ECLI:NL:GHAMS:2026:1348 - Gerechtshof Amsterdam - Afwijzing beroep ondernemingsraad tegen wijziging topstru...

Uitspraak

beschikking

___________________________________________________________________

GERECHTSHOF AMSTERDAM

ONDERNEMINGSKAMER

zaaknummer: 200.359.584/01 OK

beschikking van de Ondernemingskamer van 9 april 2026

inzake

DE ONDERNEMINGSRAAD VAN HET CENTRAAL ORGAAN OPVANG ASIELZOEKERS,

gevestigd te ’s-Gravenhage,

VERZOEKER

Advocaten
mrs. R.J. van der Hamen
G.D. Depla, kantoorhoudende te Utrecht,

t e g e n

de publiekrechtelijke rechtspersoon

zelfstandig bestuursorgaan
CENTRAAL ORGAAN OPVANG ASIELZOEKERS,

gevestigd te ‘s-Gravenhage,

VERWEERDER,

advocaat:
mr. R.E.M. Vink-Dijkstra, kantoorhoudende te Leiden,

Hierna zal verzoeker worden aangeduid als de OR en verweerder als het COA

1.De zaak in het kort

1.1

Deze zaak gaat over een besluit tot wijziging van de topstructuur van het COA. Dat besluit heeft betrekking op de afdeling Vakontwikkeling & Ondersteuning (V&O) die zich richt op de kwaliteit en de doorontwikkeling van opvang en begeleiding op de lange termijn. Tot dusverre werd de afdeling V&O gerekend tot het primaire proces, dat bestaat uit de opvang en de begeleiding van asielzoekers. Met het besluit beoogt het COA de afdeling V&O samen te voegen met enkele onderdelen van de stafdienst Strategie, Bestuur & Omgeving (SBO). Deze stafdienst behoort niet tot het primaire proces. Het besluit tot samenvoeging in een nieuwe afdeling V&O/SBO is genomen in weerwil van een negatief advies van de OR. De OR vreest, kort gezegd, vooral dat de taken van V&O in de nieuwe structuur op te grote afstand van het primaire proces komen te staan en dat de kwaliteitsverbetering van de begeleiding van asielzoekers daaronder zal lijden. Volgens de OR heeft het COA niet in redelijkheid tot dit besluit kunnen komen. Het COA meent dat de verzoeken van de OR moeten worden afgewezen.

2.Het verloop van het geding

2.1

De OR heeft bij verzoekschrift van 26 september 2025 beroep ingesteld bij de Ondernemingskamer tegen een besluit van het COA van 26 augustus 2025, dat op 29 augustus 2025 aan de OR is meegedeeld. De OR heeft de Ondernemingskamer verzocht,

1. te oordelen dat het COA bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen;

2. het COA te gebieden het besluit in te trekken en alle gevolgen van dat besluit ongedaan te maken;

3. het COA te gelasten bij wege van voorziening de vacature van manager SBO open te zetten en in te vullen alsmede uitvoering te geven aan het besluit van 25 maart 2020;

4. Het COA te veroordelen in de kosten van deze procedure.

2.2

In zijn verweerschrift dat op 17 december 2025 is ingediend, heeft het COA geconcludeerd tot afwijzing van het verzoek.

2.3

Het verzoek is behandeld tijdens de openbare zitting van de Ondernemingskamer van 8 januari 2026. Bij die gelegenheid hebben de advocaten de standpunten van partijen toegelicht aan de hand van overgelegde aantekeningen. De OR heeft voorafgaand aan de zitting aanvullende producties aan de Ondernemingskamer en de wederpartij gezonden. Partijen en hun advocaten hebben vragen van de Ondernemingskamer beantwoord en inlichtingen verstrekt. Op verzoek van partijen heeft de Ondernemingskamer een mediator aangewezen en de uitspraak aangehouden. Partijen hebben op 13 februari 2026 de Ondernemingskamer verzocht alsnog uitspraak te doen.

3.Feiten

3.1

Het COA is een zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Ingevolge de Wet COA is het COA belast met de materiële en immateriële opvang van asielzoekers, het plaatsen van asielzoekers in een opvangvoorziening, het plaatsen van asielzoekers in gemeentelijke opvangplaatsen en het betalen van bijdragen aan de gemeenten die asielzoekers opvangen. Verder verricht het COA werkzaamheden met betrekking tot de bemiddeling bij de uitstroom van verblijfsgerechtigden en andere door de bewindspersonen aan het COA op te dragen taken die samenhangen met de opvang van asielzoekers.

