Uitspraak
GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
ONDERNEMINGSKAMER
BESCHIKKING in de zaak met zaaknummer 200.110.772/01 OK van
de BIJZONDERE ONDERNEMINGSRAAD GOEREE-OVERFLAKKEE,
gevestigd te Middelharnis,
VERZOEKER,
advocaat: mr. S.M. Broens, kantoorhoudende te Utrecht,
t e g e n
de publiekrechtelijke rechtspersonen
1. de GEMEENTE DIRKSLAND,
gevestigd te Dirksland,
2. de GEMEENTE GOEDEREEDE,
gevestigd te Goedereede,
3. de GEMEENTE MIDDELHARNIS,
gevestigd te Middelharnis,
4. de GEMEENTE OOSTFLAKKEE,
gevestigd te Oude-Tonge
VERWEERSTERS,
advocaat: mr. M.J. Hoekstra, kantoorhoudende te Terneuzen.
1. Het verloop van het geding
1.1 Verzoeker zal worden aangeduid als de ondernemingsraad en verweerders als de gemeenten.
1.2 De ondernemingsraad heeft bij op 31 juli 2012 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verzoekschrift met producties beroep ingesteld tegen het besluit van 17 juli 2012 van de gemeenten om de taken op het gebied van de gemeentelijke belastingen, de Wet waardering onroerende zaken (hierna: WOZ) en de Wet basisregistraties adressen en gebouwen (hierna: BAG) van de per 1 januari 2013 nieuw te vormen gemeente Goeree-Overflakkee over te hevelen naar het Samenwerkingsverband Vastgoed Heffing en Waardebepaling (SVHW) zoals genomen en aan de ondernemingsraad meegedeeld door de Stuurgroep Herindeling Goeree-Overflakkee (hierna: de Stuurgroep). De ondernemingsraad heeft de Ondernemingskamer verzocht om bij beschikking, naar de Ondernemingskamer verstaat voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
- te verklaren dat de gemeenten bij afweging van alle daarbij betrokken belangen in redelijkheid niet tot het besluit van 17 juli 2012 (hierna: het besluit) hebben kunnen komen;
- de gemeenten te verplichten het besluit in te trekken, en
- de gemeenten te verbieden handelingen te verrichten of te doen verrichten ter uitvoering van het besluit.
Voorts heeft de ondernemingsraad verzocht om bij wege van voorlopige voorziening de gemeenten te verbieden ook na afloop van de wettelijke opschortingstermijn handelingen te verrichten ter uitvoering van het besluit.
1.3 De gemeenten hebben bij op 22 augustus 2012 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verweerschrift met producties de Ondernemingskamer primair verzocht het verzoek ongegrond te verklaren en subsidiair, indien het beroep gegrond wordt verklaard, de gemeenten niet te verplichten het besluit in te trekken en hen niet te verbieden om aan het besluit uitvoering te geven.
1.4 Het verzoek is behandeld ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 30 augustus 2012. Bij die gelegenheid hebben mr. Broens en mr. Hoekstra de standpunten van de onderscheiden partijen toegelicht, ieder aan de hand van – aan de Ondernemingskamer en de wederpartij overgelegde – aantekeningen. Partijen hebben vragen van de Ondernemingskamer beantwoord.
2. De feiten
De Ondernemingskamer gaat uit van de volgende feiten:
2.1 De gemeenten vormen tezamen het eiland Goeree-Overflakkee. Sedert 2011 treffen zij voorbereidingen voor de samenvoeging tot één gemeente per 1 januari 2013, de nieuw te vormen gemeente Goeree-Overflakkee. Daartoe hebben zij gemeenschappelijk een herindelingsorganisatie ingesteld waaraan de Stuurgroep leiding geeft en waarin beslissingen met betrekking tot de inrichting van de nieuwe gemeente Goeree-Overflakkee worden genomen. De Stuurgroep is samengesteld uit leden van de Colleges van Burgemeester & Wethouders van de gemeenten.
2.2 Naast de Stuurgroep is er een projectgroep ingesteld, bestaande uit de gemeentesecretarissen van de gemeenten en een externe projectleider, die de besluitvorming voorbereidt (hierna: de projectgroep). Eén van de leden van de projectgroep is aangewezen als coördinerend WOR-bestuurder en treedt op als gesprekspartner van de ondernemingsraad.
2.3 De heffing en inning van gemeentelijke belastingen, alsmede de taken op het gebied van de WOZ en de BAG - inclusief de registratie van de gegevens die op grond van de WOZ en de BAG door de gemeenten (moeten) worden bijgehouden (hierna ook: de basisregistraties) - worden door de gemeenten Middelharnis en Oostflakkee zelf uitgevoerd. De gemeenten Dirksland en Goedereede hebben deze taken uitbesteed aan het gemeenschappelijk Samenwerkingsverband Vastgoedheffing en Waardebepaling (SVHW), gevestigd te Klaaswaal. Dit samenwerkingsverband is sedert 1 januari 2001 een rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam als bedoeld in artikel 8 van Pro de Wet gemeenschappelijke regelingen. Aan het SVHW nemen 23 gemeenten, één waterschap en één afvalstoffendienst deel.
2.4 Met het oog op de vraag of de nieuwe gemeente Goeree-Overflakkee de gemeentelijke belastingen, alsmede de taken op het gebied van de WOZ en de BAG zelf zal gaan uitvoeren dan wel deze taken zal laten uitvoeren door het SVHW, heeft de Stuurgroep advies gevraagd aan TOG Nederland Midden West B.V. (hierna: TOG), een bureau dat locale overheden in Nederland adviseert op het gebied van locale heffingen en de WOZ.
2.5 TOG heeft op 31 augustus 2011 een rapport uitgebracht waarin onder meer het volgende is vermeld:
“1 Managementsamenvatting
1.1 Overzicht
De nieuw te vormen gemeente moet een beslissing nemen over de uitvoering van de WOZ- en belastingwerkzaamheden.
