Uitspraak
ISD P21/0340
Beslissing d.d. 4 mei 2022
De kamer van het hof als bedoeld in artikel 67 van de Wet op de rechterlijke organisatie heeft te beslissen op het beroep van
[veroordeelde],
geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1973,
thans zonder vaste woon- of verblijfplaats in Nederland,
volgens het bericht van de Penitentiaire Inrichting
(hierna: P.I.)Ter Apel van 23 maart 2022 op 23 maart 2022 uitgezet naar Polen.
(hierna: P.I.)Ter Apel van 23 maart 2022 op 23 maart 2022 uitgezet naar Polen.
Het beroep is ingesteld tegen de beslissing van de rechtbank Amsterdam van 22 september 2021, op het verzoek tot tussentijdse beoordeling van de noodzaak van de voortzetting van de tenuitvoerlegging van de maatregel plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders
(hierna: de maatregel), inhoudende dat voortzetting van de tenuitvoerlegging van die maatregel vereist is.
(hierna: de maatregel), inhoudende dat voortzetting van de tenuitvoerlegging van die maatregel vereist is.
Het hof heeft gelet op de stukken, waaronder:
- het proces-verbaal ter zitting van het hof van 6 januari 2022;
- de tussenbeslissing van het hof van 20 januari 2022 en de daarin opgesomde stukken;
- het besluit beëindiging maatregel tot plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders van 11 maart 2022;
- de kennisgeving vluchtgegevens van veroordeelde van de Dienst Terugkeer en Vertrek van 16 maart 2022;
- een e-mailwisseling tussen het hof en de raadsvrouw van 30 maart 2022 wat betreft de handhaving van het hoger beroep;
- een ambtsbericht van het Openbaar Ministerie van 15 april 2022 met als bijlagen:
Een e-mailbericht tussen het Openbaar Ministerie en [deskundige 2], senior selectiefunctionaris van de Dienst Individuele Zaken van 18 en 21 februari 2022;
Een e-mailbericht tussen het Openbaar Ministerie en [deskundige 4], plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de P.I. Veenhuizen van 22 februari 2022 en 15 maart 2022;
Een e-mailbericht van [penitentiaire-inrichtingswerker], senior regievoerder van de P.I. Ter Apel van
9 maart 2022;
9 maart 2022;
Een brief van de Immigratie- en Naturalisatiedienst inzake veroordeelde van
10 maart 2022 met als bijlagen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage, zittingsplaats Amsterdam en de Voorzieningenrechter van voornoemde rechtbank met de kenmerken AWB 19/9485 en AWB 19/9486.
10 maart 2022 met als bijlagen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage, zittingsplaats Amsterdam en de Voorzieningenrechter van voornoemde rechtbank met de kenmerken AWB 19/9485 en AWB 19/9486.
Het hof heeft ter zitting van 21 april 2022 gehoord de raadsvrouw mr. J.M. Buchel, advocate te Amsterdam, en de advocaat-generaal mr. R. Segerink. Daarnaast zijn ter zitting als deskundigen gehoord:
- [deskundige 1], senior casemanager bij de P.I. Veenhuizen;
- [deskundige 2], senior selectiefunctionaris van het Ministerie van Justitie en Veiligheid;
- [deskundige 3], plaatsvervangend hoofd Detentie en Re-integratie;
- [deskundige 4], plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de P.I. Veenhuizen.
Overwegingen
Het standpunt van de veroordeelde
Veroordeelde is van mening dat de maatregel eerder beëindigd had moeten worden. Veroordeelde heeft altijd aan het traject meegewerkt. De gesprekken met de Stichting Terwille bestonden uit niet meer dan gesprekken met behulp van Google Translate. Hij heeft geen baat gehad bij die behandeling. Wel heeft hij baat gehad bij de hulp en ondersteuning door Stichting Barka. Veroordeelde wilde in het land van herkomst geholpen worden aan zijn verslaving en aan het opbouwen van een leven in Polen. Hij zag geen toekomst meer in Nederland. Hetgeen door de deskundigen ter zitting in hoger beroep is verklaard, baart zorgen. Het blijkt vrij willekeurig te zijn of iemand in aanmerking komt voor terugkeer naar het land van herkomst. Er zijn hiervoor geen duidelijke criteria. Stichting Terwille blijkt veel invloed te hebben. Indien geen zachte landing in het land van herkomst mogelijk is, moet de maatregel kaal worden uitgezeten. Dit druist in tegen het beleid dat is opgesteld door het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Verschillende doelen doorkruisen elkaar en er worden niet dezelfde richtlijnen aangehouden. Het belang voor veroordeelde is breder dan dat de maatregel thans is beëindigd en veroordeelde is uitgezet naar Polen. Afgevraagd dient te worden of de juiste richtlijnen worden gehanteerd en of de juiste stappen zijn genomen. Veroordeelde heeft derhalve belang bij voortzetting van het hoger beroep en bij een inhoudelijke uitspraak in zijn zaak. De raadsvrouw heeft daarom verzocht om onderhavige zaak inhoudelijk te beoordelen.