3.2

De huidige organisatiestructuur van het COA is in 2019/2020 tot stand gekomen en ziet er als volgt uit. Het COA heeft een bestuur, waaronder een driekoppig directieteam ressorteert. Het directieteam bestaat uit de drie directeuren van de drie directies (afdelingen) van het COA, te weten Opvang & Begeleiding (O&B), Bedrijfsvoering (Bv) en Vakontwikkeling & Ondersteuning (V&O). V&O richt zich op de kwaliteit en de doorontwikkeling van opvang en begeleiding op de lange termijn. Deze directie vertaalt de strategische richting van het bestuur naar tactische en operationele doelstellingen en ontwikkelt en onderhoudt de kaders, methodieken en beleidslijnen, die nodig zijn voor een professionele en hoogwaardige begeleiding.

3.3

Naast het bestuur en het directieteam kent het COA ook een drietal stafdiensten, waaronder de stafdienst Strategie, Bestuur & Omgeving (SBO). De stafdienst SBO richt zich op strategische vraagstukken van de lange termijn, zoals capaciteit, corporate communicatie, stakeholdermanagement, internationale samenwerking en informatiemanagement. De stafdiensten worden rechtstreeks door het bestuur aangestuurd.

3.4

Het huidige hoofdinrichtingsplan is vastgesteld bij besluit van 18 juli 2019 (het besluit “inrichtingsplan op organisatieniveau”), nadat de OR daarover had geadviseerd. De OR stelde zich toen op het standpunt dat V&O onderdeel moest zijn en blijven van het primaire proces en daarom onderdeel moest blijven van O&B, opdat de uitvoerende medewerkers maximaal konden profiteren van de kwaliteitsverbetering en monitoring die onder V&O vallen. Dit advies is toen niet gevolgd: er is een aparte afdeling V&O gecreëerd, naast de afdeling O&B. In het besluit van 18 juli 2019 is op dit punt overwogen:

“In de visie van het bestuur is het vak opvang en begeleiding het primaire proces. Binnen dit primair proces zijn naar mening van het bestuur twee directies actief: Opvang & Begeleiding en Vakontwikkeling & -ondersteuning. Uit de gesprekken met de ondernemingsraad en uit dit advies is echter duidelijk geworden dat de ondernemingsraad adviseert geen dubbele sturingslijnen te ontwikkelen, vanuit beide directies en/of de vakgroepen. Het bestuur neemt dit advies over”.

3.5

Op 1 juli 2020 heeft het COA de ‘Bevoegdhedenregeling COA 2020’ gepubliceerd (Stcrt. 2020, nr. 34999) waarin het COA de bestuursrechtelijke en civielrechtelijke bevoegdheden in lijn heeft gebracht met de inrichting van de organisatie. De bevoegdhedenregeling bevat een beschrijving van de verschillende organisatieonderdelen en vermeldt onder meer:

“De directie V&O is een directie in het primair proces die gericht is op de kwaliteit(sontwikkeling) van opvang en begeleiding op de lange termijn. V&O heeft de taak de strategische inrichting vanuit het bestuur te vertalen naar tactische en operationele doelstellingen. V&O is verantwoordelijk voor kaderstelling en monitoring voor het behalen van resultaten op kwaliteitsbewaking van begeleiding, professionele ontwikkeling, vakontwikkeling en vernieuwing, projectmanagement en beleidsvorming. V&O vertaalt interne en externe ontwikkelingen (waaronder wet- en regelgeving) naar uitvoeringsbeleid.” .

3.6

Vanaf 2021 zijn er in opdracht van het bestuur diverse interne en externe onderzoeken uitgevoerd over de positionering en aansturing van V&O en SBO. Geadviseerd werd, kort gezegd, de topstructuur aan te passen door een kleinere bestuursstaf in te richten die echt tot doel heeft het bestuur te ondersteunen en de overige onderdelen van SBO samen te voegen met V&O .

3.7

Zo heeft het CAO bij brief van 16 december 2021 aan de OR geschreven:

“Het bestuur heeft [de interim-directeur V&O] bij haar aantreden gevraagd om als onderdeel van haar opdracht advies uit te brengen over de positionering en aansturing van V&O (..).