In beginsel zijn er drie opties: alle werkzaamheden in eigen beheer uitvoeren, gedeeltelijk uitbesteden of geheel uitbesteden. Als de gemeente ervoor kiest om de werkzaamheden in eigen beheer uit te voeren wordt aanbevolen om een afdeling Gegevensbeheer op te zetten waar het gegevensbeheer en de waardering wordt uitgevoerd waarna de afdeling Belastingen de heffing en invordering uitvoert.
(…)
1.2 Onderbouwing kosten
De kosten van de verschillende varianten zijn:
Zelf uitvoeren:
(…)
Totaal € 799.000,-
Bij deze variant zijn ook incidentele kosten te benoemen. Dit zijn de kosten van uittreding van de gemeenten Goederede en Dirksland uit SVHW (…). Daarnaast zijn er kosten voor conversie en samenvoeging van de bestanden.
(…)
Volledig uitbesteden:
(…)
Totaal € 477.000,-
Bij deze variant zijn de variabele kosten nog te benoemen:
Intredingskosten € 25.000,-
Kosten Personeel € 210.000,-
De totale kosten kunnen de eerste jaren oplopen tot maximaal € 687.000,-.
(…)
Gedeeltelijk uitbesteden:
(…)
Totaal € 615.000,-
(…).
3 Het stelsel van basisregistraties
De huidige colleges dan wel het nieuwe college van de te vormen gemeente zijn bij wet aangewezen als bronhouder van een viertal basisregistraties. Dit houdt in dat de huidige colleges dan wel het nieuwe college verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit en inhoud van deze basis registraties.
(…)
De relatie tussen de WOZ en de BAG (…)
Voor de jaarlijkse taxatie van alle onroerende zaken heeft de gemeente een actuele administratie nodig met voor de waardebepaling relevante kenmerken. (…) De BAG legt een wettelijke basis voor dit registratieproces en ziet systematisch toe op de kwaliteit van de geregistreerde gegevens. (…) Naast de BAG-gegevevens heeft de WOZ voor de waardebepaling aanvullende gegevens nodig.
(…)
De andere twee basisregistraties waarvoor de gemeenten zijn aangewezen als bronhouder zijn de BRP (Basis Registratie Personen) en de BGT (Basisregistratie Grootschalige Topografie).
(…)
9 Advies
De gemeenten moeten een keuze maken hoe de nieuw te vormen gemeente de BAG-, WOZ- en belastingwerkzaamheden na de samenvoeging tot één gemeente moet uitvoeren.
In onze rapportage hebben wij het belang van de basisregistraties aan u gepresenteerd. Gelet op het belang van deze registraties voor een groot deel van de werkzaamheden adviseren wij u om deze werkzaamheden zelf uit te voeren. Controle op de uitvoering, de kwaliteit van de gegevens, sturing van de werkzaamheden, relaties met andere gemeentelijke werkzaamheden en verantwoordelijkheid als bronhouder zijn dan goed te beheren.
Indien de gemeente kiest voor het zelfstandig uitvoeren van de basisregistraties heeft zij de keuze om de WOZ-werkzaamheden en de heffings- en invorderingswerkzaamheden zelf uit te voeren of uit te besteden. De beslissing hierover is mede afhankelijk van wat voor gemeente de nieuwe gevormde gemeente wil zijn: een gemeente die zelf alles uitvoert of een regie-gemeente.
Als deze keuze alleen wordt bepaald door financiële overwegingen waarbij de jaarlijkse kosten de grootste rol spelen, dan is uitbesteden aan het SVHW een logische keuze. Indien voor de definitieve keuze meer duidelijkheid is over de mogelijkheid om het huidige personeel over te nemen, is ook meer bekend over de frictiekosten.
De vraag of het verschil in kosten tussen zelf of gedeeltelijk uitbesteden het verlies van sturing, controle, kwaliteit en vermindering van uitwisseling van gegevens, rechtvaardigt is een vraag die alleen de gemeenten [kunnen] beantwoorden.”
2.6 In een advies van 14 november 2011 heeft de projectgroep aan de Stuurgroep voorgesteld om alle werkzaamheden op het terrein van gemeentelijke belastingen, WOZ en BAG, met inbegrip van de basisregistraties, door de nieuwe gemeente Goeree-Overflakkee te laten uitbesteden aan SVHW.
2.7 De ondernemingsraad heeft bij brief aan de projectgroep van 21 november 2011 op dit voorstel gereageerd. In deze brief heeft de ondernemingsraad – kort gezegd – zijn zorgen kenbaar gemaakt over het voorstel van de projectgroep en over de te volgen procedure.
2.8 Bij brief van 27 december 2011 heeft de Stuurgroep, die ook van voormelde brief heeft kennis genomen, daarop gereageerd. In deze brief is onder meer het volgende vermeld:
“Ter voorbereiding van de besluitvorming door de Stuurgroep heeft TOG een advies opgesteld (…). Dit advies houdt in dat geadviseerd wordt specifieke belastingtaken, zoals opleggen aanslagen, behandeling bezwaarschriften e.d. over te hevelen naar het SVHW. Het gegevensbeheer zou bij de gemeente moeten blijven. Over dit TOG-advies is ambtelijk noch bestuurlijk overeenstemming tussen de vier gemeenten.
De Stuurgroep is (…) tot de conclusie gekomen dat sprake dient te zijn van de overheveling van het hele pakket, dus inclusief gegevensbeheer aan het SVHW. De Stuurgroep baseert zich daarbij op de gunstige ervaringen van de beide gemeenten die reeds de taken hebben overgedragen. Bijkomend voordeel is dat de taken alsdan goedkoper kunnen worden uitgevoerd dan als deze nog in eigen beheer blijven.
