Uitspraak
GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
ONDERNEMINGSKAMER
BESCHIKKING in de zaak met nummer 200.103.411/01 OK van
DE ONDERNEMINGSRAAD VAN DE VERENIGING VEILIG VERKEER NEDERLAND,
gevestigd te Amersfoort,
VERZOEKER,
advocaat: mr. F.S.P. van der Wal, kantoorhoudende te Utrecht,
t e g e n
de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
VEILIG VERKEER NEDERLAND,
gevestigd te Amersfoort,
VERWEERSTER,
advocaat: mr. M.R. van Hall, kantoorhoudende te Amersfoort.
1. Het verloop van het geding
1.1 Verzoeker zal hierna worden aangeduid als de ondernemingsraad en verweerster als VVN.
1.2 Bij verzoekschrift met producties, ingekomen ter griffie van de Ondernemingskamer op 9 maart 2012, heeft de ondernemingsraad beroep ingesteld tegen het op 9 februari 2012 aan de ondernemingsraad bekendgemaakte besluit tot reorganisatie van VVN. De ondernemingsraad heeft de Ondernemingskamer verzocht te verklaren dat het bestuur van VVN bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het bestreden besluit had kunnen komen en voorts het bestuur te verplichten om het besluit geheel in te trekken.
1.3 VVN heeft bij op 26 april 2012 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verweerschrift met producties de Ondernemingskamer verzocht het verzoek van de ondernemingsraad af te wijzen.
1.4 Nadat de zaak op verzoek van partijen enige tijd is aangehouden in verband met mediation, is het verzoek behandeld ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 14 juni 2012, alwaar mr. Van der Wal en mr. Van Hall de standpunten van de ondernemingsraad, respectievelijk VVN nader hebben toegelicht, ieder aan de hand van - aan de Ondernemingskamer overgelegde - pleitnotities. De ondernemingsraad heeft daarbij zijn verzoek vermeerderd aldus dat hij de Ondernemingskamer tevens verzoekt VVN te verplichten het bestreden besluit ongedaan te maken en de vacatures die inmiddels zijn ontstaan als gevolg van de uitvoering van het besluit “met de grootst mogelijke spoed en inspanning op te vullen”. VVN heeft tegen deze vermeerdering van het verzoek bezwaar gemaakt. Partijen hebben op vragen van de Ondernemingskamer nadere inlichtingen verschaft.
2. De vaststaande feiten
2.1 VVN is een maatschappelijke organisatie gericht op het bevorderen van de verkeersveiligheid. De activiteiten van VVN worden ontplooid door 87 beroepskrachten in samenwerking met duizenden vrijwilligers.
2.2 Op 31 augustus 2011 heeft adviesbureau DOC Advies in opdracht van VVN een Transitieplan Reorganisatie VVN opgesteld. Dit plan bevat de bevindingen van DOC Advies en conclusies van het managementteam en het bestuur van VVN en neemt tot uitgangspunt dat de subsidie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (in 2010 34% van de totale inkomsten van VVN) zal afnemen met 50%, van € 4.255.000 in 2012 tot € 2.127.000 vanaf 2015, en dat daarnaast de provinciale subsidies “allerminst zeker” zijn.
Het Transitieplan noemt als bevindingen en knelpunten onder meer:
“? Missie, visie en kernwaarden zijn onvoldoende gedragen door medewerkers;
? Er is onvoldoende aansluiting in de activiteiten van Landelijke Steunpunt en Regio's;
? Bedrijfsmatig werken laat te wensen over (...)
? Cultuur: neuzen niet de zelfde kant op, er heerst veel negativiteit, interne gerichtheid, veel onderlinge kritiek, groot wantrouwen;
? Hoog ziekteverzuim (7,8%);
? Er heerst een hoge mate van vrijblijvendheid;
(…)
? Voor een aantal afdelingen is de output moeilijk vast te stellen;
(…)
? Dalende trend leden en donateurs;
? Alternatieve inkomstenbronnen onvoldoende benut (…);”
Het Transitieplan houdt voorts onder meer in:
“Het is belangrijk te beginnen bij het verbeteren van de basis binnen de organisatie als uitgangspunt en ondersteuning van de activiteiten:
(…)
? Bedrijfsmatiger werken, meer greep en sturing in de organisatie brengen;
? het aantal directe uren vergroten door meer focus, meer greep op output en betere inrichting van de PDCA-cyclus. Het vergroten van het aantal directe uren met 5 procentpunt levert naar schatting 5 FTE op;
? procesverbetering binnen de stafafdelingen (2 a 3 FTE);
? de financiële grip versterken (ook richting de vereniging).
