ECLI:NL:GHAMS:2017:1105 - Gerechtshof Amsterdam - Afwijzing verzoek ondernemingsraad tegen besluit op- en i...

Uitspraak

beschikking

___________________________________________________________________

GERECHTSHOF AMSTERDAM

ONDERNEMINGSKAMER

zaaknummer: 200.207.776/01 OK

beschikking van de Ondernemingskamer van 30 maart 2017

inzake

DE ONDERNEMINGSRAAD VAN HET CLUSTER PLAATSVERVANGEND SECRETARIS-GENERAAL MINISTERIE VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE,

gevestigd te Den Haag,

VERZOEKER,

advocaten:
mr. K.M.J.R. Maessenen
mr. J.M.M. Janssen, beiden kantoorhoudende te Tilburg,

t e g e n

de publieke rechtspersoon

DE STAAT DER NEDERLANDEN (HET MINISTERIE VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE),

gevestigd te Den Haag,

VERWEERDER,

advocaat:
mr. R. van Arkel, kantoorhoudende te Den Haag.

1.Het verloop van het geding

1.1

De ondernemingsraad van het cluster plaatsvervangend secretaris-generaal (hierna: plv.SG-cluster) van het ministerie van Veiligheid en Justitie (verder: ondernemingsraad) heeft bij op 20 januari 2017 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verzoekschrift met producties de Ondernemingskamer verzocht, zakelijk weergegeven, bij beschikking, uitvoerbaar bij voorraad

a. te bepalen dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit van 23 december 2016 tot op- en inrichting van de Directie Eigenaarsadvisering (hierna: DEA) en tot aanpassing van de Directie Informatisering en Inkoop (verder: DI&I);

b. verweerder te gebieden dit besluit in te trekken;

c. verweerder te verbieden handelingen te verrichten of te doen verrichten ter uitvoering van het besluit of onderdelen daarvan;

d. verweerder te gebieden de gevolgen van de tenuitvoerlegging van het besluit ongedaan te maken; en

voor de duur van het geding het verzochte onder c en d als voorlopige voorziening aan verweerder op te leggen.

1.2

Verweerder heeft bij op 16 februari 2017 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verweerschrift met producties geconcludeerd tot afwijzing van het verzoek. Indien de Ondernemingskamer verweerder opdraagt het besluit van 23 december 2016 in te trekken, verzoekt verweerder de Ondernemingskamer de intrekking te beperken tot de onderdelen van het besluit die zien op de op- en inrichting van DEA en de aanpassing van DI&I, aangezien deze onderdelen van het besluit betrekking hebben op het plv.SG-cluster en het beroep van de ondernemingsraad alleen tegen deze onderdelen van het besluit is gericht.

1.3

Het verzoek is behandeld ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 2 maart 2017. Bij die gelegenheid hebben de advocaten de standpunten van de onderscheiden partijen toegelicht aan de hand van – aan de Ondernemingskamer en de wederpartij overgelegde – pleitaantekeningen en onder overlegging van op voorhand aan de Ondernemingskamer en de wederpartij gezonden nadere producties. Partijen en hun advocaten hebben vragen van de Ondernemingskamer beantwoord en inlichtingen verstrekt. Ter terechtzitting hebben partijen de Ondernemingskamer zowel verzocht een mediator aan te wijzen, als beschikking te wijzen.

2.De vaststaande feiten

2.1

Het ministerie van Veiligheid en Justitie (verder: ministerie) bestaat uit een bestuursdepartement met daarnaast diensten, instellingen en adviesorganen, zoals onder meer het Openbaar Ministerie, de Raad voor de Kinderbescherming, het Centraal Justitieel Incasso Bureau en de Dienst Justitiële Inrichtingen. In 2015 waren er circa 27.500 fte werkzaam voor het ministerie, niet meegerekend de medewerkers van de zelfstandige bestuursorganen (verder: ZBO’s) verbonden aan het ministerie, de politie en uitzendkrachten.

2.2

Het ministerie bestaat uit acht zogeheten clusters, waaronder het cluster secretaris-generaal (SG-cluster), en het plv.SG-cluster. Het SG-cluster heeft taken op de terreinen van wetgeving, Europese en internationale aangelegenheden, onderzoek, strategievorming, innovatie, voorlichting, communicatie, financiën en bestuurlijke en parlementaire ondersteuning. Dit cluster bestaat onder meer uit de volgende dienstonderdelen:

- de directie Wetgeving en Juridische Zaken;

- het bureau Secretaris-Generaal;

- de directie Financieel-Economische Zaken (verder: DFEZ).

