Uitspraak
afdeling strafrecht
parketnummer: 23-003016-18
datum uitspraak: 11 maart 2021
TEGENSPRAAK (gemachtigd raadsman)
Arrest van het gerechtshof Amsterdam gewezen op het hoger beroep, ingesteld tegen het vonnis van de kantonrechter in de rechtbank Haarlem van 23 augustus 2018 in de strafzaak onder parketnummer
15-214267-16 tegen
[verdachte],
gevestigd te [adres].
Onderzoek van de zaak
Dit arrest is gewezen naar aanleiding van het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep van
10 juli 2019, 30 oktober 2019, 28 januari 2020, 21 januari 2021 en 25 februari 2021.
Namens de verdachte is hoger beroep ingesteld tegen voormeld vonnis.
Het hof heeft kennisgenomen van de vordering van de advocaat-generaal en van hetgeen door de raadsman naar voren is gebracht.
Tenlastelegging
Aan de verdachte is tenlastegelegd dat:
zij op of omstreeks 21 februari 2016 te Schiphol, gemeente Haarlemmermeer, in elk in Nederland, als vervoerder (vanaf de luchthaven Dublin met vluchtnummer [nummer]) door wiens tussenkomst de vreemdeling, genaamd [vreemdeling], geboren op [geboortedag] 1984 te [geboorteplaats], aan een buitengrens of binnen het grondgebied van Nederland werd gebracht, niet de nodige maatregelen heeft genomen en/of niet het toezicht heeft gehouden dat redelijkerwijs van hem/haar kon worden gevorderd om te voorkomen dat door die vreemdeling niet werd voldaan aan artikel 5, eerste lid, onder a, van de Schengengrenscode of artikel 3, eerste lid, onder a van de Vreemdelingenwet 2000, immers was voornoemde vreemdeling niet in het bezit van een geldig grensoverschrijdingsdocument/paspoort (al dan niet voorzien van een benodigd visum voor het land van bestemming); zijnde de terminologie in deze telastelegging gebezigd in de zin van de Vreemdelingenwet 2000;
Voor zover in de tenlastelegging taal- en/of schrijffouten voorkomen, zal het hof deze verbeterd lezen. De verdachte wordt daardoor niet in de verdediging geschaad.
Vonnis waarvan beroep
Het vonnis waarvan beroep zal worden vernietigd, omdat het hof tot een andere beslissing komt dan de kantonrechter.
Ontvankelijkheid van het openbaar ministerie in de vervolging
Het standpunt van de verdediging
De verdediging heeft het hof verzocht het openbaar ministerie niet-ontvankelijk te verklaren in de vervolging. De verdediging heeft daartoe het volgende aangevoerd.
De verdachte (verder ook te noemen: [verdachte]) heeft – anders dan de [luchtvaartmaatschappij] ([luchtvaartmaatschappij]) – geen Memorandum of Understanding (MoU) met de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), de Koninklijke Marechaussee of het openbaar ministerie (het hof begrijpt: wat betreft vervolging ter zake van het niet naleven van artikel 4 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw)) afgesloten. [verdachte] is niet bekend met de mogelijkheid een MoU af te sluiten. Zij is ook niet bekend met de conferenties die over die mogelijkheid zouden zijn gehouden op 7 mei 2009 en 14 juni 2013. Uit niets blijkt dat [verdachte] is uitgenodigd voor die conferenties en/of het sluiten van een MoU of heeft gezegd daarin geen interesse te hebben. [verdachte] heeft daarin wel interesse. De verplichting om het initiatief in deze te nemen ligt, naar de mening van de verdediging, bij de Staat en bij het openbaar ministerie. Er is aldus ook geen uitvoering gegeven aan het voornemen van de Staatssecretaris van justitie om tot afspraken met luchtvaartmaatschappijen op dit punt – die strafvervolging zouden kunnen voorkomen – te komen.