? Ten aanzien van de organisatie-inrichting stellen wij voor om in de beroepsorganisatie de volgende veranderingen door te voeren:
? Hef de afdelingen Beleid & Actie en Communicatie op en richt een nieuwe afdeling (…) op waarin marketing, communicatie en projectondersteuning een plaats krijgen;
? Breng productinnovatie naar de regio;
? Beperk beleidsgerichte taken tot verkeerinhoudelijke taken (…);
? Versterk de aansluiting tussen landelijke steunpunt en regio's.
(…)
De target die VVN zich oplegt is door bedrijfsmatiger te werken en door anders te organiseren circa 15 FTE te besparen. Hiervan komen 7 a 8 FTE vanuit het bedrijfsmatig werken en 5 FTE vanuit anders organiseren. Voor 2 a 3 FTE zal in de detailleringfase onderzocht worden hoe deze besparing gerealiseerd kan worden.
(…)
Het managementteam heeft zichzelf de ambitie gesteld om 1.500.000 euro uit te sparen (…)”
Overeenkomstig het advies van DOC Advies zijn vervolgens door VVN werkgroepen samengesteld met als taak de geadviseerde veranderingen en verbeteringen uit te werken.
2.3 Bij brief van 5 december 2012 heeft de directeur van VVN aan de ondernemingsraad advies gevraagd over het voorgenomen besluit tot reorganisatie overeenkomstig het bij deze brief gevoegde Reorganisatieplan van 29 november 2011. Het Reorganisatieplan houdt onder meer in:
“Eind november heeft (…) de minister toegezegd de korting aan VVN te zullen beperken van 50 % tot 25 %. Dit (…) betekent echter niet, dat onze reorganisatie niet meer nodig is. (…) [D]e managementagenda en de eigen visie op de toekomst [vormen] de aanleiding voor de nieuwe organisatie, naast de kortingen van de overheidssubsidies. (…) Tegelijkertijd is nog steeds onzeker van welke kortingen we moeten uitgaan bij alle decentrale overheden.
(…)
Samenvattend zijn de belangrijkste structuurveranderingen voor VVN:
? de huidige afdeling Communicatie en de afdeling Beleid en Actie worden opgeheven;
? VVN creëert een nieuwe afdeling die Service & Strategie gaat heten. Kern van deze afdeling:
? het faciliteren van de vereniging en de beroepsorganisatie bij visie- en strategieontwikkeling;
? het profileren van VVN op ‘corporate’ niveau.
(…) De afdeling S&S houdt zich bezig met verkeersveiligheidsbeleid, met participatie, kennismanagement, communicatie en marketing.
? De afdeling Beheer gaat Bedrijfsvoering heten. De kern van de activiteiten blijft gelijk.
? De aansturing van de VVN-producten en diensten gaat naar de regio's. Ook innovatie van producten en diensten vindt daar plaats. Het landelijk werkplan is daarbij kaderstellend en op MT-niveau vindt de coördinatie plaats.
(…)
Er zijn 23 medewerkers (18.9fte) met een vervallen functie, en 69 medewerkers (55.3fte) met een (on) gewijzigde functie. Er ontstaat voor 4,5 fte aan nieuwe functies.
(…)
Doorbelasting projectmanagement uren (p.m. uren)
Ook de regionale projectsubsidies staan onder druk. Uitgangspunt is een korting van 5%, 15% en oplopend tot 30% vanaf 2015 ”
Het Reorganisatieplan bevat voorts een overzicht van de vervallen functies en verwijst naar een aantal bijlagen waaronder een concept functieboek, een (concept) sociaal plan en een “begroting 2012 tot met 2016 Landelijk Steunpunt”.
2.4 In een memo van 12 december 2011 heeft de ondernemingsraad aan de directeur van VVN laten weten van mening te zijn dat de adviesaanvraag niet volledig is omdat daarin niet wordt ingegaan op de inhoud van en de beweegredenen voor het besluit, de te verwachten gevolgen van het besluit voor werknemers en de voorgenomen maatregelen naar aanleiding daarvan. Voorts heeft de ondernemingsraad aangekondigd dat “de reactie op de adviesaanvraag niet eerder dan in februari 2012 gereed zal zijn”.
