ECLI:NL:GHARL:2025:329

Uitspraak

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN

locatie Arnhem

nummers BK-ARN 22/1094, 22/1095, 22/1096 en 22/1098

uitspraakdatum: 21 januari 2025

Tussenuitspraak van de vierde meervoudige belastingkamer (geheimhoudingskamer)

op het verzoek op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van

de
inspecteurvan de
Belastingdienst/Kantoor Zwolle(hierna: de Inspecteur)

in het geding tussen

[belanghebbende] B.V.te
[vestigingsplaats](hierna: belanghebbende) en de Inspecteur

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de Rechtbank) van 3 mei 2022, nummers LEE 19/4597 tot en met 19/4601, ECLI:NL:RBNNE:2022:1426.

1.Ontstaan en loop van het geding

1.1.

Voor het ontstaan en de loop van het geding tot dusverre verwijst het Hof naar onderdeel 1 van zijn in deze procedure (door de eerste meervoudige belastingkamer) gedane tussenuitspraak van 30 april 2024, ECLI:NL:GHARL:2024:3016. In die tussenuitspraak heeft het Hof onder meer beslist dat de geheimhoudingskamer zich zal gaan buigen over het beroep op geheimhouding door de Inspecteur ter zake van bijlage set C (negen ordners).

1.2.

Het (tweede) onderzoek ter zitting door de geheimhoudingskamer (de vierde meervoudige belastingkamer) heeft plaatsgevonden op 17 december 2024. Namens belanghebbende is verschenen haar gemachtigde mr. drs. A.G. Haasnoot. Namens de Inspecteur zijn verschenen [naam1] , [naam2] , [naam3] , [naam4] , [naam5] en [naam6] .

1.3.

Belanghebbende heeft ter zitting een pleitnota voorgedragen en een afschrift daarvan overgelegd. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat aan deze tussenuitspraak van de geheimhoudingskamer is gehecht.

2.Vaststaande feiten

2.1.

Voor de vaststaande feiten verwijst de geheimhoudingskamer naar de onderdelen 2.1 tot en met 2.23 van genoemde tussenuitspraak van 30 april 2024, ECLI:NL:GHARL:2024:3016.

2.2.

Hieraan voegt de geheimhoudingskamer de volgende vaststaande feiten toe. Het eerste onderzoek ter zitting in hoger beroep met betrekking tot het geheimhoudingsverzoek heeft plaatsgevonden op 19 juli 2023. Het proces-verbaal van die zitting behelst onder meer het volgende.

‘(…)

De voorzitter stelt vast dat het dossier zeer omvangrijk is. De voorzitter stelt voorts vast dat in het geheimhoudingsdossier een aantal concepten alsmede de definitieve vorm van de uitspraak op bezwaar zitten. Een deel van de stukken zijn reeds ingebracht in de hoofdzaak. De voorzitter wijst op het stuk bijlage set C betreffende een e-mail d.d. 14 maart 2019 10.02 uur afkomstig van [naam2] aan [naam7] te vinden in ordner 24 stuk nummer 57. De vraag is waarom dit stuk geheim dient te blijven. Het gaat om een verzoek om dossierinzage in het kader van een voorgesprek.

De Inspecteur verklaart dat hij kan uitleggen waarom overlap zit in het dossier. Belanghebbende had destijds een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank Noord-Nederland. De voorlopige voorziening procedure vereiste een grote mate van spoed van de zijde van de Inspecteur. Binnen tien werkdagen moesten de stukken van het geding worden ingebracht bij de rechtbank. De Inspecteur verklaart dat de stukken in het kader van de voorlopige voorziening procedure door hem wel zorgvuldig zijn langsgelopen. Het resulteerde in een omvangrijk dossier. Echter vanwege de spoedeisendheid is het dossier via een zogenoemde replay mailbericht naar de rechtbank gezonden. Het kan in de snelheid dan ook gebeuren dat stukken dubbel in het geheimhoudingsdossier zitten. Vanwege de snelheid zijn er mogelijk ook stukken, die niet geheim dienen te blijven, wel in het geheimhoudingsdossier terecht gekomen. Dit laatste heeft in ieder geval te gelden voor het stuk dat de voorzitter thans heeft voorgehouden. Dat stuk zou niet tot bijlage set C moeten behoren, aldus de Inspecteur. Dit stuk behoort zijns inziens tot bijlageset A of B.