Door deze combinatie van factoren, enerzijds de wel bestaande interesse van [verdachte] in het sluiten van een eventuele MoU nu zij van het bestaan daarvan weet, en anderzijds de strafvervolging van [verdachte], zonder dat melding wordt gemaakt van de mogelijkheid om strafvervolging te voorkomen door het sluiten van een MoU, bestaat ten aanzien van [verdachte] thans eenzelfde situatie als de situatie die dit hof bij arrest van 27 mei 2008 (ECLI:NL:GHAMS:2008:BD2522) heeft beoordeeld. In die zaak heeft het hof het openbaar ministerie niet-ontvankelijk verklaard in de vervolging vanwege schending van de beginselen van een behoorlijke procesorde. Anders dan de advocaat-generaal stelt, doet het er niet toe of er sprake is van een vervolging of het aanbieden van een transactie. Waar het om gaat, is dat bestraft wordt zonder dat een mogelijkheid is geboden om strafvervolging te voorkomen door middel van een MoU of daarop zelfs maar is gewezen.
[verdachte] stelt zich preliminair dan ook op het standpunt dat bij deze ongewijzigde omstandigheden in haar strafzaken dezelfde uitspraak dient te worden gedaan als in eerderbedoelde uitspraak van dit hof.
Het standpunt van het openbaar ministerie
De advocaat-generaal heeft zich op het standpunt gesteld – kort weergegeven – dat het openbaar ministerie ontvankelijk is in de vervolging. Zij heeft daartoe aangevoerd dat in dit geval twee vragen ter beantwoording voorliggen:
hebben andere luchtvaartmaatschappijen dan [luchtvaartmaatschappij] ook de mogelijkheid om met de Staat een MoU af te sluiten onder gelijksoortige voorwaarden als met [luchtvaartmaatschappij] is gebeurd;
zo niet, leidt dat verschil in positie tussen de [luchtvaartmaatschappij] en de overige luchtvaartmaatschappijen tot niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie.
Wat de beantwoording van de eerste vraag betreft stelt de advocaat-generaal het volgende.
Alle luchtvaartmaatschappijen hebben de mogelijkheid om een MoU met de Nederlandse Staat af te sluiten en zijn daarvan ook op de hoogte. Uit het verhoor van mevrouw [naam 1] van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de door haar verstrekte stukken blijkt dat er een uitnodiging is geweest om deel te nemen aan een conferentie in de zomer van 2009 over de zorgplicht van luchtvaartmaatschappijen en de mogelijkheid om een MoU af te sluiten. In 2013 is een soortgelijke conferentie georganiseerd.
[verdachte] heeft interesse getoond voor de conferentie over MoU’s in 2009 en zal dus zijn uitgenodigd. In de uitnodiging wordt al gesproken over de mogelijkheid om een MoU af te sluiten. De verantwoordelijkheid voor het niet sluiten van een MoU ligt bij [verdachte] en niet bij het openbaar ministerie. Zij kan zich niet op een ongelijke behandeling beroepen als zij zelf heeft stil gezeten en niets heeft gedaan om aan de ongelijke situatie een einde te maken.
Wat de beantwoording van de tweede vraag betreft, heeft de advocaat-generaal er op gewezen dat het openbaar ministerie een eigen verantwoordelijkheid heeft in het kader van het vervolgingsmonopolie om te beoordelen of er een zodanig verschil in behandeling is tussen de verschillende luchtvaartmaatschappijen dat niet meer gezegd kan worden dat er sprake is van “gelijke monniken, gelijke kappen”, oftewel dat er sprake zou kunnen zijn van een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling of willekeur.
Dat vervolgingsmonopolie wordt in casu doorkruist door de strafvorderingsrichtlijn (het hof begrijpt: de Richtlijn voor strafvordering strafrechtelijke aansprakelijkheid voor de aanvoer van niet of onjuist gedocumenteerde vreemdelingen, hierna te noemen: de Richtlijn), die bepaalt dat er bij overtreding in elk geval een sanctie moet komen, in de vorm van een transactie of een strafvervolging. Het beleid ten aanzien van [luchtvaartmaatschappij] is overigens niet in strijd met de Richtlijn, aangezien de processen-verbaal bij de Koninklijke Marechaussee liggen ten behoeve van het openbaar ministerie en regelmatig met het openbaar ministerie worden besproken.
