Uitspraak
GERECHTSHOF ARNHEM - LEEUWARDEN
locatie Arnhem
nummer BK-ARN 23/2944
uitspraakdatum: 30 september 2025
Uitspraak van de tweede meervoudige belastingkamer
op het hoger beroep van
[belanghebbende] C.V.te
[vestigingsplaats](hierna: belanghebbende)
[vestigingsplaats](hierna: belanghebbende)
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel (de Rechtbank) van 3 oktober 2023, nummer ZWO 22/472, in het geding tussen belanghebbende en
de
heffingsambtenaarvan de
Regionale belastingsamenwerking Deventer, Olst-Wijhe en Raalte(hierna: de heffingsambtenaar).
heffingsambtenaarvan de
Regionale belastingsamenwerking Deventer, Olst-Wijhe en Raalte(hierna: de heffingsambtenaar).
1.Ontstaan en loop van het geding
1.1.
Aan belanghebbende is op 31 december 2020 een aanslag leges opgelegd van € 17.237.
1.2.
Belanghebbende heeft daartegen bezwaar gemaakt. De heffingsambtenaar heeft in zijn uitspraak op bezwaar de aanslag gehandhaafd.
1.3.
Belanghebbende heeft daartegen beroep ingesteld. De Rechtbank heeft de aanslag gehandhaafd en vergoedingen voor proceskosten en griffierecht toegekend van respectievelijk € 2.092,50 en € 365.
1.4.
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld.
1.5.
De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
1.6.
Belanghebbende heeft op 25 augustus 2025 een nader stuk ingediend.
1.7.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 september 2025. Namens belanghebbende is [naam1] verschenen, bijgestaan door [naam2] . Namens de heffingsambtenaar is [naam3] verschenen. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat bij deze uitspraak is gevoegd.
2.Feiten
2.1.
Belanghebbende heeft in oktober 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een woning en een vrijstaand bijgebouw in [plaats1] . De bouwkosten worden in de aanvraag geschat op € 417.250.
2.2.
Van belanghebbende is voor het in behandeling nemen van deze aanvraag € 17.237 aan leges geheven. Dit bedrag aan leges is als volgt opgebouwd:
Leges reguliere/uitgebreide omgevingsvergunning
activiteit: bouw
Legesgrondslag: € 417.250
€ 16.690
Leges reguliere omgevingsvergunning
activiteit: planologische afwijking bestemmingsplan
€ 711
Leges reguliere omgevingsvergunning
activiteit: bodemrapportage
€ 425
Verrekening leges pre-advies bouwvergunningen
-/- € 589
Totaal
€ 17.237
2.3.
De leges zijn geheven op basis van titel 2, hoofdstuk 3 van de Verordening tot 2e wijziging van de verordening op de heffing en de invordering van leges 2020 (hierna: de Verordening). [1]
2.4.
Voor de Rechtbank was in geschil of de opbrengstlimiet zodanig is overschreden dat de Verordening jegens belanghebbende onverbindend is en de aanslag daarom moet worden vernietigd. De Rechtbank heeft geoordeeld dat de heffingsambtenaar met de door hem overgelegde stukken en gegeven toelichting voldoende inzicht heeft verschaft in de ramingen van baten en lasten en dat de overheadkosten terecht als een ‘last ter zake’ zijn aangemerkt. Daarmee faalt belanghebbendes beroep op overschrijding van de opbrengstlimiet, aldus de Rechtbank.
3.Geschil
3.1.
In geschil is of de leges tot het juiste bedrag zijn geheven. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de ter zake geraamde baten de geraamde lasten overtreffen (opbrengstlimiet), zodanig dat de verordening jegens belanghebbende onverbindend is en de aanslag daarom in zoverre moet worden vernietigd.
3.2.