Van belang is wel dat na de overheveling sprake dient te zijn van een situatie waarin het raadplegen van allerlei bestanden op eenzelfde niveau moet kunnen plaatsvinden als waren de databases in eigen beheer. De Stuurgroep acht het dan ook van belang dat sprake dient te zijn van een goede formulering van de randvoorwaarden waaronder de overdracht kan plaatsvinden. (…)
Samenvattend moet worden gesteld dat sprake zal zijn van het opstellen van randvoorwaarden met betrekking tot de overheveling van taken en het alsdan voeren van onderhandelingen met de SVHW. Aan de hand van de uitkomsten hiervan zal een definitief besluit door de Stuurgroep worden voorbereid. Uw BOR zal in de gelegenheid worden gesteld hierover advies uit te brengen.”
2.9 Bij brief van 3 februari 2012 van de projectgroep is de ondernemingsraad om advies gevraagd over “de randvoorwaarden voor overdracht van taken aan het SHWV die in een gesprek met het SHWV zullen worden ingebracht”. In een bijlage bij deze brief zijn de randvoorwaarden geformuleerd.
2.10 De randvoorwaarden zijn met de ondernemingsraad besproken in de overlegvergadering van 21 februari 2012. In het verslag van deze vergadering is onder meer het volgende vermeld:
“In een eerste gesprek met SVHW zal het (…) alleen gaan over [de] randvoorwaarden. Dit is het technische eisenpakket waar SVHW aan moet voldoen. Als SVHW hier niet aan kan voldoen ontstaat er een nieuwe situatie en zal er opnieuw gesproken moeten worden over hetgeen dan wel mogelijk is. Verder is het zo dat de Waarderingskamer vier gradaties kent. Nu hebben Middelharnis en Oostflakkee het predicaat goed en dat zal zo moeten blijven. (…) Als SVHW niet kan voldoen aan de nu opgestelde randvoorwaarden zal teruggevallen moeten worden op de conclusies uit het (…) TOG rapport. Vanuit de [ondernemingsraad] wordt gesteld dat de Waarderingskamer nu het predicaat ‘kan beter’ aangeeft voor de gemeenten Goederede en Dirksland. In de randvoorwaarden zou de kwaliteitseis dan ook wel scherper gesteld mogen worden. De WOR bestuurder zegt hier kennis van te nemen. (…)
Nu zal door de [ondernemingsraad] alleen advies uitgebracht worden over de opgestelde voorwaarden (…). De WOR bestuurder voegt hier nog aan toe dat, indien het SVHW niet kan voldoen aan de opgestelde randvoorwaarden, te overwegen valt om alle gegevens van Goedereede en Dirksland terug te halen naar deze beide gemeenten. Dat kan ook nog een optie zijn. (…) Vanuit de [ondernemingsraad] wordt nog (…) gesteld dat, indien door het SVHW niet kan worden voldaan aan de opgestelde randvoorwaarden, de volgende stap, het aangaan van verdere onderhandelingen dan niet nodig is. De WOR bestuurder zegt dat dit juist is weergegeven (…). ”
2.11 Bij brief aan de projectgroep van 27 februari 2012 heeft de ondernemingsraad advies uitgebracht over de bij uitbesteding van taken op het gebied van de gemeentelijke belastingen, de WOZ en de BAG aan het SVHW te stellen randvoorwaarden. In dit advies wordt onder meer – op basis van informatie afkomstig van de Waarderingskamer – geconstateerd dat er een verschil is in kwaliteit van de voor de WOZ gebruikte gegevens van enerzijds de gemeenten die bij het SVHW zijn aangesloten, Dirksland en Goedereede, en anderzijds de gemeenten Middelharnis en Oostflakkee. Het SVHW krijgt van de Waarderingskamer het predikaat ‘kan verbeterd worden’. Middelharnis en Oostflakkee hebben het predikaat ‘goed’ gekregen. Op basis van deze constatering heeft de ondernemingsraad erop aangedrongen dat in de randvoorwaarden als criterium voor kwaliteit van de WOZ- en BAG-gegevens wordt uitgegaan van het niveau ‘goed’.
2.12 In een (op dat moment nog voorlopig, maar ten tijde van het bestreden besluit definitief geworden) Rapport onderzoek interne beheersing wet WOZ van de Waarderingskamer, gedagtekend 29 februari 2012, is onder meer het volgende vermeld:
“1. Samenvatting
De Waarderingskamer heeft bij het SVHW een onderzoek uitgevoerd naar de interne beheersingsmaatregelen in het WOZ-proces. (…) De interne beheersingsmaatregelen van het SVHW hebben ten doel te waarborgen dat zij WOZ-beschikkingen verstuurt die voldoen aan de eigen en door de Waarderingskamer gestelde kwaliteitseisen. (…)
Uit het door de Waarderingskamer uitgevoerde onderzoek blijkt dat de organisatorische borging van kwaliteit van de WOZ-beschikkingen door het systeem (…) van interne beheersingsmaatregelen kan worden verbeterd.
(…)
Wij hebben de nu gebruikte procesbeschrijvingen gezien en geconstateerd dat deze niet altijd actueel of volledig zijn. (…)
Wij beoordelen de interne beheersing van de kadastrale volledigheid bij het SVHW als ‘naar behoren’. (…)
De nu gebruikte, zeer globale typering maakt het moeilijk om met modelmatige waardebepaling de onderlinge verhoudingen in de marktwaarde goed in de taxatiewaarden tot uitdrukking te brengen. (…)
Het SVHW heeft niet kunnen aantonen dat er systematische controles van de niet-woningtaxaties (…) hebben plaatsgevonden, omdat er geen vastleggingen hiervan zijn. Bij de agrarische objecten taxeert het SVHW niet op basis van de taxatiewijzers. SVHW heeft geen aannemelijke gemotiveerde verklaring waarom men afwijkt van deze landelijke taxatiewijzers. (…)
Het SVHW heeft naar aanleiding van het conceptrapport hierop een uitgebreide reactie gegeven. De opmerkingen van het SVHW zijn zoveel mogelijk verwerkt in de definitieve rapportage.