2.3

Het plv.SG-cluster heeft taken op het terrein van de bedrijfsvoering van het ministerie, in het bijzonder betreffende personeel, informatievoorziening, organisatie, automatisering en huisvesting. Dit cluster bestaat onder meer uit de volgende dienstonderdelen:

- de directie Personeel en Organisatie;

- de directie Informatisering en Inkoop (ook aangeduid met DI&I).

2.4

Binnen het ministerie geldt dat elk cluster een eigen ondernemingsraad kent. Daarnaast is er een groepsondernemingsraad Bestuursdepartement (verder: GOR BD) en een departementale ondernemingsraad voor het gehele ministerie (verder: DOR).

2.5

Op 31 januari 2016 is het plan van aanpak “Programma Verbeteren financiële beheersing begroting(suitvoering) en intern toezicht Ministerie van Veiligheid en Justitie” vastgesteld. Het programma heeft tot doel invulling te geven aan de gezamenlijke afspraken gemaakt tussen de minister van Financiën en de minister van Veiligheid en Justitie om de financiële beheersing van de begroting te verbeteren. In het plan is uitgewerkt hoe de afspraken met het ministerie van Financiën om tot invoering van het eigenaarsmodel en een tweelaags control-model te komen, kunnen worden geïmplementeerd. Het plan beschrijft de doelstelling, fasering, aanpak, sturing en afbakening van het programma aan de hand waarvan het sturingsmodel, de taakopdracht van DEA en de personele gevolgen worden uitgewerkt.

2.6

Op 14 juni 2016 is het contourenplan 'Verbeteren financiële beheersing begroting(suitvoering) en intern toezicht VenJ' ter advisering voorgelegd aan DOR en GOR BD. Het contourenplan bevat de kaders van de reorganisatie en wijzigingen in de verdeling van bevoegdheden die verband houden met het verbeteren van de financiële beheersing van de begroting(suitvoering) en het intern toezicht binnen het ministerie. Dit betekent onder meer dat het “eigenaarschap” van de VenJ-organisaties met een budget groter dan € 10 miljoen wordt belegd bij de secretaris-generaal (verder: SG). DEA wordt organisatorisch ondergebracht bij de plv.SG en wordt onderdeel van het plv.SG-cluster. Opdrachtgevers zijn de directeuren-generaal (hierna aangeduid met DG’s). Opdrachtnemers zijn de agentschappen, ZBO’s en overige diensten en organisaties binnen het ministerie. Dit vormt een wijziging van de bestaande situatie, omdat de rol van eigenaar/toezichthouder en opdrachtgever doorgaans belegd is binnen hetzelfde directoraat-generaal en de rol van eigenaar/toezichthouder soms helemaal niet is vervuld. In het plan is verder vastgesteld dat afhankelijk van de ervaringen met het eigenaarschap na evaluatie eventueel besloten kan worden tot een ruimere invulling van de rol van eigenaar.

2.7

Op 26 juli 2016 heeft de ondernemingsraad een adviesaanvraag over het ‘Plan van Aanpak voor de eenheid Eigenaars Advisering i.o.’ ontvangen. In dit plan van aanpak is het tijdpad voor de oprichting van DEA uiteengezet, de rol van de kwartiermaker toegelicht, een korte introductie van het Organisatie- en Formatierapport (verder: O&F-rapport) gegeven, evenals een schets van de taken, inrichting en positionering van DEA. Verder is in de adviesaanvraag vermeld dat het werkdocumenten betreffen die niet één-op-één in het op te stellen O&F-rapport worden overgenomen.

2.8

Op dezelfde datum hebben DOR en GOR BD gezamenlijk geadviseerd over het voorgelegde contourenplan bedoeld in 2.6. Zij hebben over een aantal onderdelen van het contourenplan positief geadviseerd en op andere onderdelen negatief geadviseerd.

2.9

Op 8 augustus 2016 heeft verweerder een besluit genomen met betrekking tot het contourenplan. De belangrijkste onderdelen van dit besluit betroffen:

 De scheiding van de rol van eigenaar en opdrachtgever;

 De oprichting van de eenheid eigenaarsadvisering als onderdeel van het plv.SG-cluster;

 Het terugbrengen van het aantal control-lagen van drie naar twee;

 Het niet beschikbaar stellen van de faciliteiten uit de vrijwillige VanWerkNaarWerk-fase. Wel heeft verweerder toegezegd dat medewerkers die onder het reorganisatiebereik vallen zonder toestemming van hun leidinggevende kunnen deelnemen aan een vrijwillig mobiliteitstraject.

2.1

Op 2 september 2016 heeft de ondernemingsraad negatief geadviseerd over het plan van aanpak bedoeld in 2.5.