Het standpunt van het openbaar ministerie
Veroordeelde heeft hoger beroep ingesteld tegen de beslissing van de rechtbank Amsterdam van 22 september 2021, omdat hij wenste dat de maatregel zou worden beëindigd en wenste te worden uitgezet naar Polen. Beide stappen zijn inmiddels geschied. Veroordeelde is inmiddels terug in Polen. Hij heeft daarom geen belang meer bij voortzetting van het hoger beroep. Primair heeft de advocaat-generaal geconcludeerd veroordeelde niet-ontvankelijk te verklaren in het hoger beroep. Subsidiair heeft de advocaat-generaal geconcludeerd de beslissing van de rechtbank te bevestigen. De advocaat-generaal heeft verwezen naar de overwegingen van de rechtbank en aangegeven dat de rechtbank goed heeft geanticipeerd op deze concrete situatie.
Het oordeel van het hof
Procesverloop
Het hof heeft zowel in deze zaak als in de zaken met nummer P21/352 en P21/390 een tussenbeslissing gewezen en het onderzoek heropend. Het hof wenste in alle zaken nader te worden geïnformeerd over het beleid van het ministerie van Justitie en Veiligheid met betrekking tot de uitzetting van vreemdelingen waaraan de maatregel tot plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders is opgelegd en de criteria die bij deze vreemdelingen worden gehanteerd voor de opheffing van die maatregel op grond van artikel 6:2:20 van het Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv). Ook wenste het hof duidelijkheid te verkrijgen over de toets die vervolgens wordt doorlopen bij de PI en op welk moment een veroordeelde uiteindelijk uitzetbaar wordt geacht, waaronder hoe en door wie wordt vastgesteld dat aan de genoemde criteria voor opheffing is voldaan. Bovendien wenste het hof nadere informatie te verkrijgen over de hulp die Stichting Terwille binnen de PI biedt en de (on)mogelijkheden van deze stichting, wanneer het gaat om vreemdelingen die de Nederlandse taal niet of onvoldoende beheersen. Ten slotte wenste het hof geïnformeerd te worden over de actuele stand van zaken in de vreemdelingrechtelijke procedures van de veroordeelde.
Het hof heeft de advocaat-generaal verzocht zorg te dragen voor de verstrekking van deze informatie. In een ambtsbericht van 15 april 2022 heeft de advocaat-generaal op de gestelde vragen geantwoord. Een en ander is vervolgens toegelicht door de deskundigen op zitting.
Wettelijke mogelijkheden tot beëindiging van de maatregel
Een ISD-maatregel loopt zolang als door de rechter bij de oplegging bepaald, maar ten hoogste twee jaren, vanaf het moment dat de maatregel onherroepelijk is (artikel 38n, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht (Sr)). De maatregel kan echter tussentijds worden beëindigd door de rechter wanneer deze oordeelt dat voortzetting van de tenuitvoerlegging van de maatregel niet langer is vereist (artikel 6:6:14 Sv). Verder kan de minister voor Rechtsbescherming (hierna: de minister) de maatregel te allen tijde beëindigen (artikel 6:2:20 Sv).
Het gebruik van de beëindigingsbevoegdheid van de minister
Ongeveer 25 keer per jaar beëindigt de minister de ISD-maatregel van een vreemdeling zonder rechtmatig verblijf in Nederland. Dit gaat gepaard met de feitelijke uitzetting van de veroordeelde naar zijn land van herkomst. In veel van deze gevallen is dit Polen. Gelet op deze aantallen, is dit een reguliere, niet-incidentele wijze om de maatregel en daarmee de vrijheidsbeneming van EU-onderdanen te beëindigen.