Belanghebbende betoogt dat de post ‘overhead’ voor minder dan 10% betrekking heeft op de werkzaamheden waarvoor leges worden geheven, hetgeen meebrengt dat geen sprake is van een ‘last ter zake’. Daarom moet deze post worden geëlimineerd, waardoor de opbrengstlimiet is overschreden. Volgens belanghebbende leidt dit tot een partiële onverbindendheid van de tariefstelling in de Verordening, waardoor de aanslag leges moet worden verminderd tot een bedrag van € 13.957.
3.3.
De heffingsambtenaar verdedigt de tegenovergestelde opvatting dat de post overhead niet hoeft te worden geëlimineerd. Hij stelt namelijk dat als de toerekening van overheadkosten in overeenstemming is met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), deze toerekening daarmee tevens aanvaardbaar is voor toetsing aan de opbrengstlimiet. Verder betwijfelt de heffingsambtenaar of de post ‘overhead’ voor minder dan 10% betrekking heeft op het taakveld legesheffing.
3.4.
Voorts betoogt belanghebbende dat de Rechtbank ten onrechte geen vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft toegekend.
3.5.
Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en die van de heffingsambtenaar, tot vermindering van de aanslag tot € 13.957 en tot toekenning van een immateriële schadevergoeding van € 1.000. De heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank wat betreft de legesheffing.
4.Beoordeling van het geschil
Wet- en regelgeving
4.1.
In artikel 229 lid 1, aanhef en onder b, Gemeentewet is bepaald dat de gemeente rechten kan heffen ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Ingevolge artikel 229b lid 1 Gemeentewet worden de tarieven voor deze rechten zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (opbrengstlimiet).
4.2.
Ingevolge artikel 216 Gemeentewet heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om een gemeentelijke belasting in te voeren, te wijzigen of af te schaffen, door het vaststellen van een belastingverordening.
4.3.
De raad van de gemeente Deventer (hierna: de raad) heeft met de vaststelling van de Verordening gebruik gemaakt van voornoemde wettelijke bevoegdheid.
4.4.
In artikel 1 van de Verordening is een tarieventabel opgenomen die is onderverdeeld in:
- Titel 1: Algemene dienstverlening
- Titel 2: Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning
- Titel 3: Dienstverlening vallend onder Europese dienstenrichtlijn
4.5.
In titel 2, hoofdstuk 3 van de Verordening is het tarief bepaald voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een project. Het tarief is gelijk aan de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft en voor extra toetsen (artikel 2.3). Voor bouwactiviteiten bedraagt het tarief 4% indien de bouwkosten € 100.000 tot € 1.500.000 bedragen (artikel 2.3.1.1.6), bij planologisch strijdig gebruik bedraagt het (aanvullende) tarief maximaal € 711 (artikel 2.3.3.1) en voor de beoordeling van een milieukundig bodemrapport bedraagt het tarief € 425 (artikel 2.3.16.1).
Begroting
4.6.
In de paragraaf Lokale heffingen, behorende bij de begroting voor het jaar 2020 (hierna: paragraaf Lokale heffingen) is, gecomprimeerd weergegeven, het volgende overzicht opgenomen:
x € 1.000
Lasten taakveld
Overhead
Totale lasten
Leges
(=totale baten)
Kosten-dekkendheid
Titel 1
1.178
864
2.042
1.192
58%
Titel 2
1.776
1.196
2.972
2.859
96%
Titel 3
467
371
837
171
20%
Totaal
3.421
2.431
5.851
4.222
72%
4.7.
Verder heeft de heffingsambtenaar een specificatie gegeven van de in de begroting 2020 opgenomen overheadkosten van € 27.964.558 Deze specificatie luidt als volgt
:
:
Personeel en organisatie
2.133.904
Informatie en automatisering
6.728.574
Financiën
3.903.162
Facilitaire zaken
7.523.330
Communicatie
904.357
Management en ondersteuning
4.224.560
Bestuursondersteuning
971.653
Juridische zaken
1.438.436
Bedrijfsvoering algemeen
136.582
Netto lasten bedrijfsvoering
27.964.558
Directe apparaatskosten (personeelskosten van taakvelden die rechtstreeks aan de producten zijn toe te rekenen)
35.198.811
Overheadpercentage
79,45%
4.8.