2.11

Het besluit onder 2.9 week deels af van de adviezen van DOR en GOR BD. Partijen zijn vervolgens met elkaar in overleg getreden, hetgeen uiteindelijk tot een convenant heeft geleid dat op 7 september 2016 door partijen is ondertekend. In het convenant staat over de invoering van het nieuwe sturingsmodel (driehoeksmodel) onder andere vermeld:

“
1.1 (...) De DOR en de GOR-BD hebben begrip voor de wens te komen tot het voorgenomen “driehoeksmodel” in de besturing. De uitwerking van de wijziging van het besturingsmodel is echter nog zeer diffuus. Derhalve betrekt de ondernemer de DOR en de GOR-BD actief in het vervolgtraject en neemt hen mee in het proces.” (…)

“1.6 Het besluit van 8 augustus 2016 wordt ingetrokken met uitzondering van die delen die invulling geven aan de positieve adviezen in het schriftelijke advies van de DOR en de GOR-BD van 26 juli 2016 (…). Op basis daarvan kan de ondernemer verder in het proces ten aanzien van de[Organisatie- en Formatie]
-rapporten met betrekking tot het vorm geven van het centraal organiseren van de ondersteuning door de directie Eigenaarsadvisering en Financieel-Economische Zaken.”

Voorts is in dit convenant afgesproken dat verweerder een ‘houtskoolschets’ opstelt met betrekking tot de personele gevolgen en maatregelen van alle (voorgenomen) wijzigingen binnen de Veiligheid & Justitie-organisaties, waar ten minste uit blijkt:

“
- wat de visie en uitgangspunten zijn rondom de personele inzet en taken;

- wat het voorgenomen reorganisatiebereik is;

- hoe de taakverdeling er volgens de ondernemer uit moet zien en welke wijzigingen dit betekent ten aanzien van de huidige situatie (niet slechts in fte);

- hoe het personeelsbestand er volgens de ondernemer uit moet zien en welke wijzigingen dit betekent ten aanzien van de huidige situatie (niet slechts in fte).”

2.12

Op 14 september 2016 heeft verweerder schriftelijk gereageerd op het negatieve advies van de ondernemingsraad (zie 2.10) over het plan van aanpak en op de door de ondernemingsraad in het advies naar voren gebrachte punten. Hij zegt daarin toe de in het advies verwoorde zorgen en de op- en aanmerkingen over het plan van aanpak mee te nemen bij het opstellen van het O&F-rapport DEA, dat nog ter advisering aan de ondernemingsraad wordt voorgelegd.

2.13

Op 23 september 2016 heeft verweerder een concept van de houtskoolschets aan alle betrokken ondernemingsraden binnen het ministerie gezonden, waaronder de ondernemingsraad. Deze houtskoolschets is op 26 september 2016 met onder meer DOR, GOR BD en de ondernemingsraad besproken.

2.14

Op 13 oktober 2016 is door verweerder onder andere aan de ondernemingsraad om advies gevraagd:

“Met deze brief informeer ik u dat ik het voornemen heb te besluiten per januari 2017 de directie Eigenaarsadvisering (DEA) (…) op te richten. De inhoudelijke en personele inrichting van de betreffende dienstonderdelen wordt mede ingevuld met de overdracht van taken en personeel vanuit DG’s en de NCTV (hierna: de dienstonderdelen).

(…)

De aanbevelingen van de rapporten van de commissies Hoekstra en Oosting I en II zijn niet alleen aanleiding geweest voor het programma VenJ Verandert. Ze hebben ook geleid tot de opdracht om de sturing en control van VenJ te verbeteren, inclusief de opdracht om meer checks-and-balances in het begrotingsproces te brengen en de rijksbrede regeling agentschappen en ZBO’s binnen VenJ toe te passen.

(…)

Het voorgenomen besluit is gericht op de op- en inrichting van DEA (…) (inclusief bevoegdheden), aanpassing van DI&I, overdracht van taken en personeel vanuit de betreffende dienstonderdelen en het borgen van achterblijvende taken bij de betreffende latende dienstonderdelen.”

Bij de adviesaanvraag zijn het concept O&F-rapport en de verschillende addenda op het O&F-rapport meegestuurd. Verder is de definitieve versie van de houtskoolschets van 11 oktober 2016 als bijlage toegevoegd. In de adviesaanvraag is aan de medezeggenschap gevraagd om — na bespreking van de houtskoolschets — te adviseren over die onderwerpen die de eigen reikwijdte aangaan. Voor de ondernemingsraad zag dit op:

“het concept O&F-rapport directie Eigenaarsadvisering, en het addendum op het O&F-rapport DI&I overheveling DG I-control naar DI&I.”