2.5 VVN heeft tijdens overlegvergaderingen op 13 en 14 december 2011 het voorgenomen reorganisatiebesluit toegelicht en vragen van de ondernemingsraad beantwoord. Die toelichting hield onder meer in dat het reorganisatieplan uitgaat van een korting van 25% op de subsidie van het rijk en een schatting van de vermindering van subsidies van provincies en gemeenten en dat het doel van de renovatie is een toekomstbestendige organisatie tot stand te brengen zodat niet opnieuw gereorganiseerd behoefte worden indien in een later stadium de vermindering van subsidies van decentrale overheden bekend worden. In aansluiting op deze overlegvergaderingen heeft de ondernemingsraad bij e-mail van 15 december 2011 nog nadere vragen gesteld.
2.6 VVN heeft in reactie op het memo van de ondernemingsraad van 12 december 2011 (zie 2.4) in een memo van 19 december 2011 de adviesaanvraag nader toegelicht. Deze toelichting bevat een weergave van de hierboven onder 2.2 en 2.3 geciteerde passages uit het Transitieplan en uit het Reorganisatieplan en houdt voorts onder meer in:
“Dit alles moet leiden tot een fte-reductie van 11 fte in 2013, door groeiend naar 15 fte vanaf 2014.
Hiervoor is onder meer het Sociaal Plan opgesteld (…). De werkgever is zich ervan bewust dat als gevolg van de Reorganisatie gedwongen ontslagen onvermijdelijk zullen zijn.”
2.7 Bij e-mail van 11 januari 2012 heeft de ondernemingsraad nadere vragen gesteld, die VVN op 16 januari 2012 schriftelijk heeft beantwoord. Een vraag van de ondernemingsraad of de noodzaak tot reorganisatie is vervallen of dat de reorganisatie bijstelling behoeft in het licht van berichten dat de vermindering van de subsidie van het rijk maximaal 15% zal zijn, heeft de directeur van VVN onder meer als volgt beantwoord:
“De noodzaak voor de voorgestelde reorganisatie blijft gehandhaafd. De aanleiding voor de reorganisatie is maar deels ingegeven door de korting van de rijkssubsidie. De MVS [Missie Visie Strategie; toevoeging Ondernemingskamer] en de managementagenda zijn cruciale beweegredenen voor de reorganisatie (…). Daarnaast worden de contouren van de bezuinigingen van lokale overheden steeds duidelijker zichtbaar (we worden al getroffen door kortingen; bestaande overeenkomsten worden al bijgesteld, etc.). Om deze klap op te vangen zullen we alle zeilen bij moeten zetten. (…).”
2.8 Op 17 januari 2012 heeft opnieuw een overlegvergadering plaatsgevonden. Naar aanleiding daarvan heeft VVN op 23 januari 2012 een aangepaste versie van het Reorganisatieplan aan de OR gezonden. Deze versie bevat onder meer de volgende passage:
“Voor wat betreft de aangekondigde korting op de subsidie van I&M aan VVN hebben de afgelopen maanden de nodige veranderingen plaatsgevonden. In eerste instantie was er sprake van een uiteindelijke korting van 50%, vervolgens van een totale korting van 25%, en tenslotte is de minister voornemens de korting op de subsidie aan VVN te beperken tot 15% (eenmalig en structureel) vanaf 2013 (…). Dit goede nieuws betekent echter niet, dat onze reorganisatie niet meer nodig is. De noodzaak blijft gehandhaafd. De aanleiding voor de reorganisatie is deels ingegeven door de korting van de rijkssubsidie. De Missie, Visie en Strategie (MVS) en de managementagenda zijn cruciale beweegredenen voor de reorganisatie. Daarnaast worden de contouren van de bezuinigingen van lokale overheden steeds duidelijk zichtbaar (we worden al getroffen door kortingen; bestaande overeenkomsten worden al bijgesteld, etc.). Ook blijkt dat we nog steeds een te hoog uurtarief hebben. Met name diverse decentrale overheden accepteren de huidige uurtarieven niet. Ook moet duidelijk zijn dat aanpassingen in het voorgestelde sociaal plan en de arbeidsvoorwaarden (...) zullen leiden tot extra investeringen en tot structurele kosten.
Het moge duidelijk zijn dat willen we VVN toekomstbestendig maken, we alle zeilen bij moet zetten. Naast het reorganiseren van de beroepsorganisatie is het daarbij van cruciaal belang dat de vereniging een vernieuwingsslag maakt (…). De vernieuwing van de vereniging wordt niet in onderhavige plan meegenomen (…). (…) Uiteindelijk zullen burgers altijd met verkeers(on)veiligheid bezig blijven (…) Als we niet reorganiseren en vernieuwen zijn we niet / niet meer in staat om deze burgers te ondersteunen, te faciliteren, etc. Door het uitblijven van een passend aanbod, zullen de andere partijen - vaak met een commerciële inslag - steeds meer inspelen op de vraag van de burger op verkeers(on)veiligheidgebied, en VVN zal dan steeds meer terrein verliezen.”