Uit de reactie van SVHW komt naar voren dat de organisatie zich niet herkent in het beeld dat uit het onderzoek van de Waarderingskamer naar voren komt en heeft ook kritiek op de aanpak van het onderzoek, de conclusies op hoofdlijnen en de conclusies op detailniveau. Daarnaast zijn er over een aantal kwesties ook fundamentele verschillen van inzicht tussen de Waarderingskamer en het SVHW. (…)”.
2.13 Bij brief van 13 maart 2012 heeft de Stuurgroep aan het SVHW laten weten dat de nieuw te vormen gemeente Goeree-Overflakkee het voornemen heeft zich aan te sluiten bij het SVHW en mededeling gedaan van een aantal randvoorwaarden “waaraan voldaan moet worden alvorens tot toetreding tot [SVHW] kan worden overgegaan”.
2.14 Bij brief van 21 maart 2012 heeft de projectgroep onder meer als volgt op het advies van de ondernemingsraad gereageerd:
“3. (…) Kwaliteit WOZ-gegevens (…)
Besloten is uit te gaan van het predicaat ‘goed’. (…) Uit de gesprekken moet blijken hoe aan deze randvoorwaarde kan worden voldaan. In gesprekken zal het predikaat “goed” worden gehanteerd m.b.t. de kwaliteit van de WOZ- gegevens.”
2.15 Een ambtelijke werkgroep, bestaande uit de hoofden financiën van de gemeenten, heeft begin mei 2012 aan de projectgroep verslag uitgebracht. In dit verslag is onder meer als volgt aangegeven of aan de acht aan het SVHW gestelde randvoorwaarden is voldaan:
“Randvoorwaarden
(…)
Absolute randvoorwaarde (…) is dat [SVHW] in staat moet zijn om gemeentelijke en landelijke basisgegevens te distribueren en te synchroniseren.
(…)
1. Alle uitwisseling van gegevens vindt plaats middels aantoonbaar gerealiseerde automatische koppelingen.
(…)
Conclusie:
Ervan uitgaande dat nog dit jaar gewerkt gaat worden met versie 3.10 [ van een door het Kwaliteit Instituut Nederlandse Gemeenten gedefinieerde StUF koppeling] kan het SVHW volledig aan deze randvoorwaarde voldoen.
2. (…) gemeenten hebben meer gegevens nodig voor hun bedrijfsvoering dan nu in de landelijke basisregistraties beschikbaar zijn. Extra gegevens, zoals BAG+ elementen, dienen te kunnen worden opgenomen in de [uitbestede] registraties. (…)
Conclusie:
Het SVHW kan (…) deels voldoen aan deze randvoorwaarde. (…)
3. De gemeente kan te allen tijde beschikken over de ruwe data. Ontsluiting dient plaats te vinden via geautomatiseerde on-line en real-time koppelingen.
(…)
Conclusie:
Het SVHW kan (…) deels voldoen aan deze randvoorwaarde.
4. Gegevens die opgenomen worden in één van de [uitbestede] Basisadministraties worden digitaal aangeleverd. (…)
Conclusie
Het SVHW geeft aan dat ze aan deze voorwaarde kan voldoen mits concrete afspraken worden gemaakt over het format.
5. (…) Om de gemeente in staat te stellen haar wettelijke taak uit te laten voeren, biedt het SVHW de gemeente op ieder gewenst moment inzicht in de voortgang van de registraties. (…)
Conclusie:
Het SVHW kan niet aan deze voorwaarde voldoen.
6. (…) SVHW garandeert dat bij toetreding (…) de kwaliteit van de gegevens van de nieuw te vormen gemeente (…) bij onderzoek door de Waarderingskamer, (…) met het predicaat goed [zal] worden beoordeeld. Tevens geeft SVHW aan op welke wijze zij deze kwaliteit, ook naar de toekomst toe, borgt. (…)
Conclusie:
Het SVHW kan op basis van de laatste 2 inspecties (2009 en 2011) niet aan deze randvoorwaarde voldoen.
7. (…) SVHW is bekend met en hanteert het ‘Stappenplan gemeentelijke herindeling en de BAG’(…) bij de opzet, inrichting en uitvoering van het project van toetreding tot de Gemeenschappelijke Regeling. Het project WOZ kan in hetzelfde stramien meedraaien.
(…)
Conclusie:
Het SVHW kan op basis van de informatie die we hebben ontvangen deels, zijnde het activiteitenschema, voldoen aan deze randvoorwaarde.
8. De voorbereidingen voor belastingjaar 2013 dienen uiterlijk 1 mei te worden opgestart. (…)
Conclusie
Het SVHW kan deels voldoen aan deze randvoorwaarde.”
Op basis van onder meer de hiervoor weergegeven beoordeling is de ambtelijke werkgroep tot het navolgende advies gekomen:
“Advies
Geconcludeerd wordt dat het SVHW voor een deel, doch niet volledig, heeft aangetoond aan de randvoorwaarden te kunnen voldoen. Strikt genomen kan het SVHW niet voldoen aan het door de stuurgroep genomen besluit inhoudende dat aan alle randvoorwaarden moet worden voldaan.
Om die reden wordt u door de vertegenwoordigers van Oostflakkee en Middelharnis van deze werkgroep geadviseerd, met inachtneming van de risico’s, de stuurgroep voor te stellen over te gaan tot uittreding van de gemeenten Dirksland en Goedereede.