In de adviesaanvraag is opgenomen dat er in diverse documenten over het eigenaarsmodel wordt gesproken, maar dat dit geen afbreuk doet aan de afspraken in het convenant van 7 september 2016:

“Hoewel in voorkomende gevallen wordt gesproken, verwezen naar dan wel gerefereerd aan het eigenaarsmodel benadruk ik dat de afspraken uit het voornoemd convenant onverminderd van kracht blijven. Dat houdt in dat met deze brief geen advies wordt gevraagd over het model en/of de inrichting daarvan, dan wel dat daarop op enigerlei wijze op wordt geanticipeerd.”

Verder staat in de adviesaanvraag vermeld dat advisering omtrent het eigenaarsmodel is voorbehouden aan DOR en GOR BD die daarover het convenant hebben gesloten met verweerder.

In het O&F-rapport is onder andere opgenomen wat de beweegredenen zijn voor het voorgenomen besluit en waarom er met de inrichting van DEA een aanvang wordt gemaakt, nog voordat het sturingsmodel definitief vaststaat:

“Door de rollen van opdrachtgever, eigenaar en opdrachtnemer te scheiden worden checks-and-balances in de afwegingen georganiseerd. De afwegingen worden in deze situatie dus niet meer impliciet alleen door de DG gemaakt, maar in een gelijkwaardig debat tussen eigenaar en opdrachtgever.

De eigenaar wordt hierin ondersteund door een Directie Eigenaarsadvisering. Deze directie kan in de nieuwe situatie het geheel overzien, waardoor integrale keuzes mogelijk zijn. De toegevoegde waarde van Directie Eigenaarsadvisering ligt in de ruimte en de mogelijkheden die er in de governance-structuur zijn om zonder druk van de ‘opdracht’ (de korte termijn) aandacht te hebben voor de strategie op langere termijn, de continuïteit en ‘running de business’ van de organisaties en ketens van VenJ. De organisaties van VenJ krijgen daarmee een klankbord en een gesprekspartner, die op strategisch niveau meedenkt en kan spiegelen, ook op het functioneren van de organisatie in ketenperspectief. Hierdoor zijn het maken van meer integrale keuzes en een betere afweging tussen politieke overwegingen en het belang van continuïteit mogelijk.”

Eerder in het rapport staat:

“Het scheiden van de rollen van eigenaar en opdrachtgever van de grotere VenJ-organisaties en het inrichten van de Directie Eigenaarsadvisering passen in een breder toekomstbeeld en een nieuw te ontwikkelen besturingsmodel van VenJ, waar tot het voorjaar 2017 aan wordt gewerkt. Hoewel dit bredere referentiekader en besturingsmodel nog in ontwikkeling zijn, is het geen optie om te wachten met het verbeteren van de bedrijfshygiëne, juist bij de grotere VenJ-organisaties. De wijzigingen zijn harde noodzaak voor het op orde krijgen van de bedrijfsvoering (bedrijfshygiëne). Zonder deze wijzigingen voldoet VenJ immers niet aan de Rijksbrede Regeling Agentschappen en ZBO’s en zijn er onvoldoende checks-and-balances in het begrotingsproces.

Het inrichten van de Directie Eigenaarsadvisering kent drie componenten:

1. De inrichting van de nieuwe directie.

2. Een transitieperiode van zes maanden, gericht op start van de nieuwe situatie om de overdracht van werkzaamheden zo soepel mogelijk vorm te geven. In deze periode werken de eigenaarsadviseurs van DG[I]
-control en Directie Eigenaarsadvisering

nauw met elkaar samen. Dit ondervangt zo goed mogelijk het risico van het verdwijnen van kennis, wat zeker speelt bij tussentijds vertrek van adviseurs door mobiliteit (resulterend in overdracht van lege stoelen).

3. Een periode van circa drie jaar waarin de eigenaarsadvisering in de praktijk verder wordt geoptimaliseerd en waarin Directie Eigenaarsadvisering in samenwerking met alle stakeholders verdere verbeterslagen maakt.”

Het O&F-rapport geeft voorts een overzicht van de taken en verantwoordelijkheden die DEA zal krijgen en de bij de functies binnen DEA behorende taakomschrijvingen. Het rapport vermeldt onder meer:

“Meer concreet betreffen de taken van Directie Eigenaarsadvisering:

• het toetsen en adviseren over producten binnen de P&C-cyclus van VenJ als o.a. jaarplannen/-verslagen, investeringsvoorstellen, tarieven, kostprijsmodellen, doelmatigheid, businesscases;

• het toezien op kwetsbaarheden en het blijvend goed functioneren van het sturingsmodel, de kwaliteit van dienstverlening en doelmatigheid van de VenJ organisaties en ketens;

• het coördineren van ontwikkelingen rondom en adviseren over kaders en richtlijnen van (verzelfstandigde) organisaties binnen VenJ;

• het houden van toezicht op governance en bedrijfsvoering (c.q. uitvoeringstoezicht) van VenJ organisaties;

• het maken van een jaarlijkse integrale SWOT-en risicoanalyse van het functioneren en de aansturing van VenJ organisaties;

(…)

• het ondersteunen van de taakorganisaties op het gebied van continuïteit en doelmatigheid.”