Het hof heeft niet kunnen vaststellen dat de criteria en de procedure voor deze beëindiging schriftelijk zijn vastgelegd. Ook het openbaar ministerie en de deskundigen op zitting kenden een dergelijk stuk niet.
Wel zijn in enkele beleidsstukken in zijn algemeenheid overwegingen gewijd aan de doelstelling en invulling van de tenuitvoerlegging van de maatregel bij vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf in Nederland. Dit zijn de brieven van de staatssecretaris van Justitie van 4 juni 2008 (Tweede Kamer 2007-2008, 31 110, nr. 4) en 20 juni 2008 (Tweede Kamer 2007-2008, 19 637, nr. 1207) en de toelichting van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie op de wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden van 24 maart 2011 (Staatscourant 2011, 6418). Deze overwegingen zien op niet of moeilijk uitzetbare vreemdelingen en hielden een beleidswijziging in die erop ziet dat aan deze groep voortaan wel een ISD-maatregel kon worden opgelegd en ten uitvoer gelegd. Dit heeft geleid tot een wijziging van de Richtlijn voor Strafvordering bij meerderjarige veelplegers van het openbaar ministerie (OM). EUonderdanen vallen echter in zijn algemeenheid niet in de categorie niet of moeilijk uitzetbare vreemdelingen. De sinds 1 januari 2014 geldende OM-richtlijn (Staatscourant 2013, 35061) maakt dan ook een onderscheid tussen enerzijds EU-onderdanen en anderzijds feitelijk niet of moeilijk uitzetbare vreemdelingen. Voor de eerste groep geldt als hoofdregel dat een ISD-maatregel kan worden gevorderd volgens de uitgangspunten die ook gelden voor personen met de Nederlandse nationaliteit.
Ook voor EU-onderdanen geldt echter dat vanaf het moment dat zij, voor of na de oplegging van de ISDmaatregel, geen rechtmatig verblijf meer hebben in Nederland, de tenuitvoerlegging van die maatregel niet meer gericht kan zijn op re-integratie van de veroordeelde in de Nederlandse samenleving. Waar veroordeelden met een verblijfsrecht in beginsel in aanmerking komen voor een extramurale fase binnen de maatregel (artikel 44d, derde lid, van de Penitentiaire maatregel), is dit niet het geval bij veroordeelden zonder rechtmatig verblijf. Ook anderszins komen zij niet in aanmerking voor vrijheden. Deze extramurale fase en vrijheden geven een veroordeelde de mogelijkheid door een geleidelijke re-integratie een delictvrij bestaan op te bouwen. Het biedt hun ook de mogelijkheid te laten zien dat hun gedrag, al dan niet na behandeling binnen de maatregel, niet meer zal leiden tot onveiligheid, overlast of verloedering van het publieke domein.
Op grond van het ambtsbericht van het OM en de op de zitting gegeven inlichtingen stelt het hof het volgende vast over vreemdelingen in de strafrechtketen (VRIS) die een ISD-maatregel ondergaan.
Aan het begin van de tenuitvoerlegging van de maatregel wordt de veroordeelde besproken in het risicomanagementoverleg (RMO) van de PI. Daarna volgt regelmatige bespreking in het multidisciplinair overleg (MDO) van de PI. Daarin heeft ook een psycholoog zitting die kennis heeft van de inhoud en het resultaat van de behandelinterventies die de veroordeelde worden aangeboden. Andere organen van de PI kunnen hier geen kennis van nemen. Als een verzoek tot beëindiging aan de minister wordt overwogen, dan wordt de zaak weer besproken in het RMO en MDO. Als zij positief adviseren, dan wordt de zaak voorgelegd aan de Vrijhedencommissie (VC) van de PI. Deze kan uiteindelijk besluiten de zaak voor te leggen aan de Divisie Individuele Zaken (DIZ) van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Uiteindelijk beslist de Directeur DIZ namens de minister op basis van het advies van de PI, het traject-/vertrekplan en de stukken van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).