Raadsheer Den Ouden stelt vast dat de voorlopige voorziening procedure in 2019 speelde. Inmiddels is er sprake van hoger beroep en zit de zaak in het jaar 2023 waarbij de Inspecteur zich beroept op geheimhouding. De raadsheer houdt de Inspecteur de vraag voor of hij bij het aangaan van de hogerberoepsprocedure alle stukken opnieuw getoetst heeft met de vraag of geheimhouding nog steeds aan de orde is.

In antwoord hierop verklaart de Inspecteur dat hij na de voorlopige voorziening procedure de stukken niet meer heeft getoetst. De Inspecteur heeft zich geconformeerd aan de uitspraak van geheimhoudingskamer van de rechtbank. Hij heeft daarna niet meer alle stukken langsgelopen om te beoordelen of het beroep op geheimhouding al dan niet terecht is. De Inspecteur gaat ervan uit dat wat in de geheimhoudingsdossier zit geheim dient te blijven.

(…)

De voorzitter schorst om 10.57 uur het onderzoek ter zitting voor overleg in raadkamer. De voorzitter heropent het onderzoek ter zitting om 11.41 uur.

De voorzitter stelt vast dat de Inspecteur ter zitting heeft aangegeven dat hij de inhoud van de negen ordners in het kader van de voorlopige voorziening procedure bij de rechtbank Noord-Nederland (zie beslissing ECLI:NL:RBNNE:2019:717) binnen ongeveer tien dagen heeft samengesteld en daarna niet meer – ook niet in het kader van het (hoger) beroep – heeft bekeken en beoordeeld of terecht een beroep op geheimhouding is gedaan. Gelet op de stukken die het Hof ter zitting aan de Inspecteur heeft voorgehouden, vindt het Hof dat de Inspecteur nog eens met een stofkam door de ordners dient te gaan om kritisch te beoordelen welke stukken al dan niet naar de mening van de Inspecteur als geheim dienen te worden aangemerkt.

(…)’

2.3.

Naar aanleiding van de zitting van 19 juli 2023 heeft de Inspecteur op 15 augustus 2023 een nieuwe ‘geschoonde’ bijlage set C aan het Hof (en aan belanghebbende) verstrekt. Daarin zijn minder documenten ‘geschoond’ dan in de eerder overgelegde bijlage set C. De Inspecteur heeft zijn beroep op geheimhouding op ‘documentniveau’ gemotiveerd door in de bijgevoegde index per document zijn redenen tot geheimhouding te geven. Daarbij heeft hij de volgende korte omschrijvingen gebruikt: ‘privacy van derden’, ‘strategie’, ‘intern beraad’, ‘concept’, ‘intern beraad/concept’, ‘intern beraad/derden’, ‘intern beraad/concept/derden’ en ‘strategisch/intern’. Een nadere toelichting daarop heeft de Inspecteur niet gegeven.

2.4.

De motivering van het beroep op geheimhouding heeft de Inspecteur eerder vervat in zijn aan de Rechtbank overgelegde brief van 18 maart 2021. Daarin heeft hij, voor zover hier van belang, vermeld:

‘Ik ben van mening dat er gewichtige redenen aanwezig zijn om op grond van artikel 8:29 Awb niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken aan belanghebbende te verstrekken.

Beide partijen, en daarmee ook de Belastingdienst, hebben bij het voeren van een procedure – en daar ziet art. 8:29 Awb op – het recht om vertrouwelijk te kunnen overleggen over te maken keuzes, in te nemen standpunten, etc. Dat de wetgever het begrip ‘gewichtige redenen’ ook in art. 7:4 Awb heeft opgenomen, maakt dat niet anders.

De op grond van artikel 8:29 Awb niet aan belanghebbende verstrekte correspondentie c.q. informatie bevatten een combinatie van strategiebesprekingen en voortgangsoverwegingen betreffende de zaken, (intern) juridisch beraad – al dan niet met specialisten of coördinatoren binnen de Belastingdienst, standpuntbepaling en discussie, dan wel persoonlijke opmerkingen c.q. commentaar van individuele medewerkers. Overigens ben ik van mening dat het toestaan van kennisneming van onze interne beraadslagingen in strijd is met het beginsel van processuele gelijkheid en daarmee met een goede procesorde.

(…)’

2.5.