Verder zijn in het O&F-rapport de personele gevolgen beschreven.

In het addendum op het O&F-rapport DI&I staat onder meer:

“Voor DI&I betekent dit dat taken en formatie inzake control overgaan van de

DG’s naar DI&I. Dit betreft nu 2,1 fte. Het betreft geen nieuwe functie voor

DI&I, maar de versterking van een bestaande functie met een relatief

beperkt aantal fte’s, te realiseren door het overhevelen van DG I-controllers

naar de sectie ICT-control van de DI&I. Omdat dit een kleine formatieve

wijziging betreft die geen consequenties heeft voor de huidige

organisatiestructuur van DI&I wordt dit via een addendum op het laatste O&F

rapport verwerkt.”

In de houtskoolschets zijn de contouren van de nieuwe organisatie(onderdelen) en hun samenhang beschreven en is de aanpak van de reorganisatie toegelicht. Ook is stilgestaan bij het reorganisatiebereik en het plaatsingsproces. Verweerder heeft bevestigd dat geen sprake is van een “taakstelling”, met andere woorden: er gaan geen arbeidsplaatsen verloren.

2.15

Op 2 november 2016 is de houtskoolschets door verweerder besproken met onder meer DOR en GOR BD.

2.16

Op dezelfde datum heeft verweerder het besluit tot vaststelling van het plan van aanpak met betrekking tot de op te richten DEA genomen en toegelicht. In het besluit staat onder meer dat het O&F-rapport later ter advies zal worden voorgelegd. De door de ondernemingsraad geconstateerde onduidelijkheden, zoals met betrekking tot de herinrichting van processen, taken en verantwoordelijkheden, zijn beschreven in het concept O&F-rapport, aldus dit besluit.

2.17

Naar aanleiding van de bespreking van de houtskoolschets is het O&F-rapport DEA op 4 november 2016 gewijzigd.

2.18

Het gewijzigde O&F-rapport DEA en de antwoorden op de vragen van DOR en GOR BD zijn op 7 november 2016 met de ondernemingsraad gedeeld.

2.19

Op 6 december 2016 heeft naar aanleiding van de adviesaanvraag van 13 oktober 2016 (2.14) een overlegvergadering plaatsgehad tussen verweerder en de ondernemingsraad. In deze vergadering is gesproken over het O&F-rapport DEA en het Addendum op het O&F-rapport DI&I. In het gesprek heeft de ondernemingsraad zijn zorgen geuit dat het sturingsmodel nog niet definitief is. Daarop heeft verweerder geantwoord dat de dienstverlening van DEA niet afhankelijk is van een sturingsmodel en dat de advisering van DEA plaatsvindt aan de functionaris of functionarissen die de rol van eigenaar uitoefenen. Verder heeft verweerder gemeld dat ten aanzien van een wijziging op of invoering van een ander sturingsmodel in het convenant met DOR en GOR BD is afgesproken dat er eerst een houtskoolschets komt over de personele gevolgen en maatregelen en dat daaropvolgend het sturingsmodel nader wordt uitgewerkt en dat het sturingsmodel zelf (het driehoeksmodel) niet ter discussie staat. In het verslag van het overleg staat onder andere vermeld:

“Hoe borgt DEA zijn informatiepositie bij een negatieve casus, bijvoorbeeld als “countervailing power”?

DEA ontvangt informatie vanuit de DG’s. Wat gebeurt er in het geval DEA informatie ontvangt die negatief uitvalt voor de DG en dus voor wat de DG wil?

De bestuurder zegt dat als een organisatie weigert informatie aan te leveren, de manager vanuit het hoogste echelon daar dan op aangesproken wordt. Hij hoopt dat het systeem in deze zichzelf ook uitzuivert.”

2.2

Met betrekking tot het addendum op het O&F-rapport DI&I heeft de ondernemingsraad zijn zorgen geuit dat bij die directie al een reorganisatie op stapel staat. Op de daarmee verband houdende vragen en andere vragen heeft verweerder op 8 december 2016 schriftelijk geantwoord. In zijn brief van 8 december 2016 is verweerder nader ingegaan op het reorganisatiebereik en de plaatsingsprocedure. In deze brief staat voorts vermeld:

“De OR constateert dat DFEZ op basis van zijn wettelijke positie een brede vertegenwoordiging heeft in de besluitvormingslijn. Op welke wijze wordt de onafhankelijkheid van DEA t.o.v. DFEZ gewaarborgd, zodat DEA in de gelegenheid is om een eigen geluid te laten horen?