Op hoofdlijnen stelt zij dat V&O op papier als lijndirectie is gepositioneerd, maar in de

praktijk als stafdirectie functioneert. Tevens constateert zij dat er nog kansen liggen om

te komen tot een gedeelde visie op vakontwikkeling en begeleiding, dat de verantwoordelijkheden en positie van het projectenbureau [
een onderdeel van V&O, toevoeging OK] meer duidelijkheid behoeven, dat er meer evenwichtigheid mogelijkheid is tussen de drie directies en dat de opdrachtverlening voor V&O via duidelijkere routes kan verlopen.

Vanuit die observaties komt zij tot de conclusie dat het handhaven van de bestaande situatie suboptimaal is. Zij adviseert het bestuur om een nader voorstel te laten uitwerken naar een mogelijke wijziging in de topstructuur. Met daarbij overigens de nuancering dat een structuurwijziging alléén niet volstaat om de gewenste situatie te bereiken”.

3.8

Het COA is in januari 2022 gestart met het werven van een directeur-kwartiermaker V&O, die tevens de opdracht kreeg het in de brief van 16 december 2021 genoemde nader voorstel uit te werken. De conceptopdracht aan de kwartiermaker heeft het COA op 14 juli 2022 aan de OR gezonden. Omdat de OR geen inhoudelijke en procedurele bezwaren tegen de conceptopdracht had geuit, heeft het COA de opdracht aan de kwartiermaker verstrekt en de OR daarvan bij brief van 26 juli 2022 in kennis gesteld.

3.9

De OR heeft bij brief van 8 mei 2023 gereageerd op een conceptvoorstel van de kwartiermaker voor de positionering van V&O en SBO van 31 maart 2023 . De OR schrijft onder andere:

“Na het lezen van het document was er één vraag die, in het kader van het gelopen dan wel mogelijk nog te lopen proces, expliciet naar boven kwam. De ondernemingsraad mist het bestuursbesluit dat de directie V&O geen primair-proces-directie meer is”.

3.1

In zijn reactie van 3 november 2023 bevestigt het COA dat begeleiding tot het primaire proces behoort. Hij merkt in de brief op:

“Allereerst wil ik benadrukken dat wij uw mening delen en van harte onderstrepen dat begeleiding behoort tot het primaire proces van het COA. Hoewel er geen (effectieve) begeleiding mogelijk is zonder opvang (als de basis van een veilige en leefbare verblijfplaats met zaken als eten en drinken niet goed geregeld is, is begeleiding bij voorbaat niet effectief), zit de kracht van het COA in het begeleiden van onze bewoners. (…)

Tegelijk denken wij met u dat een verdere professionalisering van deze begeleiding - inclusief het borgen hiervan in crises - nodig is en dat is precies de reden dat destijds de

directie V&O is ingericht. De opdracht om begeleiding op een hoger niveau te brengen, samen met de collega’s van O&B die de begeleiding in de praktijk vormgeven, alsmede de andere opdrachten die V&O heeft gekregen bij het ontstaan van die directie, blijven onverkort van kracht. Deze worden dus nadrukkelijk niet - in uw woorden - aan de kant gezet.

(…)

Inhoudelijk levert het toevoegen van de professionele expertise van SBO aan V&O een versterking op en zal er sprake zijn van meer synergie tussen de onderdelen. Zoals u ook terecht aangeeft kunnen strategievorming en de implementatie ervan beter. ‘Een stevigere verbinding tussen strategie- en beleidsvorming, alsmede een beter samenspel tussen strategie- en beleidsvorming enerzijds en de uitvoering ervan anderzijds’ was een van de te bereiken doelstellingen uit de opdracht aan de kwartiermaker. De praktijk laat zien dat het eigenaarschap voor strategie- en beleidsvorming steviger en meer in samenhang met elkaar belegd mag worden op het niveau van het directieteam, met een duidelijke regiefunctie en uiteraard waarborgen voor een goede betrokkenheid van de uitvoering in deze fase. En dat vervolgens de uitvoering ervan met de benodigde slagkracht, effectiviteit en efficiency kan plaatsvinden. Dit alles eveneens gericht op een grotere executiekracht”.