Bij het bepalen van een traject voor de veroordeelde staat vanaf het begin terugkeer naar het land van herkomst centraal. De veroordeelde doorloopt drie fasen, waarbij fase 1 in het teken staat van stabilisering (zoals ook het geval is bij de reguliere ISD-populatie) en het opstellen van een (traject)plan. Fase 2 is gericht op interventies en de derde fase is gericht op concrete terugkeer in het land van herkomst. Dit laatste vervangt de re-integratie binnen de Nederlandse samenleving. De Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) van het ministerie van Justitie en Veiligheid is vanaf het begin van de tenuitvoerlegging van de maatregel betrokken. Als naar het oordeel van de PI geen behandelinhoudelijke beletselen bestaan tegen voortijdige beëindiging van de opgelegde maatregel, wordt de zaak voorgelegd aan de minister. Veelal is minimaal een traject van een jaar nodig voordat een veroordeelde klaar wordt geacht voor terugkeer naar het land van herkomst. Dit kan echter ook een langere of kortere periode zijn. DIZ gaat in iedere zaak na of de veroordeelde behandelinterventies heeft gevolgd en of opvang in het land van herkomst is geregeld. Het advies van de PI tot beëindiging weegt zwaar, gelet op de daar aanwezige expertise. Het doel van DIZ is om een ongewenst verklaarde vreemdeling in ieder geval voor de einddatum van de maatregel op een verantwoorde wijze terug te sturen naar het land van herkomst.
Dit laatste lijkt niet geheel consistent met de mededeling van de PI dat de maatregel van een vreemdeling in de regel níet vroegtijdig wordt beëindigd. Alleen dan wanneer alle interventies zijn gevolgd, terugkeer mogelijk is en deze is te bestendigen, zoals wanneer het mogelijk is een behandeling (opname, programma of woonvorm) of begeleiding voort te zetten of er passende huisvesting met al of niet werk in land van herkomst mogelijk is, zal de PI in een enkel geval verzoeken de maatregel voortijdig te beëindigen. Naast de mogelijkheid tot terugkeer speelt ook de bereidheid een grote rol. Indien iemand niet deelneemt aan interventies, het niet mogelijk is (bestendig) terug te keren of de veroordeelde niet wil meewerken aan terugkeer, dan zal de PI niet verzoeken de maatregel te beëindigen. Op zitting heeft de PI toegelicht dat VRIS-ISD’ers langs dezelfde meetlat worden gelegd als ISD’ers met een rechtmatig verblijf.
Naar het oordeel van het hof roept deze zienswijze van de PI de vraag op of daarmee geheel recht wordt gedaan aan het verschil tussen deze twee groepen wat betreft de mogelijkheden tot behandeling en resocialisatie.
De onderhavige zaak met nummer P21/340
Bij besluit van 12 augustus 2019 is door de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (hierna aangeduid als: IND) vastgesteld dat de veroordeelde geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland. Dit besluit is op 14 juli 2020 onherroepelijk geworden. Op 15 oktober 2020 is aan hem de ISD-maatregel opgelegd voor de duur van twee jaren. De tenuitvoerlegging is begonnen op 30 november 2020. Bij besluit van 25 november 2020 is de veroordeelde ongewenst verklaard door de IND. Dit besluit is op 13 januari 2022 onherroepelijk geworden.
De minister heeft op 11 maart 2022 besloten ISD-maatregel van de veroordeelde te beëindigen op het moment dat hij feitelijk uit Nederland vertrekt. Dit was op 23 maart 2022.
Volgens de ter zitting gehoorde vertegenwoordigers van de PI heeft de veroordeelde steeds willen meewerken aan een behandelinterventie van de Stichting Terwille (hierna: Terwille). Deze is op 7 februari 2022 afgerond, waarna de veroordeelde ter voorbereiding van zijn uitzetting is overgeplaatst naar PI Ter Apel. Voor een behandelinterventie heeft de PI geen eindtermen gesteld. Als Terwille zegt dat een behandeling is afgerond, dan is dat voldoende om een volgende stap in het traject te zetten. Met behulp van de Stichting Barka (hierna: Barka) is voor de veroordeelde onderdak en verslavingszorg geregeld in Polen. Het traject in Polen vindt op vrijwillige basis plaats. De PI weet niet wat het traject precies inhoudt. De PI is ook hier afgegaan op de mededeling van Barka. De voorwaarden voor beëindiging van de maatregel zijn niet opgenomen in het trajectplan van de veroordeelde. Wel is hem verteld dat voortijdige beëindiging mogelijk is als hij medewerking verleent en zijn gedrag naar behoren is en dat dit na een jaar zal worden geëvalueerd. Een risicotaxatie maakt geen onderdeel uit van die evaluatie.