In zijn pleitnota voor de zitting van 19 juli 2023 van de geheimhoudingskamer heeft de Inspecteur gereageerd op de stellingen van belanghebbende met betrekking tot verschillende stukken en daarnaast over het verzoek om geheimhouding op de voet van artikel 8:29 Awb nog het volgende geschreven:

‘Een deel van de stukken in het dossier heb ik aangemerkt als 8:29 AWB stukken. Dit heb ik om verschillende redenen gedaan. Ten eerste zijn er stukken in het dossier terecht gekomen die niet op belanghebbende betrekking hebben maar op derden. Ten tweede zijn er diverse stukken die van strategisch belang zijn en daarom geheimhouding behoeven. Ten derde zijn er stukken die niet voldragen zijn, zoals concept brieven en concept rapporten. Deze stukken betreffen feitelijk intern overleg en zijn stukken ter standpuntbepaling, dergelijke stukken behoeven niet aan belanghebbende te worden overgelegd.

Deze stukken zijn opgenomen in set C van onderhavige procedure.

Tot slot wijs ik u er voor de duidelijkheid nog op dat deze stukken vanwege de hierboven aangegeven redenen ook niet verstrekt behoren te worden aan de rechter in de hoofdzaak.’

2.6.

De geheimhoudingskamer heeft in haar uitspraak van 29 augustus 2023 beslist dat de Inspecteur het beroep op geheimhouding (negen ordners) opnieuw beoordeelt en heeft daartoe het volgende overwogen:

‘(…)

3.8

Veronderstellenderwijs ervan uitgaande dat de stukken in bedoelde negen ordners tot de stukken als bedoeld in artikel 8:42 van de Awb behoren, overweegt de geheimhoudingskamer het volgende. De Inspecteur heeft ter zitting van de geheimhoudingskamer desgevraagd aangegeven dat hij de inhoud van de negen ordners in het kader van de voorlopige voorziening procedure (2019; zie 1.2 van deze beslissing) binnen ongeveer tien werkdagen heeft samengesteld en daarna niet meer – ook niet in het kader van het (hoger) beroep – heeft bekeken en beoordeeld of terecht een beroep op geheimhouding is gedaan. Ter zitting van de geheimhoudingskamer heeft de Inspecteur op vragen van de geheimhoudingskamer aangegeven dat hij voor twee stukken (XXIV 57 en XXIV 76) ten onrechte een beroep op geheimhouding heeft gedaan. Gegeven het voorgaande en dat artikel 8:29 van de Awb met de grootst mogelijke terughoudendheid dient te worden toegepast, heeft de geheimhoudingskamer ter zitting de Inspecteur de opdracht gegeven om de inhoud van de negen ordners (opnieuw) zorgvuldig door te lopen en te beoordelen voor welke stukken het beroep op geheimhouding moet worden gehandhaafd. De geheimhoudingskamer heeft daarbij aangegeven dat de reactie van de Inspecteur vóór 15 september 2023 wordt verwacht.

(…)’

3.Geschil

3.1.

Na een debat hierover ter zitting van 17 december 2024, heeft de Inspecteur - in afwijking van zijn eerdere standpunt - zijn op de voet van artikel 8:29 van de Awb gedane beroep op geheimhouding met betrekking tot de (resterende) stukken in bijlage set C gewijzigd in een verzoek tot beperkte kennisneming van die stukken. Aldus is in geschil of de Inspecteur zich met betrekking tot de in bijlage set C opgenomen ‘geschoonde’ stukken met vrucht kan beroepen op het bestaan van gewichtige redenen die de ‘beperkte kennisneming’ rechtvaardigen als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb. Belanghebbende beantwoordt die vraag ontkennend, de Inspecteur bevestigend.

3.2.

Belanghebbende heeft ter zitting van 17 december 2024 desgevraagd verklaard niet op voorhand in te stemmen met kennisname van stukken door de hoofdkamer.

4.Beoordeling van het geschil

Juridisch kader

4.1.

Het recht op een eerlijk proces is onder meer neergelegd in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Ook los van deze verdragsbepalingen geldt dit recht in de nationale fiscale procedure en omvat onder meer het recht op gelijke proceskansen. Daaruit vloeit voort dat partijen in een procedure in beginsel recht hebben op kennisneming van alle stukken uit het dossier. Dit vormt dan ook het uitgangspunt. Dat neemt niet weg dat op dit recht uitzonderingen mogelijk zijn.

4.2.