De heffingsambtenaar heeft toegelicht dat de totale overheadkosten worden uitgedrukt in een percentage van de directe personeelskosten (79,45%), waarna toerekening van de overheadkosten aan de taakvelden – waaronder het taakveld legesheffing – plaatsvindt door een opslag toe te passen op de directe personeelskosten per taakveld ter grootte van het berekende overheadpercentage.
Opbrengstlimiet (toerekenbare overheadkosten)
4.9.
Vooropgesteld wordt dat de opbrengstlimiet dient te worden toegepast op het totaal van de in een verordening opgenomen diensten. [2]
4.10.
Bij overschrijding van de opbrengstlimiet is de tariefstelling in de verordening in beginsel slechts partieel onverbindend, namelijk voor zover – nadat uit de lastenraming de (gedeelten van) posten zijn geëlimineerd die daarin ten onrechte zijn opgenomen – de geraamde baten uitgaan boven de geraamde lasten. In afwijking van deze hoofdregel kan de tariefstelling geheel onverbindend zijn als (a) het de gemeente op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de desbetreffende posten (in zoverre) niet konden worden toegerekend, en bovendien (b) de opbrengslimiet in betekenende mate – dat wil zeggen 10% of meer [3] – wordt overschreden als de ten onrechte toegerekende lasten worden weggedacht. [4] Tussen partijen is niet in geschil dat in dit geval niet aan vereiste (a) is voldaan, zodat bij overschrijding van de opbrengstlimiet de tariefstelling in de Verordening slechts partieel onverbindend kan zijn.
4.11.
Uitgangspunt is dat kostenposten slechts dan niet als ‘last ter zake’ kunnen worden aangemerkt, indien zij geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen. [5] Dit betekent dat als een kostenpost meer dan zijdelings samenhangt met de dienst c.q. taak waarvan de kosten met behulp van de desbetreffende heffing worden verhaald, sprake is van een ‘last ter zake’.
4.12.
Belanghebbende heeft betoogd dat minder dan 10% van de overheadkosten betrekking heeft op de werkzaamheden waarvoor leges worden geheven, hetgeen meebrengt dat geen sprake is van een ‘last ter zake’ en dat deze post daarom moet worden geëlimineerd waardoor de opbrengstlimiet is overschreden. Hij leidt dit af uit jurisprudentie van de Hoge Raad. Dit betoog kan om de hiernavolgende reden niet slagen.
4.13.
De voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften zijn neergelegd in het BBV. Na de wijziging van het BBV per 14 april 2016 [6] is voorgeschreven dat het programmaplan een overzicht dient te bevatten van de kosten van overhead, [7] waarbij onder kosten van overhead moeten worden verstaan alle kosten die samenhangen met de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces. [8] Verder is voorgeschreven dat de paragraaf betreffende de lokale heffingen ten minste een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen bevat, waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe bij de berekening van tarieven van heffingen, die hoogstens kostendekkend mogen zijn, wordt bewerkstelligd dat de geraamde baten de ter zake geraamde lasten niet overschrijden, wat de uitgangspunten zijn die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd. [9]
4.14.
In de Nota van toelichting [10] bij de wijziging van het BBV in 2016, is over de bedoeling van die wijziging onder meer het volgende opgemerkt:
“Om provinciale staten en de raad op eenvoudige wijze meer inzicht te geven in de totale kosten van de overhead voor de gehele organisatie en ook meer zeggenschap over die kosten te geven, wordt in artikel 8, eerste lid, onderdeel c voorgeschreven dat in het programmaplan een apart overzicht moet worden opgenomen van de kosten van de overhead (artikel I, onderdeel F). In de programma’s hoeven dan alleen de kosten te worden opgenomen die betrekking hebben op het primaire proces. Doordat het overzicht in het programmaplan wordt opgenomen is het niet langer nodig om op een complexe wijze de overheadkosten aan programma’s toe te rekenen. Dit vergt minder administratieve lasten en leidt tot een eenduidiger budgetbeheer in de organisatie. Er komt meer inzicht in de omvang van de kosten van het primair proces in het algemeen en de overhead in het bijzonder, wat kan leiden tot een betere beheersing van deze kosten. De verantwoording aan provinciale staten en de raad over deze kosten wordt transparanter, waardoor de mogelijkheden tot sturing van de overhead door provinciale staten en de gemeenteraad groter worden. Bovendien neemt de vergelijkbaarheid toe van de kosten van overhead en de kosten van het primair proces.”