De zaak met nummer P21/352
Op 27 oktober 2020 is aan deze veroordeelde de ISD-maatregel opgelegd voor de duur van twee jaren. De tenuitvoerlegging daarvan is begonnen op 11 november 2020. Bij besluit van de IND van 17 maart 2021 is zijn verblijfsrecht ingetrokken en is hij ongewenst verklaard. Dit besluit is onherroepelijk geworden op 20 januari 2022.
De minister heeft op 14 april 2022 besloten ISD-maatregel van de veroordeelde te beëindigen op het moment dat hij feitelijk uit Nederland vertrekt. De veroordeelde was ten tijde van de laatste zitting van het hof echter nog niet uitgezet.
Uit de op de zitting behandelde stukken volgt dat de veroordeelde geen behandelinterventies heeft gevolgd. Hij is daarvoor niet gemotiveerd en taalproblemen spelen daarbij ook een rol. Desondanks komt hij in aanmerking voor overplaatsing naar Ter Apel ter voorbereiding van zijn uitzetting. Dit is echter in eerste instantie niet gebeurd omdat de PI de veroordeelde wilde helpen in een belastingkwestie. Als dit is geregeld kan hij worden uitgezet als via Barka een opvangplek in Polen is geregeld.
Volgens de ter zitting gehoorde vertegenwoordigers van de PI leek het mislukken van de behandelinterventie minder een kwestie van ‘niet willen’ dan van ‘niet kunnen’ als gevolg van zwakbegaafdheid. Mede vanwege de taalproblemen zou een interventie dan geen zin hebben. De zwakbegaafdheid van de veroordeelde is echter niet door onderzoek geobjectiveerd. Het verminderen van het recidiverisico is weliswaar een voorwaarde voor voortijdige beëindiging van de minister, maar als dat in Nederland niet lukt, dan moet het maar in Polen. Via Barka is een passend traject bepaald in Polen bestaande uit wonen, werken en deelname aan bijeenkomsten van de Anonieme Alcoholisten. De vertegenwoordiger van DIZ heeft verklaard dat het ontbreken van een afgeronde behandelinterventie inderdaad geen belemmering hoeft te zijn voor beëindiging van de maatregel als er een goed onderbouwd traject in Polen en een goede hulpvraag is.
De veroordeelde heeft op de zittingen van het hof laten blijken er verbolgen over te zijn dat hem bij de oplegging van de maatregel was beloofd dat hij als EU-onderdaan hulp zou krijgen voor zijn problemen, maar dat die hulp later niet mogelijk bleek nadat hij alsnog ongewenst was verklaard. Hij begrijpt niet dat hij niet meteen Nederland uit is gezet toen bleek dat hij het land moest verlaten. Hij wil in Polen geen therapie volgens en is alleen akkoord gegaan met verblijf bij Barka om aan de autoriteiten een adres te kunnen doorgeven. Hij zal daar echter niet langer dan een of twee nachten verblijven.
De zaak met nummer P21/390
Bij besluit van 10 mei 2019 heeft de IND vastgesteld dat deze veroordeelde geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland. Dit besluit is op 12 november 2020 onherroepelijk geworden. Op 21 januari 2021 is aan hem de ISD-maatregel opgelegd voor de duur van twee jaren. De tenuitvoerlegging is begonnen op 5 februari 2021. Bij besluit van 26 maart 2021 is de veroordeelde ongewenst verklaard door de IND. Dit besluit is op 20 april 2022 onherroepelijk geworden doordat de veroordeelde in aanloop naar de laatste zitting van het hof het beroep tegen deze beslissing heeft ingetrokken.