Het eerste lid van artikel 8:29 van de Awb houdt een beperking in van het recht op gelijke proceskansen (ABRvS 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367). Om aan die beperking toe te kunnen komen, is allereerst vereist dat sprake is van ‘gewichtige redenen’ als bedoeld in artikel 8:29, lid 1, van de Awb. Indien die gewichtige redenen er zijn, beslist – gelet op artikel 8:29, lid 3, van de Awb – de rechter vervolgens of de gewichtige redenen geheimhouding van een stuk rechtvaardigen. Deze volgorde blijkt ook uit de wetsgeschiedenis:

“De rechter die moet beslissen op een verzoek om toepassing van artikel 8:29 kan drie beslissingen nemen. Hij kan het verzoek afwijzen, hij kan de weigering om de informatie te verschaffen honoreren dan wel de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd achten. Hij zal deze beslissingen motiveren. Afwijzing volgt, indien naar het oordeel van de rechter geen gewichtige redenen aanwezig zijn. Indien die redenen op zich aanwezig zijn, ligt niettemin afwijzing van het verzoek voor de hand, indien de informatie van groot belang voor een goede beoordeling van het bestreden besluit, en het dus van belang is dat de andere partij zich hierover kan uitlaten. De beslissing dat weigering gerechtvaardigd is ligt voor de hand, indien gewichtige redenen aanwezig zijn en de informatie niet van significant belang is.” (Kamerstukken II 1997/98, 25175, nr. 5, p. 13)

4.3.

De in artikel 8:29, lid 3, van de Awb, bedoelde beslissing door de rechter vergt een afweging van belangen. Bij de beoordeling van de weigering speelt de betekenis van het stuk voor het oordeel van de rechter in de hoofdzaak en de procespositie van partijen een belangrijke rol (vgl. ABRvS 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367).

4.4.

De geheimhoudingskamer benadrukt voorts dat bij de toepassing van artikel 8:29 van de Awb de grootst mogelijke terughoudendheid dient te worden betracht. Slechts indien de door de Inspecteur voor beperkte kennisneming aangevoerde gewichtige redenen aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van belanghebbende bij kennisneming van de op de zaak betrekking hebbende stukken, is sprake van gewichtige redenen die beperkte kennisneming rechtvaardigen. Hierbij moet de geheimhoudingskamer ook toetsen of de stukken waarvan beperkte kennisneming wordt gevraagd van significant belang zijn voor de beoordeling van de zaak door de hoofdkamer.

Beoordeling

4.5.

Bij de beoordeling van het onderhavige verzoek om beperkte kennisneming, stelt de geheimhoudingskamer het volgende voorop. Tot de bijlage set C behoren verschillende stukken van de Inspecteur die nog niet voldragen zijn. Het zijn met andere woorden concepten. Het antwoord op de vraag of concepten op de zaak betrekking hebbende stukken vormen als bedoeld in artikel 8:42 van de Awb kan niet in algemene zin bevestigend of ontkennend worden beantwoord. Die beantwoording moet immers worden bezien in het licht van de partijen verdeeld houdende geschilpunten in een procedure. In aanmerking genomen dat de Inspecteur zelf in deze procedure (ook) conceptstukken heeft ingebracht met ‘de klem’ van artikel 8:29 van de Awb en dat artikel alleen tot beperking van de kennisneming van stukken kan leiden als de Inspecteur verplicht is die stukken in te brengen gaat de geheimhoudingskamer ervan uit dat ook die conceptstukken in deze procedure op de zaak betrekking stukken vormen als bedoeld in artikel 8:42 van de Awb. Het Hof ziet hierbij onder ogen dat de Inspecteur zelf ook herhaaldelijk heeft aangegeven dat bij hem twijfel bestaat of hij wel verplicht was die stukken over te leggen. De Inspecteur heeft namelijk desondanks daaraan niet het gevolg verbonden om die stukken weer terug te nemen.

4.6.

Na de opdracht van de geheimhoudingskamer aan de Inspecteur om nog eens met ‘een stofkam’ door de negen orders van bijlage set C te gaan om kritisch te beoordelen welke van de daarin opgenomen stukken ‘geschoond’ dienen te blijven en welke niet (zie onderdeel 2.2.), heeft de Inspecteur op 15 augustus 2023 een aangepaste versie van bijlage set C overgelegd. Daarin zijn minder stukken ‘geschoond’ dan in de eerder overgelegde versie van bijlage set C. Ten aanzien van de stukken waarbij de Inspecteur niet langer een beroep op artikel 8:29 van de Awb doet, gaat het in bijna alle gevallen om ‘dubbele stukken’, dat wil zeggen stukken die reeds ‘ongeschoond’ in bijlage set B (of set A) zijn opgenomen. Van de overige honderden in bijlage set C opgenomen documenten heeft de Inspecteur slechts een zeer gering aantal alsnog als ‘niet geheim’ bestempeld (XVII 46; XXIII 64 (mailwisseling van 5 maart 2018), 90 en 110; XXIV 56 en XXIV 73). In enkele gevallen heeft de Inspecteur enkel een bijlage bij de betreffende e-mail, afkomstig uit openbare stukken dan wel reeds bij belanghebbende bekende stukken, verstrekt (o.a. XXIII 63, XXIII 74, XXIV 45), maar niet de inhoud van de bijbehorende e-mail.