4.15.
“Overheadkosten in de fiscale tarieven die maximaal kostendekkend mogen zijn
Het centraal begroten van de kosten van overhead betekent dat het niet langer mogelijk is om uit de taakvelden (voorheen de producten) alle kosten voor deze tarieven, die maximaal kostendekkend mogen zijn, in een keer uit de uitvoeringsinformatie af te leiden. Om deze reden is het van groot belang dat op een andere wijze uit de begroting blijkt hoe de tarieven, worden berekend en welke (beleids)keuzes bij de berekening ervan worden gemaakt. Daarom wordt in de paragraaf lokale heffingen voortaan in het in artikel 10, onderdeel c, bedoelde overzicht voortaan ook opgenomen hoe bij de berekening van tarieven (voor rechten) bewerkstelligd wordt dat de geraamde baten de ter zake geraamde lasten niet overschrijden als de beleidsuitgangspunten die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe die uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd (artikel I, onderdeel G). Dit geldt dus alleen voor de belastingen en rechten waarvoor uitsluitend kostendekkende tarieven mogen worden geheven, zoals bijvoorbeeld de rioolheffing en de tarieven van de leges. Dat zijn de tarieven die door provincies en gemeenten worden geheven voor verstrekte diensten (en de overige rechten bedoeld in artikel 223 van de Provinciewet en artikel 229 van de Gemeentewet).”
4.16.
In haar “Notitie Overhead” van juli 2016 heeft de Commissie BBV ten behoeve van de uitvoeringspraktijk een nadere toelichting op de gewijzigde verwerking van de overheadkosten gegeven. Op pagina 7 van deze notitie is het volgende vermeld over de verdeling van de overheadkosten:
“De berekening van de tarieven moet extracomptabel geschieden. De overhead moet daarbij op een consistente wijze worden toegerekend. Deze methode wordt niet door de wetgever voorgeschreven, maar moet door de raad worden vastgesteld en opgenomen in de financiële verordening. Bij de methodiek kan worden gedacht aan de door het CBS gehanteerde techniek (op basis van personeelskosten) of bijvoorbeeld naar rato van de omvang van de taakvelden.”
4.17.
In de paragraaf Lokale heffingen (zie 4.6) en de diverse kostenonderbouwingen is een overzicht gegeven van de totale aan het taakveld legesheffing toe te rekenen kosten, de toegerekende overheadkosten daarin en de bij die toerekening gehanteerde methode, te weten toerekening van de overheadkosten als percentage (79,45%) van de directe personeelskosten van het desbetreffende taakveld.
4.18.
Tussen partijen is niet in geschil dat de wijze waarop de gemeente Deventer een gedeelte van de overheadkosten heeft toegedeeld aan het taakveld legesheffing (zie 4.17) in overeenstemming is met de in het BBV gegeven regels, zodat het Hof daarvan uitgaat. Gelet daarop kan niet worden gezegd, anders dan belanghebbende betoogt, dat de aan het taakveld legesheffing toegerekende overheadkosten niet als een ‘last ter zake’ kunnen worden aangemerkt. Bij de toerekening van overheadkosten gaat het namelijk erom of niet in strijd wordt gekomen met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften in het BBV. [12] Heeft de toerekening van overheadkosten plaatsgevonden in overeenstemming met het BBV, dan is die toerekening van overheadkosten daarmee tevens aanvaardbaar als ‘last ter zake’ voor toetsing aan de opbrengstlimiet. Daaraan doet niet af dat de berekening van de leges extracomptabel geschiedt. Het betoog van belanghebbende slaagt daarom niet. Dit brengt mee dat de opbrengstlimiet niet is overschreden, zodat de leges tot het juiste bedrag zijn geheven.