3.11

In een memo van 14 december 2023 aan het COA schrijft de OR onder andere:

“• De ondernemingsraad is niet meegenomen tijdens het kwartiermaker proces;

• Door het in het openbaar bespreken van onder andere een herijkt organogram en het aankondigen van nieuwe inrichtingsplannen is de ondernemingsraad uit positie gebracht. Hierdoor heeft de ondernemingsraad zich ook in het openbaar moeten uitspreken waardoor het proces ongewenst escaleerde;

• De besluiten van 2020 zijn nog niet allemaal geïmplementeerd.

Kijkend naar de opbrengst van de sessies die met de medewerkers gehouden zijn is vooral te zien dat de informatie die is opgehaald te maken heeft met zaken die niet relevant zijn in het kader van een mogelijke samenvoeging.

De ondernemingsraad stelt voor om een vervolg te geven aan de eerder gehouden sessies waarbij het vooral moet gaan over de vraag; Hoe nu verder?

1. Door met alle groepen medewerkers vervolgsessies te houden waarbij de opgehaalde informatie vertaald kan worden naar concrete stappen.

2. De bijlage bij de bestuurlijke reactie V&O SBO door te nemen en voor bestuur/directie een advies op te stellen over de voortgang van de genomen besluiten.

3. Met de opbrengst van de eerste twee punten te onderzoeken welke herpositionering mogelijk c.q. noodzakelijk is voor de stafafdeling SBO waaronder de teams Communicatie en Stakeholdermanagement, Recht en Veiligheid en mogelijk een deel van Bestuursadvies”.

3.12

In samenspraak met de OR heeft het COA [adviseur] opdracht gegeven om een advies aan het COA uit te brengen over de positionering van de afdeling SBO binnen de topstructuur van het COA. [adviseur] heeft op 2 juli 2024 zijn rapport “Versterken van de samenwerking tussen SBO en V&O” aan het COA uitgebracht. In het rapport is een viertal scenario’s beschreven. In het rapport wordt opgemerkt:

“Op grond van een weging van deze scenario's (…) is de conclusie dat een samenvoeging van de eenheden die deel uitmaken van de stafafdeling SBO met V&O meerwaarde heeft. De voorkeur gaat uit naar een scenario waarin er een nieuwe directie wordt gevormd met als onderdelen (in de huidige benamingen): Communicatie en relatiemanagement, Recht en veiligheid, Beleid primair proces, Projectbureau, Vakontwikkeling en begeleiding en een deel van Bestuursadvies.”

Het rapport besluit onder andere met de navolgende opmerkingen:

“In 2020 was de wens om de strategische beleidsfunctie op de kaart te zetten leidend bij de toenmalige keuze voor wat de afdeling SBO is geworden. Dat heeft goed gewerkt. Nu is het tijd voor een volgende stap in de organisatieontwikkeling. Met de voorgestelde structuuraanpassing om SBO grotendeels samen te brengen met een nieuw te vormen directie (nu nog V&O) wordt het interne samenspel tussen inhoudelijk ondersteunende disciplines vergemakkelijkt. Tot nu toe was dat sterk afhankelijk van de wijze waarop medewerkers hun functie hebben ingevuld en elkaar hebben opgezocht. Ook hebben leidinggevenden in hun coördinerende en sturende rol het samenspel een belangrijke bijdrage geleverd. Samenwerking over grenzen van afdelingen heen mag echter niet afhankelijk van de inzet van professionals en hun leidinggevende worden. Vandaar dat het belangrijk is om zodanige structurele voorwaarden te scheppen dat dat onderlinge samenspel nóg vanzelfsprekender wordt”.

3.13

Na overlegvergaderingen op 12 september 2024 en 30 januari 2025 heeft het COA op 6 maart 2025 zijn notitie van ‘VerS naar Nu’ met de OR gedeeld . In deze notitie staat onder andere:

“Momenteel is de verhouding van directies V&O ten opzichte van O&B en BV onevenwichtig. Dit heeft te maken met de omvang van V&O en rolonduidelijkheden in de relatie tot O&B. De destijds gemaakte keuze om V&O mee verantwoordelijk te maken voor de sturing op de (doorontwikkeling van) het primair proces werkte in de praktijk anders uit en botste daardoor met de integrale verantwoordelijkheid van het management bij O&B. In die onderlinge samenwerking en begrip van elkaars rol is overigens al wel veel verbeterd. Daarnaast mist V&O tot op heden kwantitatief en kwalitatief de capaciteit om haar ‘sturingsrol’ (kaderstelling, advisering, ondersteuning, monitoring) goed te vervullen. Met name de eenheid vakontwikkeling is te klein om de (inmiddels flink gegroeide) uitvoering (O&B) van deskundig advies, training en ondersteuning te voorzien. Ook de afdeling projecten is nog relatief klein; het aantal projecten is groter dan dat het kleine team aan kan waardoor er projectleiderscapaciteit extern moet worden ingekocht. Verder mist de directie inhoudelijke capaciteit om het primair proces volwaardig bij te staan. Met name gaat het om advisering en ondersteuning inzake communicatie en bij juridische vraagstukken.