De vertegenwoordigers vanuit Dirksland en Goedereede adviseren vanuit hun waarnemende rol SVHW in de gelegenheid te stellen [een] nadere reactie te geven.”
2.16 Op 9 mei 2012 heeft de projectgroep aan de Stuurgroep een voorstel gedaan, onder meer inhoudende:
“De projectgroep heeft kennis genomen van de bevindingen van de werkgroep. De projectgroep is van mening dat thans een finaal besluit genomen moet worden over de wijze waarop deze taken voor de toekomst worden belegd. Gegeven het belang dat begin 2013 de aanslagoplegging met aanverwante taken adequaat geregeld moet zijn en indachtig de eerdere besluitvorming in de stuurgroep, stelt de projectgroep voor om de uitvoering van de taken op het gebied van gemeentelijke belastingen, BAG en WOZ op te dragen aan het SVHW.”
2.17 In het verslag van de overlegvergadering van 15 mei 2002 is onder meer het volgende vermeld:
“7. Stand van zaken overheveling taken belastingen, enz. naar het SVHW
(…) Nu blijkt dat toch voorgesteld wordt om deze taken over te hevelen, ondanks dat SVHW niet aan de voorwaarden kan voldoen. (…) De WOR bestuurder geeft aan dat door de projectgroep aan de stuurgroep is voorgesteld om alle taken op het gebied van BAG/WOZ en belastingen over te hevelen naar het SVHW. (…) SVHW kan echter maar aan één voorwaarde voldoen, vijf gedeeltelijk en aan twee voorwaarden in het geheel niet. De werkgroep die het voorstel heeft voorbereid heeft geadviseerd alle taken die op dit moment voor Dirksland en Goedereede door SVHW worden uitgevoerd terug te halen, omdat niet is voldaan aan de gestelde voorwaarden. Vooraf is gesteld dat pas tot overheveling van de genoemde taken kan worden overgegaan als aan alle voorwaarden is voldaan. Nu hier niet aan wordt voldaan zou dus niet tot overheveling overgegaan moeten worden, maar er zal wellicht door de stuurgroep anders besloten worden.”
2.18 Bij brief van de WOR-bestuurder van 23 mei 2012 is aan de ondernemingsraad advies gevraagd over het (voorgenomen) besluit tot uitbesteding van de heffing en inning van gemeentelijke belastingen, alsmede de uitvoering van de WOZ en de BAG, door de toekomstige gemeente Goeree-Overflakkee aan het SVHW. Het hiervoor aangehaalde advies van de ambtelijke werkgroep en het aangehaalde voorstel van de projectgroep waren daarbij gevoegd. De adviesaanvraag houdt in dat de Stuurgroep overeenkomstig het voorstel van de projectgroep heeft besloten.
De adviesaanvraag is aangepast bij brief van de WOR-bestuurder aan de ondernemingsraad van 31 mei 2012, waarbij nader is ingegaan op de positie van personeelsleden die in dienst zijn bij de gemeenten Middelharnis en Oostflakkee.
2.19 In een brief van de WOR-bestuurder aan de ondernemingsraad van 4 juni 2012 is vermeld dat de projectgroep de ambtelijke werkgroep heeft verzocht een noodscenario uit te werken dat voorziet in het tijdelijk handhaven van de bestaande werkwijzen.
2.20 Bij brief aan de projectgroep van 28 juni 2012 heeft de ondernemingsraad een negatief advies uitgebracht . Dit advies houdt onder meer het volgende in:
“De [ondernemingsraad] is van oordeel dat met het rapport van de Waarderingskamer betreffende het SVHW, de constatering van de werkgroep (…) dat het SVHW op slechts één aspect aan de randvoorwaarden kan voldoen doch niet of niet geheel aan de overige voorwaarden kan voldoen, het voorgenomen besluit in ieder geval niet voldoet aan de beweegredenen dat bij de overheveling van de taken aan het SVHW minimaal moet voldoen aan de gestelde randvoorwaarden. Tevens wordt niet voldaan aan de beweegreden dat na de overheveling in ieder geval sprake dient te zijn van een situatie waarin het raadplegen van allerlei bestanden op dezelfde manier moet kunnen plaatsvinden als ware de databases in eigen beheer. (…)
De [ondernemingsraad] moet (…) constateren dat de adviesaanvraag onvoldoende inzichtelijk is ten aanzien van de gevolgen die het voorgenomen besluit heeft voor de betreffende medewerkers alsook dat er geen duidelijkheid is ten aanzien van de maatregelen die worden getroffen om het voorgenomen besluit op te vangen. De [ondernemingsraad] is dan ook van oordeel dat met het ontbreken van deze informatie u in uw adviesaanvraag onvoldoende inzicht verstrekt van de gevolgen en de daarmee samenhangende maatregelen van het door u genomen besluit. (…)
De [ondernemingsraad] is van oordeel dat het voorgenomen besluit niet voldoet aan de door u dan wel de stuurgroep (op voorhand) gestelde beweegredenen om tot taakoverheveling over te gaan. Nu reeds op voorhand duidelijk is dat het SVHW niet kan voldoen aan de gestelde richtlijnen van de Waarderingskamer alsmede de randvoorwaarden die dienen om de wettelijke uitvoering en wettelijke kwaliteit van de werkzaamheden optimaal vorm te geven is de [ondernemingsraad] van oordeel dat u niet had kunnen komen tot het voorgenomen besluit tot overheveling van de taken ten aanzien van belastingen, WOZ en BAG. De [ondernemingsraad] is daarnaast van oordeel dat gezien het rapport van de Waarderingskamer en de huidige ontwikkelingen binnen het SVHW, te weten het integriteitsonderzoek naar de directie, alsmede het onderzoek naar de toekomstbestendigheid van het SVHW met het voorgenomen besluit een onaanvaardbaar (financieel) risico wordt genomen. (…) De [ondernemingsraad] is van oordeel dat het verschil in kosten tussen overheveling en in eigen beheer houden, zoals is begroot door TOG, niet wordt gerechtvaardigd gezien het verlies van sturing, controle, kwaliteit en vermindering van uitwisseling van gegevens. De [ondernemingsraad] merkt hierbij op dat uit uw brief van 4 juni 2012 blijkt dat er een noodscenario mogelijk is op basis waarvan gedurende de periode van 1 jaar de huidige situatie, ook in de nieuw te vormen gemeente, kan voortbestaan. Hiermee wordt in ieder geval voldaan aan de doelstelling dat de aanslagen gemeentelijke belastingen en heffingen tijdig worden verzonden. (…) De [ondernemingsraad] kan op basis van het vorenstaande niet anders dan negatief adviseren op het voorgenomen besluit (…).”
