uiteraard zijn wij bereid om deze bedenkingen uitgebreid toe te lichten en wachten een uitnodiging daartoe met belangstelling af.
5. Het geschil en de standpunten van partijen
5.1. Partijen houdt verdeeld,
5.1.1. of de aangevallen uitspraak voldoende is gemotiveerd,
5.1.2. of de onderhavige heffing van leges wel rechtmatig is gelet op de verhouding tussen de door de gemeente ten behoeve van belanghebbende geleverde prestatie en de omvang van de geheven leges,
5.1.3. of de aangevallen uitspraak is gedaan in strijd met artikel 7:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en artikel 25 van Pro de Algemene wet inzake rijksbelastingen.
5.2. Belanghebbende beantwoordt de eerste twee vragen ontkennend en de derde bevestigend, terwijl de ambtenaar die vragen in tegengestelde zin beantwoordt.
5.3. Elk van de partijen heeft voor haar standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van haar afkomstige stukken.
5.4. Daaraan is mondeling, behalve de inhoud van de voormelde pleitnotities, toegevoegd – zakelijk weergegeven –
5.4.1. op 7 oktober 1997 namens de ambtenaar:
5.4.1.1. Hij reageert op het pleidooi van belanghebbende als volgt:
(punt 2) Het aangehaalde arrest betrof geen bouwleges.
(punt 5) Het aannemen van meldingen in het kader van milieutoezicht is in de bedoelde jurisprudentie niet als (individuele) dienstverlening en dus als niet legesplichtig aangemerkt. In het onderhavige geval is wel een individuele dienst bewezen.
(punt 6) De ramingen van kosten en opbrengsten voor de jaren 1995 en 1996 missen rechtstreeks belang. De aanvraag dateert van december 1995, toen de tarieventabel uit 1993 gold waaraan de raming voor 1994 ten grondslag heeft gelegen. Het overgelegde krantenartikel van december 1996 raakt die raming niet. In de raming is niet te voorzien voor welke grote bouwprojecten vergunningen aangevraagd worden.
(punt 12) Voorop staat de beoordeling op de voet van artikel 229 van Pro de Gemeentewet in de voor het jaar 1994 geldende tekst, waarin voor een zo uitgebreide toetsing aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur als door belanghebbende bepleit geen plaats is.
5.4.1.2. In 1995 was ƒ 1 828 000 aan kosten en ƒ 1 679 260 aan legesopbrengsten geraamd. In 1994 is ƒ 582 000 méér aan leges ontvangen dan was geraamd. De van belanghebbende ontvangen leges zijn volgens het toegepaste debiteurenstelsel verwerkt in 1995.
5.4.1.3. Als méér vergunningen kunnen worden verstrekt zonder noodzakelijke uitbreiding van het personeel, behoeven niet méér kosten te worden gemaakt.
5.4.1.4. In 1995 waren er zes projecten met een legesopbrengst van ƒ 1 000000.
5.4.1.5. Ramingen zijn gebaseerd op gemiddelde cijfers uit het verleden. In 1996 zijn de ramingen verhoogd.
5.4.1.6. De ramingen van de kosten en van de totale legesopbrengst zijn consciëntieus gebeurd.
5.4.1.7. Voor toepassing van de hardheidsclausule bestaat geen aanleiding.
5.4.2. en namens belanghebbende:
5.4.2.1. Zij wenst te bereiken dat de verordening, althans de tarieventabel, onverbindend wordt verklaard.
5.4.3. en op 14 mei 1998 namens de ambtenaar:
5.4.3.1. Artikel 229 veronderstelt Pro een redelijke raming van de totale kosten en de totale opbrengsten zoals die ten tijde van het vaststellen van de tarieven verlangd kon worden; de geraamde opbrengsten overtreffen de geraamde kosten niet. Tenminste even belangrijk is dat de vergunningaanvrager het beloop van de te heffen leges uit de verordening kan kennen.
5.4.3.2. Hij verwijst naar de discussie die in Belastingblad is gevoerd over de verwijzingsuitspraak van het gerechtshof te 's-Gravenhage inzake de rioolrechten van Amsterdam.
5.4.3.3. De jaarrekeningen komen telkens tot stand op basis van de rapportage van VB Accountants.
5.4.4. namens belanghebbende:
5.4.4.1. Niet verklaard is de hogere uitkomst van het normatieve DAR-salaris in 1996 ten opzichte van dat in 1994.
5.4.4.2. Incidentele meevallers moeten worden afgezet tegen een groter aantal jaren zonder meevallers, anders ontbreekt de context.
5.4.4.3. Zij geeft haar grief inzake het bekendmakingsvereiste prijs.
5.4.5. en namens beide partijen:
5.4.5.1. Zij gaan ermee akkoord dat de tevoren ook aan de gemachtigde van belanghebbende toegezonden pleitnotities met bijlagen van de ambtenaar geacht worden te zijn voorgedragen.
5.4.5.2. De bouwkosten hebben ƒ 16 449 000 bedragen.
5.4.5.3. Tussen hen is het gevorderde bedrag cijfermatig, als berekend overeenkomstig de op 12 november 1993 vastgestelde tarieventabel, niet in geschil.