Bij vele opgaven zijn bovendien meerdere van deze disciplines betrokken, en dat vraagt om meer samenwerking tussen professionals en regie op de aanpak van de advisering en ondersteuning. Een aantal van die opgaven kunnen als strategisch worden beschouwd, vanwege de samenhang met activiteiten van ketenpartners, de mate van invloed op het primaire proces van het COA en/of de bestuurlijke betrokkenheid bij het onderwerp. Denk aan onderwerpen als veiligheid, capaciteit, internationaal. De regie over die opgaven is nu te versnipperd belegd. Door personele en organisatorische capaciteit voor deze strategische thema’s samen te brengen met de eenheden van V&O ontstaat een directie die beter in staat is om de inhoudelijke en regiefunctie op beleidsvoorbereiding en implementatie te vervullen”.

3.14

Op 16 april 2025 heeft het COA aan de OR advies gevraagd over een voorgenomen besluit tot aanpassing van de topstructuur met betrekking tot SBO en V&O (hierna: de adviesaanvraag), waarbij een nieuwe directie V&O/SBO ontstaat. Het voorgenomen besluit houdt het volgende in:

“• De huidige directie V&O wordt samengevoegd met de volgende onderdelen van het huidige SBO: team Recht en Veiligheid / Juridische zaken, het team Communicatie & Relatiemanagement en uit het team Bestuursadvies: strategische adviseurs.

• Er wordt een nieuw team Bestuursondersteuning en -advies gevormd dat bestaat uit de bestuurssecretaris tevens teamhoofd, bestuursassistenten, chauffeurs en bestuursadviseurs. Ook de functionarissen Public Affairs en Stakeholdermanagement worden, in ieder geval voor de duur van twee jaar, onderdeel van dit team.”

Blijkens de toelichting is het voorgenomen besluit ingegeven door de wens om de aansturing van de ondersteuning door bestuur en directieteam aan te passen opdat zowel bestuur als directieteam de eigen verantwoordelijkheden beter kan waarmaken. Daarbij gaat het bestuur zich meer concentreren op de rol van ‘bepaler opdrachtgever (richten)’ en het directieteam op ‘bepaler opdrachtnemer (verrichten)’. In de adviesaanvraag wordt opgemerkt:

“Het (voorgenomen) besluit zal uitgewerkt moeten worden in onder meer inrichtingsplannen voor de nieuwe directie (door de directeur V&O) en voor de nieuwe

afdeling Bestuursondersteuning en -advies (door het teamhoofd Bestuursadvies)”.

3.15

De adviesaanvraag is besproken in de overlegvergadering van 17 april 2025.

3.16

De OR heeft op 30 juni 2025 negatief geadviseerd over het voornemen van het COA de topstructuur voor wat betreft V&O en SBO aan te passen . In het advies wordt onder meer opgemerkt dat de personele gevolgen van het voorgenomen besluit ontbreken. Verder bevat het advies een groot aantal vragen over zowel het besluitvormingsproces als de inhoud. Vragen hebben onder meer betrekking op de directie V&O als onderdeel van het primair proces. Volgens de OR heeft het COA op sommige momenten erkend dat de directie V&O wel een primair-proces-directie is, terwijl de directie V&O op andere momenten wordt beschreven als de directie die met stafafdeling SBO moet werken aan een verbinding tussen strategie en beleidsvorming en een verzakelijking in de rolverdeling tussen bestuur en directie. De OR vraagt zich verder af welk probleem met de samenvoeging wordt opgelost. Volgens de OR kan de samenwerking tussen de directie V&O en stafafdeling SBO ook worden verbeterd door de vacature manager SBO opnieuw in te vullen. In het advies worden verder veel kanttekeningen geplaatst en vragen gesteld over het rapport van [adviseur] en over eerdere adviesrapporten.