2.21 Bij brief van 17 juli 2012 heeft de Stuurgroep definitief het besluit genomen om de uitvoering van de taken van de gemeenten op het terrein van belastingen, WOZ en BAG vanaf 1 januari 2013 in de nieuwe gemeente Goeree-Overflakkee integraal door het SVHW te laten uitvoeren (hierna: het besluit) en onder meer als volgt op het advies van de ondernemingsraad gereageerd:
“De Stuurgroep is van oordeel dat met een overheveling van de taken zeker kan worden voldaan aan de (minimale) wettelijke kwaliteitsnormen. Dit blijkt uit de huidige praktijk in de gemeente Dirksland en Goedereede en in tal van andere gemeenten die zijn aangesloten bij het SVHW. (…) Wij constateren dat er in het (voorlopige) oordeel van de Waarderingskamer zorg- en aandachtspunten zitten. Maar wij constateren ook dat die zorg- en aandachtspunten het minimale wettelijke kwaliteitsniveau niet aantasten (…).
De Stuurgroep is van opvatting dat overheveling voldoet aan geformuleerde randvoorwaarden. (…) Het komt bij de Stuurgroep over dat de [ondernemingsraad] het niet ten volle kunnen voldoen aan een of meer van de randvoorwaarden interpreteert als een ‘knock-out’-beoordeling voor overheveling. Zo heeft de Stuurgroep dit ingezet noch beoordeeld. (…) Ook de Stuurgroep wil de kwalitatieve lat hoog leggen bij de uitvoering van de taken, maar dient wel te komen – in het belang van de nieuwe gemeente – tot een integrale afweging op basis van kwaliteit, kosten, gevolgen voor personeel/organisatie, bestuurlijke aansturing. (…) Deze integrale afweging valt dan in dit geval anders uit dan het (…) oordeel dat u (…) uitspreekt. De Stuurgroep heeft naar aanleiding van recente publicaties, informatie en bestuurlijke informatie-uitwisseling geen aanleiding om te veronderstellen dat met de huidige discussie en situatie bij het SVHW de risico’s voor de uitvoering van taken voor de nieuwe gemeente aanmerkelijk (…) [worden] vergroot. (…) [Uit] overleg met het SVHW [is] gebleken dat die organisatie bereid en in staat is om medewerkers van de huidige gemeenten over te nemen. (…) De Stuurgroep heeft eerder aangegeven dat de zorgplicht van de huidige gemeenten betekent dat als een overgang van medewerkers niet mogelijk is deze medewerkers onder de werking van het Sociaal Statuut Herindeling zullen vallen. (…) De Stuurgroep heeft bij de bespreking van uw advies geconstateerd dat u op de inhoudelijke (beleids)afweging ten aanzien van overheveling criteria en argumenten hanteert die in sterke mate overeenkomen met die van de Stuurgroep, maar dat de beoordeling en weging daarvan bij u enerzijds en bij de Stuurgroep anderzijds uiteindelijk leidt tot een ander eindresultaat. De Stuurgroep heeft op basis van bovenstaande argumentatie zijn standpunt herbevestigd dat gekozen moet worden voor integrale uitvoering van de belastingtaken/WOZ/BAG in de nieuwe gemeente door het SVHW.”
2.22 Op 26 juli 2012 heeft de Commissie voor het Bijzonder Georganiseerd Overleg overeenstemming bereikt over een Sociaal Statuut ter regeling van de personele gevolgen van de samenvoeging van de gemeenten.
3. De gronden van de beslissing
3.1 De ondernemingsraad voert ter ondersteuning van het beroep de volgende gronden aan.
a. De Stuurgroep heeft ‘volstrekt’ onvoldoende gemotiveerd waarom hij is teruggekomen van het eerder genomen besluit dat aan alle randvoorwaarden moet zijn voldaan.
De ondernemingsraad vindt het zonder nadere motivering onbegrijpelijk en ongeloofwaardig dat de door de Stuurgroep geformuleerde randvoorwaarden ‘opeens’ niet meer van doorslaggevend gewicht zijn, waarbij de ondernemingsraad in het bijzonder wijst op de vaststelling dat het SVHW niet kan voldoen aan randvoorwaarden 2 (deels), 3, 5 en 6 (zie hiervoor onder 2.15).
Van de Stuurgroep had mogen worden verwacht dat per randvoorwaarde zou worden aangegeven waarom een niet (volledig) daaraan voldoen door het SVHW geen belemmering vormt voor de overheveling van taken. Weliswaar voert de Stuurgroep aan dat een integrale afweging is gemaakt op basis van kwaliteit, kosten, gevolgen voor personeel/organisatie en bestuurlijke aansturing, maar hoe die afweging heeft plaatsgevonden is onduidelijk gebleven.