Maar ook als de inhoud van de Richtlijn buiten beschouwing wordt gelaten, kan niet gezegd worden dat alle maatschappijen dezelfde inspanningen plegen om te voorkomen dat zij ongedocumenteerde vreemdelingen of vreemdelingen zonder of met verkeerde visa meenemen naar Nederland, of dat het resultaat van die inspanningen bij alle maatschappijen hetzelfde is.
Uit de verklaring van mevrouw [naam 1] (adviseur bij de Immigratie- en naturalisatiedienst (IND) en secretaris van de werkgroep betreffende het MoU tussen [luchtvaartmaatschappij] en de Nederlandse Staat) blijkt dat de inspanningen die luchtvaartmaatschappijen zich moeten getroosten om aan de voorwaarden van een MoU te voldoen zwaarder zijn dan waar zij zich toe willen verbinden. [luchtvaartmaatschappij] heeft die verplichtingen wel op zich genomen of moeten nemen. Er is dan ook pas sprake van “gelijke monniken” als de andere luchtvaartmaatschappijen kunnen aantonen dat zij dezelfde inspanningen verrichten als [luchtvaartmaatschappij], terwijl zij niet in aanmerking komen voor een MoU en dus niet de voordelen genieten. Pas in dat geval zou er sprake kunnen zijn van een ongelijke behandeling en zou men in extreme gevallen kunnen spreken van strijd met de goede procesorde. In casu is daarvan geen sprake omdat de luchtvaartmaatschappijen zelf hebben afgehaakt en niet tot een MoU zijn gekomen.
Aldus is er geen sprake van een situatie waarin geen redelijk denkend officier van justitie tot vervolging was overgegaan en is er derhalve geen reden om het openbaar ministerie niet-ontvankelijk te verklaren.
Het oordeel van het hof
De verdachte wordt vervolgd wegens overtreding van artikel 4, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw). Artikel 4, eerste lid, Vw legt ‘de vervoerder door wiens tussenkomst een vreemdeling aan een buitengrens of binnen het grondgebied van Nederland wordt gebracht’ de verplichting op, dat hij de nodige maatregelen neemt en het redelijkerwijs te vorderen toezicht houdt om te voorkomen dat een vreemdeling inreist zonder de vereiste grensoverschrijdings- en identiteitsbescheiden [zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a van de Vw en artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a of b van de Verordening 2016/399/EU (de Schengengrenscode)].
[luchtvaartmaatschappij] heeft sinds 2000 een MoU met de Nederlandse Staat. [1] Daarna is dit MoU een aantal keren verlengd, de laatste keer stilzwijgend. [2] Op basis van het MoU wordt [luchtvaartmaatschappij] ter zake van overtreding van artikel 4 Vw pas vervolgd indien een bepaald quotum aan overtredingen wordt overschreden. [3] Wel vindt regelmatig overleg plaats over geconstateerde overtredingen. [4]
De Richtlijn bepaalt dat in alle gevallen waarin als gevolg van het nalaten van de zorg- of afschriftplicht een niet of onjuist gedocumenteerde vreemdeling binnen Nederland is gebracht, tegen de vervoerder proces-verbaal wordt opgemaakt. Alle processen-verbaal worden doorgezonden aan het openbaar ministerie. Ongeacht of de zorgplicht dan wel de afschriftplicht is nagelaten zal een sanctie volgen, waarbij in beginsel eerst een transactie wordt aangeboden door het openbaar ministerie.
De Nederlandse Staat heeft een MoU met [luchtvaartmaatschappij] afgesloten waarbij welbewust is afgeweken van het beleid in de Richtlijn. Dat bracht voor de Staat in beginsel de plicht mee om ten aanzien van andere maatschappijen hetzelfde beleid toe te passen als ten aanzien van [luchtvaartmaatschappij]. Dat aan [luchtvaartmaatschappij] in het MoU ook verplichtingen zijn opgelegd, maakt dit niet anders. Enerzijds zouden die verplichtingen ook, al dan niet in de vorm van een af te sluiten MoU, aan de overige luchtvaartmaatschappijen opgelegd hebben kunnen worden. Anderzijds geldt de zorgplicht om te voorkomen dat, kort gezegd, ongedocumenteerde vreemdelingen door hun toedoen Nederland binnenkomen, ook voor de andere luchtvaartmaatschappijen onverkort, alleen al op basis van het gestelde in artikel 4 Vw.