3.17

Het COA heeft in afwijking van het negatieve advies van de OR op 26 augustus 2025 het “Besluit aanpassing topstructuur SBO V&O” (hierna: het besluit) genomen. In de toelichting memoreert het COA dat de OR op diverse momenten in het besluitvormingsproces is betrokken, onder meer bij de werving van een nieuwe directeur V&O, tevens kwartiermaker, bij de vaststelling van de opdracht aan de kwartiermaker en bij het formuleren van de opdracht aan [adviseur] . In reactie op de zorgen van de OR over V&O als onderdeel van het primaire proces schrijft het COA dat de nieuw te vormen directie, zoals ook nu het geval is, niet zelf de begeleiding uitvoert, maar nog steeds gericht blijft op het primaire proces. Verder schrijft het COA onder meer:

“De aanpassing van de topstructuur past bij de wens en noodzaak om de aansturing van de ondersteuning door bestuur en directieteam aan te passen. Hiermee kunnen zowel bestuur als directieteam hun verantwoordelijkheden beter waarmaken. Hierbij gaat het bestuur zich nog meer concentreren op de rol van bepaler opdrachtgever (richten) en het directieteam op bepaler opdrachtnemer (verrichten). Deze noodzaak komt zowel voort uit de veranderende wereld om ons heen als uit ervaren knelpunten binnen en tussen organisatieonderdelen.

(…)

Het bestuur gaat zich nog meer concentreren op de rol van bepaler opdrachtgever (richten) door middel van het vaststellen van strategische kaders, het zijn van opdrachtgever van het directieteam en door het exploreren en onderhouden van de bestuurlijke contacten met stakeholders en de ondernemingsraad. Daar waar het bestuur of de portefeuillehouders in het bestuur tot nu toe nog rechtstreeks leidinggaven aan tactische of operationele uitvoering van onderdelen van de organisatie, past dat niet meer bij deze rolinvulling. Het bestuur vraagt dit voortaan aan het directieteam.

Veranderingen als gevolg hiervan zijn:

• Strategievorming wordt onderscheiden van strategievaststelling. Het bestuur stuurt niet zelf meer op de strategievorming (totstandkoming van de strategie via een afzonderlijke stafdienst) maar vraagt dit aan het directieteam. Vaststelling van de strategie en het geven van richting op hoofdlijnen bij die strategievorming blijft aan het bestuur.

• Iets soortgelijks speelt bij communicatie. De aansturing van communicatie komt bij een van de directeuren te liggen.

Het directieteam wordt als bepaler opdrachtnemer (verrichten) door het bestuur beter in staat gesteld om de organisatie integraal op tactisch en operationeel niveau aan te sturen. Het directieteam krijgt de verantwoordelijkheid en het mandaat voor de hiervoor genoemde taken. Deze taken komen dientengevolge (formatie, mensen, middelen volgen mandaat) onder de rechtstreekse aansturing van een van de directeuren te vallen. Als gevolg daarvan komt de stafdienst SBO (grotendeels) te vervallen”.

3.18

Het besluit is bij brief van 29 augustus 2025 aan de OR medegedeeld en toegelicht .

4.De gronden van de beslissing

4.1

De OR heeft aan zijn beroep ten grondslag gelegd dat het COA bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. De gronden van het beroep houden – kort gezegd – in:

a. De adviesaanvraag geeft geen uiteenzetting van de personele gevolgen van het besluit. De OR verwijst in dit verband naar de verplichting van art. 25 lid 3 WOR Pro om de personele gevolgen van het besluit inzichtelijk te maken. In het besluit zegt het COA dat het besluit geen personele gevolgen heeft en daarmee staat vast dat de personele gevolgen door het COA ook niet zijn meegewogen bij de vaststelling van het besluit.

b. Het COA heeft het besluit onvoldoende gemotiveerd. Daartoe betoogt de OR dat hij op 19 augustus 2019 afspraken heeft gemaakt met het COA dat de (nieuwe) directie van V&O een primair-proces-directie zou worden. Dit blijkt volgens de OR uit het Bevoegdhedenbesluit COA 2020. Het besluit is in strijd met deze afspraken omdat de nieuw te vormen directie zowel strategische besluitvorming zal vormgeven als de uitvoering ondersteunen. Het OR erkent dat het COA mag terugkomen van een gemaakte afspraak maar meent dat op het COA in dat geval een verzwaarde motiveringsplicht rust waarom van een toezegging wordt teruggekomen.

c. Alle betrokken belangen zijn onvoldoende afgewogen. Het besluit leidt tot een groot afbreukrisico voor (de organisatie van) het COA en een groot risico voor de wedewerkers en de asielzoekers. De gevolgen van het besluit voor het primaire proces zijn onvoldoende onderzocht.