6. Beoordeling van het geschil
6.1. De loop van de procedure in belastingzaken brengt mede, dat een uitspraak van de heffende instantie op een bezwaarschrift niet nietig is op de enkele grond dat zij niet naar behoren is gemotiveerd, doch enkel dat de rechter, zo hij haar in beroep bevestigt, daarvoor zelf de gronden in zijn uitspraak moet opnemen. Vraag 5.1.1 behoeft daarom verder geen bespreking.
6.2. Volgens artikel 1 van Pro de Legesverordening 1992 in verbinding met onderdeel 4.1 van de op 12 november 1993 vastgestelde tarieventabel zijn de daar bedoelde leges verschuldigd voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning. In het arrest van de Hoge Raad van 4 maart 1981, nummer 20 037 (BNB 1981/142*) is onder meer overwogen:
‘dat noch in de Verordening noch in de gemeentewet steun is te vinden voor de opvatting dat voor de verschuldigdheid van leges wegens de verlening van een bouwvergunning vereist is dat door of vanwege de gemeente meer of andere diensten worden verricht, zoals het verrichten van controlewerkzaamheden met betrekking tot de uitvoering van de bouw en het zich doen overleggen en beoordelen van de daarvoor benodigde tekeningen en berekeningen;
dat veeleer uit de geschiedenis van de geldende wettelijke regeling inzake de hefWng van leges door gemeenten blijkt dat de wetgever geen rechtstreeks verband tussen de hoogte van de leges en de omvang van de ter zake van gemeentewege verrichte diensten heeft willen eisen;
dat toch met betrekking tot het in artikel 272, letter h, en in artikel 277, eerste lid, van de gemeentewet gemaakte onderscheid tussen leges en andere in laatstgemeld artikel bedoelde rechten in de memorie van toelichting (bladzijde 23, linker kolom) is opgemerkt dat de leges niet altijd zuiver het karakter van retributies hebben en dat het weinig zin heeft het voorschrift inzake beperking van de opbrengst tot een „matige winst” ook voor leges te doen gelden, omdat de kosten hier veelal niet of moeilijk zijn te bepalen;’.
6.3. Bij de wet van 3 juli 1989, Stb. 302 (limitering onroerend-goedbelastingen, leges en rechten) is artikel 279, eerste lid, van de toenmalige gemeentewet zodanig gewijzigd dat ook voor legesverordeningen kwam te gelden dat deze niet zouden worden goedgekeurd indien de geraamde opbrengst uitging boven de geraamde gemeentelijke uitgaven ter zake. Niettemin is, zoals de Hoge Raad in het arrest van 24 december 1997, nummer 32 569 (BNB 1998/70*) ook ten aanzien van een in 1993 – derhalve ruim na de inwerkingtreding van de zo-even genoemde wet – gewijzigde legesverordening van de gemeente Haarlem en onder verwijzing naar zijn arrest van 18 september 1991, nr. 27 457 (BNB 1991/351*), heeft geoordeeld, geen rechtstreeks verband vereist tussen de hoogte van de leges enerzijds en de omvang van de ter zake van gemeentewege verstrekte diensten anderzijds.
6.4. Derhalve faalt de klacht van belanghebbende dat de vergoeding voor verleende diensten bovenmatig is en dat de (gestelde) wanverhouding tussen prestatie en leges behoort te leiden tot onverbindendheid van de verordening.
6.5. De stelling van belanghebbende dat de grondslag (bouwsom, voor het in behandeling nemen van bouwvergunningaanvragen) in de gemeentelijke legesverordening willekeurig is en iedere ratio mist, wordt door de ambtenaar doeltreffend bestreden met verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 6 oktober 1982, nummer 21 332 (BNB 1982/289) en de daarin onderkende – ook in het onderhavige geval klaarblijkelijke – bedoeling van de gemeentelijke wetgever om een verband te leggen tussen de hoogte van het voor de dienst geheven recht en de waarde van die dienst. Uitdrukkelijk is in dat arrest overwogen, dat het beoogde verband het beste wordt benaderd met de prijs die aan een derde in het economische verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarvoor de vergunning werd verleend. Hieraan doet niet af dat, naar belanghebbende nog stelt, diverse overheden naarstig zoeken naar grondslagen die een betere relatie met kosten leggen. Evenmin noopt de omstandigheid dat in de brief van de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 20 augustus 1997 aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (kamerstukken 24036, nr. 59) onder III.4 naar aanleiding van het eindrapport van de werkgroep bouwregelgeving in het kader van het project Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit overleg is aangekondigd van de minister van Binnenlandse Zaken met de VNG ‘over een nieuw model bouwlegesverordening’ ertoe, aan te nemen dat een tarieventabel als de onderhavige, volgens welke de hoogte van de leges mede afhangt van de bouwkosten, als achterhaald en/of in strijd met de bedoelingen van de wetgever moet worden beschouwd.