De directeur van DEA heeft directe toegang tot de eigenaar(s) bij de besluitvorming in de BR, waarbij het voor de hand ligt als eigenaarsaangelegenheden aan de orde zijn (rondom de P&C cyclus) de directeur van DEA in de BR aanwezig is. De verantwoordelijkheid van DFEZ is wettelijk vastgelegd in de comptabiliteitswet en is daarmee niet vergelijkbaar met DEA.”

(…)

“Verschillende reorganisaties lopen tegelijkertijd. Waarom wordt de wijziging i.h.k.v i-control geen onderdeel van de beoogde reorganisatie? En op welke wijze wordt er voor gezorgd dat de onzekerheid en onduidelijkheid wordt beperkt in tijd en kwantiteit?

De SG en p[lv.]
SG willen graag de beweging in het kader van overheveling control van DG’s/NCTV naar DFEZ en DI&I in één keer maken. Het reorganisatieproces voor de I-control van/voor de DG’s past bij het doel van de totale reorganisatie: een verbetering van de controlfunctie in lijn met VenJ-Verandert en passend binnen de ontwikkelingen in het governance model van VenJ zoals de eigenaarsrol. De overheveling van 2,1 fte DG I-controlcapaciteit van de DG’s naar DI&I betreft een relatief kleine aanpassing voor DI&I. Daarbij is het een aanvulling op een al binnen DI&I ingebedde activiteit.”

(…)

“DI&I zal om tot invulling te komen van haar werkzaamheden het werken met een flexibele schil (detachering en externe inhuur) continueren, mits deze wordt gefinancierd. Daarnaast zal zij de bezetting en taakuitvoering continu op elkaar blijven afstemmen en waar noodzakelijk taken niet of minder intensief uitvoeren. DI&I heeft in haar begroting voor 2017 een beperkt bedrag (1,5 fte: €350.000,- bij externe inhuur / € 200.000,- bij interne vervulling) opgenomen als buffer / flexibele schil.”

2.21

Op 20 december 2016 heeft de ondernemingsraad zowel ten aanzien van het O&F-rapport DEA als het addendum op het O&F-rapport DI&I een negatief advies uitgebracht. In het advies staat onder meer vermeld:

“Eindconclusie

Zoals reeds meerdere malen uiteengezet is de DR p[lv.]
SG niet overtuigd van het feit dat het voorgenomen besluit voorzien is van een voldoende onderbouwing voor de beweegredenen van het besluit. De OR p[lv.]
SG heeft niet de beschikking over alle benodigde informatie en onderzochte alternatieven ontbreken. Er zijn veel onduidelijkheden, terwijl het besluit een zeer grote impact heeft op de organisatie en op de betrokken medewerkers. Risico’s die essentieel zijn voor het slagen van DEA (zoals informatievoorziening) worden niet althans onvoldoende geborgd. In ieder geval wordt daar onvoldoende inzage in gegeven. Alles bij elkaar genomen, maar ook los van elkaar geldt dat de OR p[lv.]
SG niet in staat is om een gewogen en gedegen advies uit te brengen. Gezien deze situatie moet de OR p[lv.]
SG u dan ook adviseren om niet over te gaan tot uitvoering van het voorgenomen besluit.”

2.22

Naar aanleiding van dit advies hebben verweerder en de ondernemingsraad op 22 december 2016 overleg gevoerd. In dit overleg heeft de ondernemingsraad de achtergronden van zijn advies nader toegelicht.

2.23

Op 23 december 2016 heeft verweerder een besluit genomen conform het hiervoor onder 2.14 voorgenomen besluit. Een bijlage bij het besluit bevat een bespreking van en reactie op de argumenten van onder meer de ondernemingsraad.

3.De gronden van de beslissing

3.1

De ondernemingsraad heeft aan zijn verzoek te verklaren dat verweerder bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit van 23 december 2016 gericht op de op- en inrichting van DEA en de afdeling Control op Beleid en Uitvoering (CBU) van DFEZ en de aanpassing van DI&I en de overdracht van taken en personeel vanuit de betreffende dienstonderdelen en het borgen van achterblijvende taken bij de betreffende dienstonderdelen de volgende bezwaren ten grondslag gelegd:

i. verweerder loopt ten onrechte ‘voor de muziek uit’ nu de basis voor alle wijzigingen, het voorgenomen sturingsmodel (driehoekmodel eigenaar-opdrachtgever-opdrachtnemer), nog niet definitief is en een duidelijke omschrijving van de begrippen ‘eigenaar’ en ‘opdrachtgever’, inclusief de bijbehorende taken en de afbakening daarvan, ontbreken. De oprichting van DEA is onlosmakelijk verbonden met de uitwerking van het sturingsmodel en de taken van de eigenaar. Het traject wijkt af van de afspraken die verweerder met DOR en GOR BD in het convenant heeft gemaakt, nu artikel 3.2 van het convenant vereist dat de houtskoolschets met DOR en GOR BD wordt besproken voordat onder meer de ondernemingsraad om advies wordt gevraagd over de O&F rapporten.