4.2

Het COA heeft gemotiveerd verweer gevoerd. De Ondernemingskamer zal hieronder waar nodig op dit verweer ingaan.

Algemene overwegingen

4.3

Bij de beoordeling van het verzoek stelt de Ondernemingskamer voorop dat het COA is gehouden om bij zijn besluitvormingsproces alle kenbare betrokken gerechtvaardigde belangen te betrekken. De OR kan uitsluitend beroep tegen het besluit instellen op de grond dat het COA bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Het betreft hier een door de Ondernemingskamer te verrichten ‘marginale’ toetsing van de besluitvorming. De Ondernemingskamer gaat slechts na of het COA bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Zij laat daarbij aan het COA beleidsvrijheid (vgl. ECLI:NL:HR:2018:725,
Holland Casinoen ECLI:NL:GHAMS:2019:4152,
Secretariaat van de Gezondheidsraad).

4.4

Tot die beleidsvrijheid behoort de bevoegdheid van de ondernemer te bepalen hoe de organisatie wordt ingericht (ECLI:NL:GHAMS:2019:4152,
Secretariaat van de Gezondheidsraad). Met het besluit wordt de topstructuur van het COA wat anders ingericht. Het bestuur van het COA zal (vooral) verantwoordelijk zijn voor het bepalen van de strategie en het onderhouden van de contacten met de stakeholders. Zij is de opdrachtgever van de directie. De directie is verantwoordelijk voor de tactische en operationele leiding van het COA. In verband hiermee is, na het inwinnen van diverse (ook externe) adviezen, gekozen voor een kleinere, direct onder het bestuur ressorterende stafdienst die zich uitsluitend nog bezighoudt met de ondersteuning van het bestuur. De overige onderdelen van de stafdienst zijn samengevoegd met de bestaande directies. In deze zaak is vooral van belang dat de meeste onderdelen van de stafdienst van SBO overgaan naar de directie V&O. De OR acht deze overgang onwenselijk en heeft daarmee een andere visie op de wenselijke inrichting van de organisatie van het COA. De OR vreest dat de taken van V&O in de nieuwe structuur op te grote afstand van het primaire proces komen te staan en dat de kwaliteitsverbetering van de begeleiding van asielzoekers daaronder zal lijden. De omstandigheid dat de OR een andere opvatting heeft over de meest wenselijke interne organisatie leidt er niet toe dat het besluit kennelijk onredelijk is.

4.5

Over de drie beroepsgronden overweegt de Ondernemingskamer als volgt.

a. Personele gevolgen

4.6

Het besluit heeft geen directe personele gevolgen op functieniveau of op individueel niveau. De daadwerkelijke positionering van teams en functies binnen de nieuwe directie V&O/SBO zal plaatsvinden in een volgende fase van besluitvorming. Mocht in die fase blijken dat de inrichtingsplannen leiden tot personele gevolgen, dan zullen deze afzonderlijk ter advisering aan de OR worden voorgelegd, zo heeft het COA toegezegd. Omdat het besluit geen personele gevolgen in de zin van art. 25 lid 3 WOR Pro heeft, faalt het beroep van de OR op deze bepaling.

b. Motivering van het besluit

4.7

De OR voert onder meer aan dat het besluit afwijkt van afspraken die mondeling op 19 augustus 2019 zijn gemaakt en die terecht zijn gekomen in de Bevoegdhedenregeling COA 2020 en in de implementatieplannen. Die afspraken behelsden volgens de OR dat de directie V&O een primair-proces-directie was. Verder betoogt hij dat de directie V&O nooit een eerlijke kans heeft gekregen om haar doelstellingen te behalen, dat het besluit berust op een advies van een interim-bestuurder V&O die deze positie maar kort heeft bekleed en dat uit de discussie over het kwartiermakersonderzoek niet blijkt van zwaarwegende omstandigheden die meebrengen dat het bestuur niet aan de gemaakte afspraken mag worden gehouden. Volgens de OR is het afgesproken interne onderzoek nooit van de grond gekomen en wordt de OR steeds geconfronteerd met nieuwe argumenten.