6.6. In dit verband kan naar het oordeel van het hof ook niet worden gezegd dat de gemeente zich in dezen „op oneigenlijke wijze een inkomstenbron heeft geschapen”, zoals namens belanghebbende ter zitting van 14 mei 1998 is betoogd, of dat in dezen sprake is van regelgeving die leidt tot een onredelijke belastingheffing die de formele wetgever bij het delegeren van wetgevende bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad.
6.7. Voor de beoordeling van de vraag of de geraamde baten van de leges uitgaan boven de geraamde gemeentelijke lasten ter zake, zijn slechts de bedragen van belang waarop het geheel van de baten en van die lasten ten tijde van de vaststelling de desbetreffende tarieven naar redelijke verwachting moesten worden geraamd. Dit vindt tevens steun in de geschiedenis van de totstandkoming van de onder 6.3 vermelde wet zoals bovenaan blad 3 van het vertoogschrift weergegeven. De hiervan afwijkende opvatting van belanghebbende die hierop neerkomt dat de enkel van leges voor bouwvergunningen geraamde opbrengst niet mag uitgaan boven de geraamde, aan de behandeling en beoordeling van aanvragen voor deze vergunningen toe te rekenen, kosten wordt daarom als onjuist verworpen. Geen betekenis komt dus toe aan de bedragen van geraamde opbrengsten van bouwvergunningleges en kosten van bouwvergunningen die zijn vermeld in de overzichten die deel uitmaken van de voormelde inlichtingen van de ambtenaar.
6.8. Voor zover belanghebbende dit heeft willen betogen, is niet aannemelijk geworden dat, beoordeeld naar de datum van vaststelling van de wijzigingsverordening van 12 november 1993, de ramingen die aan de verkregen hogere goedkeuring ten grondslag hebben gelegen niet op een redelijke verwachting zouden stoelen, of dat de gemeentelijke wetgever (de raad) ten tijde van die vaststelling had behoren te beseffen dat de opbrengst van de gewijzigde legestarieven zou uitgaan boven de gemeentelijke lasten ter zake, dan wel zo tijdig vóór het opleggen van het onderhavige gevorderde bedrag tot dat besef zou zijn gekomen of had moeten komen dat hij de tarieven nog had kunnen aanpassen (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 8 juli 1997, nr. 31 096, BNB 1997/290*, FED 1997/572, Belastingblad 1997, blz. 572).
6.9. De stelling van belanghebbende dat de geheven leges haar investeringscapaciteit aantasten, faalt voor zover zij strekt ten betoge dat de regeling in de onderdelen 4.1.6 in verbinding met 4.1.2 tot en met 4.1.5 van de op 12 november 1993 gewijzigde tarieventabel niet voldoet het wettelijke vereiste dat de verordening het tarief vermeldt. Die regeling tot doorberekening van de daar bedoelde kosten geeft belanghebbende op voldoende duidelijke wijze inzicht in het beloop van het van haar te heffen legesbedrag alsmede de gelegenheid, haar aanvraag vóór de vijfde werkdag na die waarop de bedoelde kosten haar ter kennis waren gebracht aan de hand van dat inzicht in te trekken – van welke gelegenheid zij kennelijk geen gebruik heeft wensen te maken. De regeling doorstaat aldus de toets van artikel 270 van Pro de tot 1994 gegolden hebbende gemeentewet en van artikel 217 van Pro de Gemeentewet (vergelijk hof 's-Gravenhage 12 juli 1989, nr. 2995/88, Belastingblad 1990, blz. 307). De stelling kan belanghebbende voor het overige niet baten, daar aantasting van haar investeringscapaciteit op zichzelf niet afdoet aan de rechtmatigheid van de van haar geheven leges.
6.10. Vraag 5.1.2 wordt ontkennend beantwoord.
6.11. Met betrekking tot het in 5.1.3 omschreven geschilpunt geldt, dat schending van de in artikel 7:2 van Pro de Awb neergelegde hoorplicht niet ertoe kan leiden dat de zaak na vernietiging van de uitspraak op het bezwaar wordt terugverwezen naar de ambtenaar teneinde deze in staat te stellen de belanghebbende alsnog te horen, aangezien het hof tot zodanige terugverwijzing niet bevoegd is – zoals is geoordeeld in het arrest van de Hoge Raad van 25 maart 1998, nr. 33 199, BNB 1998/157*. In dat oordeel ligt tevens besloten dat een uitspraak op bezwaar niet nietig is op de enkele grond dat artikel 7:2 voormeld Pro niet is nageleefd. Ook de desbetreffende stelling faalt derhalve.
7. Slotsom
Het beroep is ongegrond.
8. Proceskosten
Voor een kostenveroordeling als bedoeld in artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken vindt het hof geen termen aanwezig.
9. Beslissing
Het gerechtshof bevestigt de uitspraak van de ambtenaar.
Aldus gedaan te Arnhem op 22 juni 1998 door mr N.E. Haas, als voorzitter, mr R. Lion en mr drs F.J.P.M. Haas, in tegenwoordigheid van mr Snoijink als griffier.
(W.J.N.M. Snoijink)(N.E. Haas)
De beslissing is in het openbaar uitgesproken en afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 22 juni 1998