Overschrijding redelijke termijn
4.19.
Belanghebbende heeft bij de Rechtbank verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijving van de redelijke termijn. De Rechtbank heeft ten onrechte niet beslist op dit verzoek.
4.20.
Uitgangspunt is dat de redelijke termijn is overschreden als de rechter niet binnen twee jaar uitspraak doet na het moment dat de heffingsambtenaar het bezwaarschrift heeft ontvangen. Daarbij heeft als regel te gelden dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd voor zover de duur daarvan een half jaar overschrijdt en de beroepsfase voor zover zij meer dan anderhalf jaar in beslag neemt. Voor het bedrag aan schadevergoeding wordt uitgegaan van een tarief van € 500 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
4.21.
Vast staat dat het bezwaarschrift op 8 februari 2021 door de heffingsambtenaar is ontvangen en dat op 10 februari 2022 uitspraak op bezwaar is gedaan. Voorts staat vast dat de beroepsfase is afgesloten met de uitspraak van de Rechtbank van 3 oktober 2023. De behandeling van het bezwaar en het beroep heeft derhalve in totaal bijna twee jaar en acht maanden geduurd, hetgeen een overschrijding van de redelijke termijn meebrengt van bijna acht maanden. Nu bijzondere omstandigheden die een langere behandeltermijn zouden rechtvaardigen zijn gesteld noch gebleken, dient het bedrag van de immateriële schadevergoeding te worden berekend op tweemaal € 500, ofwel € 1.000.
4.22.
Voor de overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaarfase met zes maanden zal de heffingsambtenaar worden veroordeeld tot een vergoeding van 6/8 deel van € 1.000, ofwel € 750. [13] Voor de overschrijding van de redelijke termijn in de beroepsfase zal de Staat (de Minister van Justitie en Veiligheid) worden veroordeeld tot een vergoeding van € 250.
Slotsom
4.23.
Gelet op het overwogene in 4.21 dient het hoger beroep gegrond te worden verklaard.
5.Proceskosten en griffierecht
5.1.
Nu het hoger beroep gegrond is verklaard, ziet het Hof aanleiding de heffingsambtenaar te veroordelen in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het hoger beroep redelijkerwijs heeft moeten maken.
5.2.
Het Hof stelt de kosten voor de verleende rechtsbijstand op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 907 (1 punt voor hogerberoepschrift, 1 punt voor zitting, wegingsfactor 0,5, [14] waarde per punt € 907).
5.3.
Verder ziet het Hof aanleiding voor vergoeding van het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548.
6.Beslissing
Het Hof:
- verklaart het hoger beroep gegrond;
- vernietigt de uitspraak van de Rechtbank, maar uitsluitend voor zover daarbij niet is beslist op het verzoek om vergoeding van immateriële schade;
- veroordeelt de heffingsambtenaar tot vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 750;
- veroordeelt de Staat (de Minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 250;
- veroordeelt de heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 907; en
- draagt de heffingsambtenaar op de door belanghebbende in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548 te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.H. van Suilen, voorzitter, mr. M. Harthoorn en mr. M.M. Breij, in tegenwoordigheid van mr. G.J. van de Lagemaat als griffier.
De beslissing is op 30 september 2025 in het openbaar uitgesproken.
De griffier, De voorzitter,
(G.J. van de Lagemaat) (A.J.H. van Suilen)
Deze uitspraak is in Mijn Rechtspraak geplaatst. Indien u niet digitaal procedeert, wordt een afschrift aangetekend per post verzonden.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij
de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raadwww.hogeraad.nl.
de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raadwww.hogeraad.nl.
Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan
de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag.Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie
www.hogeraad.nl).
de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag.Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie
www.hogeraad.nl).
Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd;
2 - ( alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.