4.8

De Ondernemingskamer stelt vast dat de Bevoegdhedenregeling COA 2020 in de inleiding een algemene beschrijving van de organisatie bevat, waarna achtereenvolgens de bestuursrechtelijke bevoegdheidsverdeling en mandaten, alsmede de civielrechtelijke bevoegdheidsverdeling en volmachten worden geregeld. Uit de Bevoegdhedenregeling COA 2020 (en ook overigens) blijkt niet dat tussen de OR en het COA (op 19 augustus 2019) afspraken zijn gemaakt over de inrichting van de toen te vormen directie V&O. Weliswaar zijn in het verleden implementatieplannen voor de directie V&O gemaakt maar afspraken kunnen daarin niet worden gelezen. Anders dan de OR betoogt, kan ook niet worden aangenomen dat op het COA een verzwaarde motiveringsplicht rust in het geval hij zou willen terugkomen van in het verleden gemaakte afspraken. De OR heeft dit overigens ook niet aangevoerd in zijn advies zodat het COA daarop ook niet behoefde in te gaan in het besluit (vgl. ECLI:NL:HR:2018:725,
Holland Casino).

4.9

Naar het oordeel van de Ondernemingskamer is het COA toereikend ingegaan op de inhoudelijke bezwaren die de OR in het advies heeft aangevoerd. De klacht van de OR over het uitvoerige en langjarige proces dat is voorafgegaan aan de adviesaanvraag slaagt niet. Het COA was niet gehouden daarop verder in te gaan dan het heeft gedaan in het besluit. Het besluit is blijkens de toelichting ingegeven door de wens dat het bestuur zich kort gezegd concentreert op de rol van ‘bepaler opdrachtgever (richten)’ door middel van het stellen van strategische kaders, terwijl het directieteam als ‘bepaler opdrachtnemer (verrichten)’ de organisatie op tactisch en operationeel niveau zal aansturen. Die keuze, die meebrengt dat de taken van V&O weliswaar gericht blijven op het primaire proces, maar dat de directie waarin die taken worden uitgevoerd daarvan niet meer integraal deel uitmaakt, valt binnen de beleidsvrijheid van de ondernemer en is toereikend gemotiveerd. Hierop stuiten alle klachten onder b) af.

c. Belangenafwegingen en afbreukrisico

4.1

Omdat de OR in zijn advies niet heeft betoogd dat het COA niet alle betrokken belangen zorgvuldig heeft afgewogen, kan hij daar thans geen beroep (meer) op doen. De OR heeft ook niet onderbouwd dat het besluit een onacceptabel groot risico tot gevolg zou hebben voor medewerkers en asielzoekers. Het besluit ziet op een beperkte aanpassing van de structuur en heeft geen negatieve invloed op arbeidsplaatsen, functies of asielbeleid.

4.11

Voor zover het beroepschrift nog andere (deel)gronden zijn aangevoerd die in het voorgaande niet afzonderlijk zijn beoordeeld, falen deze nu zij onvoldoende rekening houden met de beleidsvrijheid van het COA en klaarblijkelijk berusten op de onjuiste premisse dat de Ondernemingskamer gehouden is tot een meer dan marginale toetsing van het besluit.

4.12

De slotsom is dat het beroep van de OR zal worden afgewezen.

4.13

Omdat het beroep van de OR wordt afgewezen, bestaat geen grond voor toewijzing van de verzochte (voorlopige) voorzieningen, noch daargelaten dat de verzochte voorzieningen als vermeld in 2.1 onder 3 geen voorzieningen zijn in de zin van art. 26 lid 5 en Pro/of art. 26 lid 8 WOR Pro.

5.De beslissing

De Ondernemingskamer:

wijst het verzoek af.

Deze beschikking is gegeven door mr. E. Loesberg, voorzitter, mr. A.P. Wessels en mr. J.M. de Jongh, raadsheren, en drs. P.G. Boumeester en prof. dr. mr. S. ten Have, raden, in tegenwoordigheid van mr. F.C.W. Wijffels, griffier, en in het openbaar uitgesproken door mr. E. Loesberg op 9 april 2026.