Uit de op de zitting behandelde stukken volgt dat de tenuitvoerlegging van de maatregel voor de veroordeelde is begonnen in het Detentiecentrum (DC) Zeist. Daar heeft hij deelgenomen aan het intramurale dagprogramma en heeft hij gesprekken gevoerd met interne hulpverleners. Ook heeft hij gesprekken gehad met een medewerker van DT&V, waarmee hij een goede band heeft opgebouwd. Begin oktober 2021 heeft DT&V medegedeeld dat binnen enkele weken uitzetting mogelijk is en dat de ontslagprocedure dient te worden opgevraagd bij PI Veenhuizen en DIZ. Op de zitting van de rechtbank heeft de casemanager van DC Zeist vervolgens verklaard dat hij van de casemanager van PI Veenhuizen heeft gehoord dat PI Veenhuizen bij de minister de beëindiging van de maatregel zal vragen. De rechtbank heeft in haar beslissing overwogen erop te vertrouwen dat de overplaatsing van Zeist naar Veenhuizen niet zal leiden tot vertraging in de uitzettingsprocedure. De beëindiging van de maatregel is desondanks niet verzocht.
Volgens de ter zitting gehoorde vertegenwoordigers van de PI hebben zij over deze uitspraken van DC Zeist en de rechtbank overleg gehad met het OM en is toen besloten de veroordeelde toch eerst een behandelinterventie aan te bieden. Sinds oktober 2021 heeft de veroordeelde echter iedere hulp geweigerd. Om hem te motiveren heeft Terwille gesprekken georganiseerd met een ervaringsdeskundige. Aan beëindiging van de maatregel zal pas medewerking worden verleend als de veroordeelde aan zichzelf heeft gewerkt en er een gedragsverandering is. Van Terwille en Barka heeft de casemanager nog geen bericht ontvangen. Terwille zal ook alleen bericht geven als het daarom wordt gevraagd.
De veroordeelde heeft op de zittingen van het hof wisselende antwoorden gegeven op de vraag of hij hulp nodig heeft voor zijn verslaving. Wel stelt hij duidelijk dat hem naar zijn mening geen echte verslavingsbehandeling is aangeboden. Hulp van Barka heeft hij niet nodig omdat hij zelf heeft gezorgd voor een woonplek en werk. In Polen heeft hij ook een netwerk.
De bevoegdheid van de minister en de toetsing door de rechter
De ISD-maatregel strekt tot beveiliging van de maatschappij en de beëindiging van recidive van de veroordeelde. Als de verdachte verslaafd is of bij hem andere problematiek speelt waarmee het plegen van strafbare feiten samenhangt, strekt de maatregel er mede toe een bijdrage te leveren aan de oplossing van die problematiek (artikel 38m, tweede en derde lid, Sv).
Bij de toetsing volgens artikel 6:6:14 Sv gaat de rechter ten eerste na of beëindiging van de maatregel naar verwachting zal leiden tot onveiligheid, ernstige (drugs)overlast en verloedering van het publiek domein. Ten tweede onderzoekt het hof of voortzetting van de maatregel niet zinvol is door een omstandigheid die buiten de macht van de veroordeelde ligt. De toepassing van de bevoegdheid van de minister om de maatregel te beëindigen op basis van artikel 6:2:20 Sv maakt geen onderdeel uit van deze toetsing.
Uit het hiervoor beschreven beleid voor de beëindiging van de maatregel bij vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf en de toepassing daarvan in de praktijk, volgt echter wel dat bij het gebruik van de ministeriële bevoegdheid wordt aangesloten bij de doelstellingen die ook gelden voor de tenuitvoerlegging van de ISD-maatregel bij personen met rechtmatig verblijf. Daarbij wordt deze bevoegdheid gebruikt om te compenseren voor het ontbreken van een extramurale fase waarin re-integratie in de samenleving wordt vormgegeven en de resultaten van behandelinterventies worden getoetst. Gelet op de overeenkomstige doelstellingen kan de toetsingsrechter bij zijn beoordeling betekenis toekennen aan de opvattingen over het risico op onveiligheid, overlast en verloedering en over de invulling van de tenuitvoerlegging van de maatregel, zoals die tot uitdrukking komen in het beleid tot beëindiging van de minister en de toepassing daarvan in het concrete geval.
Deze bevoegdheid van de minister houdt weliswaar geen oplegging van vrijheidsbeneming in, maar ziet wel op het voortduren ervan. Gelet op de praktijk om in deze gevallen na ongeveer een jaar te evalueren of de maatregel kan worden beëindigd en op het gegeven dat een ISD-maatregel gewoonlijk voor twee jaren wordt opgelegd, kan de beslissing om de maatregel al dan niet te beëindigen van grote invloed zijn op de duur van de vrijheidsbeneming. Verder is in de voorliggende categorie van zaken geen sprake van een incidenteel, maar van een beleidsmatig gebruik van de bevoegdheid tot beëindiging.