Onvoldoende is gebleken dat het aan de verdachte te wijten is dat met haar geen MoU is afgesloten. Allereerst is daar de mededeling van staatssecretaris van Justitie [naam 2] in 2013 dat er vooralsnog geen MoU’s zijn afgesloten met andere luchtvervoerders, omdat is gebleken dat, hoewel zij bereid zijn tot nauwere samenwerking met de Nederlandse Staat, een MoU niet de aangewezen weg is om dit te bewerkstelligen (Aanhangsel van de Handelingen, TK 2013-2014, nr. 408, Antwoord 3).
Noch uit het verhoor van mevrouw [naam 1] van de IND, noch uit de door haar verstrekte stukken blijkt voorts van een daadwerkelijke inspanning van de Staat om tot het afsluiten van een MoU met andere luchtvaartmaatschappijen, waaronder verdachte te komen. Dat er op twee verschillende momenten een conferentie heeft plaatsgevonden is daartoe onvoldoende. Niet alleen is onduidelijk welke luchtvaartmaatschappijen daarvoor zijn uitgenodigd, maar een behoorlijke verslaglegging van hetgeen besproken is op deze conferenties ontbreekt. Voorts blijken geen stukken voorhanden waaruit blijkt wat er exact zou zijn aangeboden aan de luchtvaartmaatschappijen om tot een MoU te komen, noch wat de reactie van deze luchtvaartmaatschappijen op dit eventuele voorstel zou zijn geweest.
Niet gebleken is verder dat de Staat iets heeft gedaan om langs andere weg de overige luchtvaartmaatschappijen de gelegenheid te bieden tot ‘nauwere samenwerking met de Nederlandse Staat’, leidend tot een vergelijkbaar resultaat uit oogpunt van vervolgingsbeleid als ten aanzien van [luchtvaartmaatschappij]. Er is voorts geen aanleiding te veronderstellen dat de overige luchtvaartmaatschappijen, en de verdachte in het bijzonder, niet bereid zouden zijn tot een samenwerking, vergelijkbaar met die tussen de Staat en [luchtvaartmaatschappij], die ertoe leidt dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat niet of verkeerd gedocumenteerde vreemdelingen Nederland worden binnengebracht. De conclusie is dan ook dat er in deze sprake is van een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling ten aanzien van strafvervolging van in de kern gelijke gevallen. Evenzeer kan gezegd worden dat in deze omstandigheden geen redelijk handelend lid van het openbaar ministerie – zonder het verbod van willekeur te schenden – heeft kunnen oordelen dat met (voortzetting) van de strafvervolging enig door strafrechtelijke handhaving beschermd belang gediend kan zijn.
De verdachte en de overige luchtvaartmaatschappijen mochten er voorts op vertrouwen dat de Staat bij een gering aantal overtredingen met hen in overleg zou treden over hoe deze in toekomstige situaties zouden zijn te voorkomen, in plaats van (direct) tot vervolging over te gaan. De Staat heeft dit vertrouwen niet gehonoreerd.
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het openbaar ministerie de beginselen van een behoorlijke procesorde, te weten het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het verbod op willekeur, heeft geschonden door tot vervolging van de verdachte over te gaan. Het openbaar ministerie dient daarom niet-ontvankelijk te worden verklaard in zijn strafvervolging.
BESLISSING
Het hof:
Vernietigt het vonnis waarvan beroep en doet opnieuw recht:
Verklaart het openbaar ministerie ter zake van het tenlastegelegde niet-ontvankelijk in zijn strafvervolging.
Dit arrest is gewezen door de meervoudige strafkamer van het gerechtshof Amsterdam, waarin zitting hadden mr. N.A. Schimmel, mr. P.C. Römer en mr. J.L. Bruinsma, in tegenwoordigheid van mr. S. Egidi, griffier, en is uitgesproken op de openbare terechtzitting van dit gerechtshof van 11 maart 2021.