ii. verweerder heeft onvoldoende duidelijk gemaakt wat de beweegredenen en afwegingen zijn voor het besluit;

iii. het voorgenomen besluit is onvoldoende geconcretiseerd gemotiveerd en deugdelijk onderbouwd en er is onvoldoende informatie verstrekt. Ten aanzien van DEA verkeert de ondernemingsraad in het ongewisse omtrent, met name, de volgende aspecten:

(a) de ondervanging van de risico’s met betrekking tot de (informatie)positie van DEA;

(b) de manier waarop gedrag, cultuur en de werkwijze worden gewijzigd;

(c) het verzorgingsgebied van DEA, de positionering van DEA, de taken en verantwoordelijkheden van DEA, de hiërarchische lijnen en de daarmee wellicht gepaard gaande verandering van processen;

(d) gebrek aan duidelijkheid over de precieze taken en verantwoordelijkheden van DEA met als gevolg dat het reorganisatiebereik niet helder is voor de ondernemingsraad;

(e) onduidelijkheid over wat de transitieperiode inhoudt en welke personele gevolgen daaraan verbonden zijn.

Verder verkeert de ondernemingsraad ten aanzien van de wijzigingen omtrent DI&I in het ongewisse onder andere omdat het addendum niet overeenkomt met het plaatsingsproces zoals dat in de houtskoolschets uiteengezet is en het onduidelijk is of de taken die worden overgedragen aan DI&I wel overeenstemmen met de over te dragen capaciteit. Verder wijst de ondernemingsraad er op dat er binnen DI&I verschillende organisatiewijzigingen spelen. Implementatie van het addendum heeft mogelijk tot gevolg dat reeds gemaakte afspraken niet nagekomen worden.

iv. het besluit is gebrekkig gemotiveerd omdat het besluit niet, althans niet voldoende, motiveert waarom van de adviezen van de ondernemingsraad wordt afgeweken.

3.2

Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd. De Ondernemingskamer zal hieronder waar nodig op dat verweer ingaan. Partijen zijn het erover eens dat CBU/DFEZ buiten het onderhavige geschil valt, aangezien advisering daarover niet aan deze ondernemingsraad was; inhoudelijk is de ondernemingsraad daartegen ook niet opgekomen.

3.3

De Ondernemingskamer overweegt als volgt.

3.4

Verweerder heeft er onder andere op gewezen dat de dienstverlening van DEA niet afhankelijk is van de modaliteiten van het sturingsmodel en dat de advisering door DEA plaatsvindt aan de functionaris(sen) die de rol van eigenaar uitoefenen. Zijns inziens kan het onderhavige besluit los van de besluitvorming over het sturingsmodel – waarover het aan DOR en GOR BD is te adviseren – worden genomen.

3.5

Gesteld noch gebleken is dat er op zichzelf nog discussie bestaat over het uitgangspunt dát er een eigenaarsrol moet komen. Het O&F-rapport maakt – gegeven dit uitgangspunt – voldoende duidelijk wat de beweegredenen zijn voor het besluit (zie 2.14).

3.6

Het rapport geeft voorts onder meer een overzicht van de taken en verantwoordelijkheden die DEA zal krijgen, de bij de functies binnen DEA behorende taakomschrijvingen en de personele gevolgen. In verband met dit laatste geldt dat verweerder heeft aangevoerd dat de taken zijn geïnventariseerd en een inschatting is gemaakt van de benodigde capaciteit en dat op basis daarvan is vastgesteld dat 13,5 fte overgaan. Verweerder heeft duidelijk gemaakt dat alle medewerkers die onder het reorganisatiebereik vallen een passende functie zullen verkrijgen. Er gaat derhalve geen formatie verloren. In zijn brief van 8 december 2016 (2.20) en in de motivering van het besluit is verweerder ook nog nader ingegaan op het reorganisatiebereik en de plaatsingsprocedure. De ondernemingsraad heeft bij pleidooi aangevoerd dat hij wil weten welke medewerkers (functietype) tot het reorganisatiebereik horen, maar hij heeft in dat verband de stelling van verweerder dat de ondernemingsraad een geanonimiseerd afschrift van medewerkers van wie de werknemers naar DEA overgaan heeft verkregen en dat hij is uitgenodigd de originele lijst in te zien, onbesproken gelaten.