4.7.

De Inspecteur heeft nagenoeg elke e-mail in bijlage set C geheel ‘gelakt’, behoudens de begroeting, afsluiting en headerinformatie (van wie, aan wie, onderwerp, datum/tijd). Ook vele bijlagen heeft de Inspecteur volledig ‘gelakt’. Dit doet vermoeden dat de Inspecteur geen, althans geen kritische, beoordeling per document heeft gemaakt.

4.8.

De door de Inspecteur aangedragen argumenten voor beperkte kennisneming (zie onderdeel 2.3 van deze tussenuitspraak) zouden als zodanig ‘gewichtige redenen’ kunnen vormen als bedoeld in artikel 8:29, lid 1, van de Awb. Als sprake is van gewichtige redenen brengt dat echter niet zonder meer mee dat een beroep op geheimhouding of beperkte kennisneming gerechtvaardigd is. Beantwoording van die vraag vergt immers een afweging van belangen (zie overweging 4.3). Slechts indien de door de Inspecteur voor beperkte kennisneming aangevoerde gewichtige redenen aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van belanghebbende bij kennisneming van de op de zaak betrekking hebbende stukken, is sprake van gewichtige redenen die beperkte kennisneming rechtvaardigen (zie onderdeel 4.4).

4.9.

Uit de door de Inspecteur gegeven motivering voor zijn verzoek tot (thans) beperkte kennisneming kan de geheimhoudingskamer niet opmaken wat de reden is dat bij de afzonderlijke stukken een beroep op beperkte kennisneming gerechtvaardigd is, aangezien de Inspecteur zich uitsluitend heeft beperkt tot het vermelden van de steekwoorden ‘privacy van derden’, ‘strategie’, ‘intern beraad’, ‘concept’, ‘intern beraad/concept’, ‘intern beraad/derden’, ‘intern beraad/concept/derden’ en ‘strategisch/intern’. Weliswaar zijn dit in de rechtspraak erkende redenen voor beperkte kennisneming, maar zonder nadere motivering, die ontbreekt, blijkt niet op welke wijze die reden ook geldig is voor het desbetreffende stuk. Hierdoor kan de geheimhoudingskamer niet beoordelen of de gegeven reden er daadwerkelijk is dan wel daadwerkelijk zwaarwegend is ten aanzien van het desbetreffende stuk.

4.10.

De geheimhoudingskamer heeft derhalve een belangenafweging voor de thans nog in bijlage set C opgenomen ‘geschoonde’ stukken moeten maken op basis van een in wezen ongemotiveerd verzoek. De geheimhoudingskamer heeft het belang van belanghebbende bij kennisneming van de ongeschoonde stukken – in het licht van de materieel- en formeelrechtelijke geschilpunten die in deze hogerberoepsprocedure aan de orde zijn en in het licht van het hiervoor genoemde juridische kader - gewogen tegen het belang van de Inspecteur bij ‘schoning’ van de stukken zoals door hem is verwoord door verwijzing naar 'kale' redenen (zie onderdelen 2.3, 2.4 en 2.5). De geheimhoudingskamer heeft hierbij meegewogen dat de Inspecteur met de eerdere uitspraak van de geheimhoudingskamer juist in de gelegenheid is gesteld om het verzoek om geheimhouding (thans beperkte kennisneming) nog eens kritisch onder de loep te nemen.

4.11.

Na deze belangenafweging is de geheimhoudingskamer tot de volgende uitkomst gekomen. Met uitzondering van de door de Inspecteur genoemde gewichtige reden van privacy van derden, wegen – gelet op de aard en inhoud van de stukken en gelet op de aard van de geschilpunten – de (andere) door de Inspecteur genoemde gewichtige redenen voor beperkte kennisneming in deze procedure, niet aanzienlijk zwaarder dan het belang van belanghebbende bij onbeperkte kennisneming van die stukken.

Slotsom

4.12.

Een en ander betekent dat de geheimhoudingskamer het verzoek om beperkte kennisneming gerechtvaardigd acht voor zover het ziet op het beschermen van de privacy van derden in de volgende documenten van bijlage set C:

Documentnummer

Datum bovenste e-mail

Tijdstip bovenste e-mail

Gerechtvaardigd voor zover:

XVII 71

30-11-2016