Gelet hierop dienen er voldoende waarborgen te zijn tegen willekeur in het gebruik van deze bevoegdheid. Overeenkomstig de eisen die artikel 5 van het Europees Verdrag ter bescherming van de rechten van de mensen en de fundamentele vrijheden stelt aan wetgeving die de grondslag vormt voor vrijheidsbeneming, zal naar het oordeel van het hof ook het beleid voor het gebruik van de bevoegdheid tot beëindiging van de maatregel voldoende toegankelijk, inzichtelijk en precies moeten zijn en de toepassing daarvan voldoende voorzienbaar.
Het hof heeft niet kunnen vaststellen dat aan deze eisen is voldaan. Het beleid van de minister is niet op schrift gesteld. De criteria voor beëindiging en de objectieve wijze van beoordeling zijn niet helder geformuleerd. De drie hiervoor beschreven zaken overziend, wordt duidelijk dat het beleid ook niet binnen DJI goed kenbaar is. Dat heeft in zaak P21/390 binnen DC Zeist geleid tot een andere en op snellere beëindiging en uitzetting gericht traject dan in PI Veenhuizen.
Aan de voor beëindiging van de maatregel geformuleerde voorwaarden, namelijk deelname aan een interventie en een goede opvang in het land van herkomst, worden niet steeds strikt de hand gehouden of kennen niet nader omschreven uitzonderingen. In zaak P21/352 werd de maatregel immers beëindigd zonder dat de veroordeelde betekenisvol aan een interventie had deelgenomen. Op zich is het te rechtvaardigen dat rekening wordt gehouden met eventuele beperkingen van de veroordeelde om een interventie te volgen. Wanneer dat het geval moet zijn en hoe dat wordt vastgesteld, is echter niet kenbaar. In de zaak P21/352 is de beëindiging verder uitgesteld door een omstandigheid, namelijk hulp bij een belastingkwestie, die door de PI zelf is omschreven als ‘meer een extra serviceverlening dan recidive-verlagende interventies’. Dit roept de vraag op welke vrijheid de PI heeft om een advies tot beëindiging van de maatregel uit te stellen.
Het is aan de minister om binnen de grenzen van het recht de inhoud van het beleid te bepalen. Dit beleid zal wel in overeenstemming moeten zijn met de doelstellingen van de ISD-maatregel. Verder zal rekening moeten worden gehouden houden met het verbod van discriminatie naar nationaliteit, dat in het geding kan zijn als geen compensatie wordt geboden voor het gegeven dat vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf niet in Nederland kunnen re-integreren en daarom minder mogelijkheden hebben om vaardigheden te leren en om te laten zien dat hun gedrag niet meer leidt tot onveiligheid, overlast of verloedering van het publieke domein.
Veroordeelde niet-ontvankelijk
De veroordeelde heeft op 11 oktober 2021 beroep ingesteld tegen de beslissing van de rechtbank Amsterdam dat voorzetting van de ISD-maatregel is vereist. Het hof stelt vast dat de ISD-maatregel inmiddels op 23 maart 2022 is afgelopen en dat veroordeelde op voornoemde datum is uitgezet naar Polen. Dat was de inzet van het door de veroordeelde bij de rechtbank ingediende verzoek tot toetsing en van het beroep tegen de beslissing van de rechtbank. Het hof zal daarom de veroordeelde niet-ontvankelijk verklaren in het beroep omdat hij geen belang meer heeft bij een behandeling daarvan.
Beslissing
Het hof:
Verklaart de veroordeelde
[veroordeelde] niet-ontvankelijkin het beroep.
[veroordeelde] niet-ontvankelijkin het beroep.
Aldus gedaan door
mr. M.E. van Wees als voorzitter,
mr. G. Mintjes en mr. E.A.K.G. Ruys als raadsheren,
en drs. C.J.J.C.M. van Gestel en drs. R.J.A. van Helvoirt als raden,
in tegenwoordigheid van mr. K. van Laarhoven als griffier,
en op 4 mei 2022 in het openbaar uitgesproken.
Mr. E.A.K.G. Ruys en de raden zijn buiten staat deze beslissing mede te ondertekenen.