Wat betreft het kostenaspect heeft de ondernemingsraad erop gewezen dat aan het voldoen aan de vereiste kwaliteit bij de uitvoering van de aan het SVHW over te dragen taken (onvoorziene) extra kosten verbonden kunnen zijn.
b. De Stuurgroep is niet ingegaan op overige door de ondernemingsraad naar voren gebrachte aspecten, zoals een verlies aan flexibiliteit als de overheveling van taken naar het SVHW eenmaal heeft plaatsgevonden.
c. Op alternatieven, zoals het partieel overhevelen van taken en de mogelijkheid van het maken van een pas op de plaats door middel van een noodscenario, is niet ingegaan.
d. De Stuurgroep heeft erkend dat ‘om tot een goed gedragen en onderbouwd besluit tot taakoverheveling te komen’ nog te weinig duidelijk is over de gevolgen voor het personeel. Daarmee erkent de Stuurgroep volgens de ondernemingsraad dat op dit punt sprake is van een kennelijk onredelijk besluit.
3.2 De gemeenten hebben verweer gevoerd. De Ondernemingskamer zal daarop hierna voor zover nodig ingaan.
Ad a: De randvoorwaarden
3.3 De gemeenten betogen dat het nooit de bedoeling is geweest dat de uitbesteding van taken uitsluitend kan plaatsvinden als SVHW aan alle randvoorwaarden voldoet. Het voldoen aan de randvoorwaarden is hooguit een na te streven doel geweest, zodanig dat bij het niet kunnen bereiken van dat doel een heroverweging dient plaats te vinden. Met het niet (volledig) kunnen voldoen aan alle randvoorwaarden is er een nieuwe situatie ontstaan.
3.4 De Ondernemingskamer kan de gemeenten niet volgen in dit betoog. In de eerste plaats drukt – taalkundig – het woord ‘randvoorwaarden’ uit dat aan de aldus aangeduide voorwaarden moet zijn voldaan, althans dat aan de voorwaarden een zwaarwegend belang moet worden toegekend. Dat de gemeenten deze zwaarwichtige betekenis aan de randvoorwaarden hechtten komt ook tot uitdrukking in (a) de omstandigheid dat de gemeenten over de formulering van de randvoorwaarden afzonderlijk advies hebben gevraagd aan de ondernemingsraad, (b) de in 2.10 aangehaalde passages uit het verslag van de overlegvergadering van 21 februari 2012, (c) de in 2.13 aangehaalde formulering van de brief van de Stuurgroep van 13 maart 2012 aan het SVHW en (d) de in 2.14 aangehaalde reactie van de projectgroep op het advies van de ondernemingsraad over de formulering van de randvoorwaarden. Op grond van een en ander mocht de ondernemingsraad er in redelijkheid van uit gaan dat uitbesteding aan SVHW slechts zou plaatsvinden indien SVHW aan de randvoorwaarden zou voldoen, althans dat de mate waarin SVHW aan de voorwaarden zou kunnen voldoen, van zwaarwegende, zo al niet doorslaggevende betekenis zou zijn bij de uiteindelijke besluitvorming.
3.5 De gemeenten hebben de door hen gemaakte afweging verdedigd door erop te wijzen dat zij en de ondernemingsraad weliswaar grotendeels dezelfde argumenten van belang achten, maar dat de Stuurgroep aan die argumenten een ander gewicht heeft toegekend dan de ondernemingsraad. De gemeenten menen dat ‘de bestuurlijke eindafweging alsmede het algemeen belang’ voor de Stuurgroep de doorslag hebben gegeven. Daarbij geldt dat de aanslagen voor de gemeentelijke belastingen begin 2013 tegen de laagste mogelijke kosten moeten kunnen worden verzonden. Om die reden dient de overheveling van taken doorgang te vinden, aldus de gemeenten.
3.6 De Ondernemingskamer is van oordeel dat, mede in het licht van de hierboven geschetste betekenis van de randvoorwaarden, de Stuurgroep het besluit om de voorgenomen overheveling van taken door te zetten onvoldoende heeft gemotiveerd. Het besluit is gemotiveerd door te verwijzen naar een ‘integrale afweging op basis van kwaliteit, kosten, gevolgen voor personeel/organisatie, bestuurlijke aansturing’. Op welke wijze deze aspecten in de afweging zijn betrokken en waarom de gemaakte afweging leidt tot het genomen besluit kan uit de motivering niet worden opgemaakt. Het is immers evenzeer denkbaar dat een ‘integrale afweging op basis van kwaliteit, kosten, gevolgen voor personeel/organisatie, bestuurlijke aansturing’ leidt tot het niet dan wel gedeeltelijk overhevelen van taken naar het SVHW. Dit gebrek klemt te meer nu de ondernemingsraad de (inhoud van de) gestelde randvoorwaarden in zijn eerdere advies heeft onderschreven en het SVHW daaraan, naar de vaststelling van de werkgroep, grotendeels niet kan voldoen. Gelet op het zwaarwegende, zo al niet doorslaggevende, belang dat door de ondernemingsraad redelijkerwijs aan de in februari 2012 vastgestelde randvoorwaarden mocht worden toegekend, heeft het op de weg van de Stuurgroep gelegen om reeds in de adviesaanvraag van 23 mei 2012, maar bepaald ook in het besluit van 17 juli 2012 toe te lichten waarom ondanks het niet vervuld zijn van de randvoorwaarden toch tot (volledige) uitbesteding is besloten. Naar het oordeel van de Ondernemingskamer heeft de Stuurgroep dit nagelaten en is (ook) in dit opzicht sprake van een niet naar behoren gemotiveerd besluit.