3.7

Vragen van de ondernemingsraad over de wijze waarop beoogd wordt te voorzien in de benodigde informatievoorziening van DEA en de wijze waarop de onafhankelijke positie van DEA wordt gewaarborgd, zijn door verweerder beantwoord in de overlegvergadering van 6 december 2016 (2.19) en in zijn schriftelijke reactie van 8 december 2016 (2.20).

3.8

Ter zake van de wijziging van gedrag en cultuur heeft verweerder in het O&F rapport vermeld dat dit traject parallel gebeurt aan en volgt op het O&F rapport, en dat het onderdeel vormt van het programma VenJ Verandert.

3.9

Voor wat betreft de transitieperiode geldt dat verweerder in het O&F rapport duidelijk heeft gemaakt dat het gaat om een periode van zes maanden en dat in deze periode de eigenaarsadviseurs van DG I-control en DEA nauw met elkaar samenwerken en dat hun rechtspositie ongewijzigd blijft.

3.1

De Ondernemingskamer is van oordeel dat, in het licht van het O&F-rapport en de nadere beantwoording van vragen in het overlegtraject, voldoende inzicht is gegeven in de beweegredenen en afwegingen van verweerder die tot de gemaakte keuzes op het punt van de inrichting van DEA hebben geleid, dat het werkgebied en de taken van DEA voldoende is toegelicht en dat de gevolgen van het besluit voldoende duidelijk zijn uiteengezet. Daaraan doet niet af dat een meer concrete invulling van de werkzaamheden van de medewerkers nog niet kan worden gegeven omdat deze nog aan ontwikkeling onderhevig is.

3.11

Dat de ondernemingsraad zich inhoudelijk niet steeds kan vinden in de keuzes en motivering en vraagtekens blijft houden bij de noodzaak en effectiviteit van de in te stellen DEA, maakt niet dat verweerder niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. Ook het gegeven dat op onderdelen nog nadere uitwerking nodig zal zijn en dat bepaalde processen zich nader zullen moeten uitkristalliseren, leidt niet tot die conclusie, mede gelet op het feit dat het hier gaat om een nieuw op te richten directie.

3.12

Met betrekking tot DI&I geldt dat het aantal control-lagen van drie naar twee wordt teruggebracht; daartoe worden 2,1 fte I-Control weggehaald bij de DG’s en – in rechtstreeks overleg met de betrokken medewerkers – ondergebracht bij de afdeling ICT-Control van DI&I. Verweerder heeft voorts in zijn brief van 8 december 2016 voldoende duidelijk toegelicht dat indien mocht blijken dat de overgang van 2,1 fte niet voldoende is om alle taken uit te voeren, er voldoende extra ondersteuning zal zijn.

3.13

De ondernemingsraad wijst erop dat er binnen DI&I verschillende organisatiewijzigingen spelen. De Ondernemingskamer is echter van oordeel dat gelet op de aard en omvang van het besluit met betrekking tot DI&I verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten een nieuw op te stellen O&F-rapport voor DI&I niet af te wachten.

3.14

Een gevolg van de gekozen volgorde in het gekozen medezeggenschapstraject is wel dat dit mogelijk tot extra rondes kan leiden, in die zin dat opnieuw advies zal moeten worden gevraagd indien wijzigingen in het uiteindelijke model ook leiden tot belangrijke wijzigingen in de inrichting van DEA en/of DI&I. Verweerder heeft dit onderkend en ter zitting nadrukkelijk bevestigd dat zo nodig nieuwe adviesaanvragen aan de ondernemingsraad zullen volgen. Prioriteit is echter dat DEA op korte termijn kan worden op- en ingericht en DI&I kan worden uitgebreid en aldus een eerste stap kan worden gezet ter verbetering van de organisatie en werkwijze van het ministerie, aldus verweerder. In het licht van het voorgaande, kan ook de gekozen volgorde niet tot de conclusie leiden dat verweerder in redelijkheid niet tot het besluit heeft kunnen komen.

3.15

De slotsom luidt dat hetgeen de ondernemingsraad heeft aangevoerd niet kan leiden tot het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. Het verzoek zal worden afgewezen.

4.De beslissing

De Ondernemingskamer:

wijst het verzoek af.

Deze beschikking is gegeven door mr. A.J. Wolfs, voorzitter, mr. M.M.M. Tillema, mr. M.P. Nieuwe Weme, raadsheren, en drs. P.G. Boumeester en mr. D.E.M. Aleman MBA, raden, in tegenwoordigheid van, mr. M.A. Sterk, griffier, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 30 maart 2017.

Afwijzing verzoek ondernemingsraad tegen besluit op- en inrichting Directie Eigenaarsadvisering ministerie Veiligheid en Justitie

Uitspraak

1.Het verloop van het geding

2.De vaststaande feiten

3.De gronden van de beslissing

4.De beslissing