3.7 In het verweerschrift en bij pleidooi hebben de gemeenten (nader) gewezen op het kostenaspect. Dit aspect komt ook naar voren in het rapport van TOG (zie onder 2.5), maar niet dan wel hooguit in bedekte termen in de adviesaanvraag en het besluit. Kennelijk hebben de gemeenten bij het nemen van het besluit een bezuinigingsdoelstelling zwaar laten wegen, maar het gewicht van deze doelstelling en de relatie van deze doelstelling tot de geformuleerde randvoorwaarden komt in de motivering van het besluit niet, althans onvoldoende tot uiting. Hieraan kan nog worden toegevoegd dat ter zitting van de Ondernemingskamer door de gemeenten is verklaard dat eventuele kosten die verband houden met het op de door de Waarderingskamer gewenste kwalificatie ‘goed’ brengen van de WOZ-gegevens, niet in de door de Stuurgroep gemaakte financiële afweging zijn betrokken, ofschoon de ambitie om aan die norm te voldoen in randvoorwaarde 6 tot uiting komt en ook ter zitting van de Ondernemingskamer door de gemeenten is onderschreven. Dit geldt evenzeer voor de kosten van de extra maatregelen die SVHW zal moeten nemen voor het (naar de gemeenten ter zitting van de Ondernemingskamer hebben verklaard) op verzoek van de gemeenten in de komende jaren aanbrengen van andere kwaliteitsverbeteringen, bijvoorbeeld voor het in zijn registratie opnemen van zogeheten BAG+ gegevens.
3.8 Bij verweer en bij pleidooi hebben de gemeenten zich beroepen op het ‘algemeen belang’ en gesteld dat het algemeen belang een tijdige en juiste belastingheffing tegen de laagst mogelijke kosten vereist en benadrukt dat dit laatste zwaar weegt, omdat de gemeenten moeten bezuinigen. Waarom evenwel het standpunt van de ondernemingsraad niet evenzeer (en in eenzelfde mate) in dienst staat van het algemeen belang is naar het oordeel van de Ondernemingskamer – en hier wreekt zich de in hoge mate onbepaalde inhoud van het begrip algemeen belang – niet duidelijk geworden, nog daargelaten dat het algemeen belang in de (motivering van de) adviesaanvraag en het besluit niet als zodanig naar voren is gebracht.
Overige aspecten (ad onderdelen b, c en d)
3.9 In hetgeen hiervoor is overwogen ligt besloten dat de gemeenten in het besluit onvoldoende hebben gerespondeerd op de door de ondernemingsraad in zijn advies aangevoerde bezwaren tegen uitbesteding, in het bijzonder het verlies aan flexibiliteit en bestuurlijke aansturing. Wat betreft de door de ondernemingsraad geuite twijfel rond het functioneren van (in het bijzonder de directeur van) het SVHW constateert de Ondernemingskamer dat deze in de stukken in feitelijke zin onvoldoende is onderbouwd. De gemeenten behoefden dit aspect dus niet in de motivering van hun besluit te betrekken.
3.10 De Ondernemingskamer constateert dat op alternatieven die door de ondernemingsraad ter sprake zijn gebracht, te weten een gedeeltelijke overheveling van taken dan wel het volgen van het noodscenario, in de motivering van de adviesaanvraag en het besluit niet is ingegaan. Ook in zoverre ontbreekt aan het besluit een voldoende motivering.
3.11 Wat betreft de personele gevolgen voor de betrokken medewerkers van de gemeenten Middelharnis en Oostflakkee is van belang dat op 26 juli 2012 overeenstemming is bereikt over een Sociaal Statuut. Gelet op de uitkomst van de onderhavige procedure behoeft dit aspect thans geen nadere bespreking.
3.12 Hetgeen is overwogen onder 3.4, 3.6, 3.7, 3.8, 3.9 (deels) en 3.10 leidt tot de slotsom dat het besluit niet voldoende is gemotiveerd en dat de Stuurgroep bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. De Ondernemingskamer zal de gemeenten bevelen het besluit in te trekken en de gemeenten handelend binnen het samenwerkingsverband van de Stuurgroep verbieden handelingen te verrichten of te doen verrichten ter uitvoering van het besluit. Mede gelet op het in opdracht van de Stuurgroep opgestelde “noodscenario” acht de Ondernemingsraad het belang van de gemeenten bij uitvoering van het besluit niet zo zwaarwichtig dat toewijzing van het gebod tot intrekking van het besluit en het verbod tot uitvoering van het besluit daarop zou moeten afstuiten. Omdat de Ondernemingskamer thans ten gronde beslist behoeft de verzochte voorlopige voorziening geen bespreking.
4. De beslissing
De Ondernemingskamer:
- verklaart dat de gemeenten Dirksland, Goedereede, Middelharnis en Oostflakkee dan wel, namens deze gemeenten, de Stuurgroep Gemeentelijke Herindeling bij afweging van alle
betrokken belangen niet in redelijkheid hebben respectievelijk heeft kunnen komen tot het besluit van 17 juli 2012 om de heffing en inning van de gemeentelijke belastingen, alsmede de uitvoering van de WOZ en de BAG aan het gemeenschappelijk Samenwerkingsverband Vastgoedheffing en Waardebepaling (SVHW) over te dragen;
- verplicht de gemeenten Dirksland, Goedereede, Middelharnis en Oostflakkee het besluit
van de Stuurgroep Gemeentelijke Herindeling van 17 juli 2012 in te trekken;
- verbiedt de gemeenten Dirksland, Goedereede, Middelharnis en Oostflakkee binnen het verband van de Stuurgroep Gemeentelijke Herindeling handelingen te verrichten of te doen verrichten ter uitvoering van het besluit van 17 juli 2012;
- verklaart deze beschikking voor wat betreft de verplichting tot intrekking van het besluit en het verbod tot uitvoering van het besluit uitvoerbaar bij voorraad.
Deze beschikking is gegeven door mr. E.F. Faase, voorzitter, mr. E.A.G. van der Ouderaa en mr. G.C. Makkink, raadsheren, E.R. Bunt en prof. dr. J. Klaassen RA, raden, in tegenwoordigheid van mr. B.E. Meerdink, griffier, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 14 september 2012.