Deze versie van het Reorganisatieplan vermeldt voorts dat in de in het plan opgenomen meerjarenbegroting 2012-2016 geen rekening is gehouden met de indexatie van de salarissen en dat de ondernemingsraad heeft voorgesteld deze indexatie (2%) wel in die begroting op te nemen.
2.9 Op de 25 januari 2012 heeft opnieuw een overlegvergadering plaatsgevonden. De notulen van dit overleg houden onder meer in:
“De OR (…) mist de financiële onderbouwing en doorrekening van vervallen/samenvoegen van functies, taken, tijdswinst door efficiënter werken, financiële winst door beperking van kosten. De OR heeft angst voor verlies van capaciteit en kwaliteit en vreest voor teveel opportunisme. De directeur antwoordt dat diverse scenario's zijn doorgerekend en een inschatting van de mogelijkheden is gemaakt. Het MT en bestuur zijn ervan overtuigd dat de koers die nu voorstaat zeer kansrijk is. De bestuurder voegt toe dat in het belang van de toekomst van de organisatie keuzes gemaakt dienen te worden. De organisatie mag verwachten dat het bestuur, MT en de directie de juiste keuzes maken voor een toekomstbestendig VVN.
(…)
Gezien de reductie in korting vindt de OR een bezuiniging van 15 fte niet acceptabel. De OR vraagt de directie de financiële ruimte aan te wenden voor het behoud van fte’s en als back-up voor werk naar werk. Het bestuur (...) antwoordt dat hij de bezuiniging van 15 fte verantwoord vindt, mede gezien het feit dat nog niet zeker is of de 15% korting voor de gehele kabinetsperiode geldt en hoe de terugloop zal zijn van regionale en provinciale gelden. De bestuurder geeft de voorkeur aan het besteden van de eventuele financiële ruimte t.b.v. de formatie-inzet in de regio of om het sociaal plan te ondersteunen.”
2.10 Bij e-mail van 26 januari 2012 heeft de directeur van VVN aan de ondernemingsraad laten weten dat zij van mening is dat de inhoudelijke vragen van de OR inmiddels afdoende zijn beantwoord. De directeur heeft de ondernemingsraad voorts verzocht uiterlijk op 27 januari 2012 schriftelijk mededeling te doen van “eventuele breekpunten” ten aanzien van het Reorganisatieplan en van eventuele suggesties ten aanzien van het sociaal plan. Zij heeft de ondernemingsraad uitgenodigd voor een laatste overleg op 30 januari 2012 en verzocht uiterlijk 1 februari 2012 advies uit te brengen. Bij e-mail van dezelfde dag heeft de ondernemingsraad geantwoord dat hij van mening is dat de informatie onvoldoende is en dat bij gebreke van een definitieve versie van het Reorganisatieplan de ondernemingsraad niet in staat is “de breekpunten in kaart te brengen” en advies uit te brengen.
2.11 Bij e-mail van 30 januari 2012 VVN een aangepaste versie van het Reorganisatieplan, gedateerd op 29 januari 2012, aan de ondernemingsraad gezonden. In de bij dit Reorganisatieplan als bijlage gevoegde meerjarenbegroting wordt uitgegaan van een korting op de “projectsubsidies provincies” (ook aangeduid als “doorbelasting p.m. uren”) van 5% in 2012, 15% in 2013, 25% in 2014, 30% in 2015 en 30% in 2016, telkens ten opzichte van het in 2012 “ingediende” bedrag van € 820.000.
2.12 Het verslag van de overlegvergadering op 30 januari 2012 houdt onder meer in:
“(…) de OR [komt] tot het advies om de reorganisatie in drie delen op te splitsen, waarbij de uiteindelijke Deadline van de reorganisatie (1-1-2013) niet in gevaar hoeft te komen. De OR adviseert om te splitsen in:
[1] De organisatiewijziging
[2] De cultuurbehandeling
[3] Functiehuis
De OR stelt tevens voor om plannen voor die drie fases gezamenlijk met de directie vorm te geven/uit te werken.
(…)
De adviseur van de OR legt uit dat het bijvoorbeeld gaat om een overzicht van de verhoging van de inkomsten ( ...) en de verlaging van de kosten (...) in relatie tot de bezuiniging van de 15 fte.
De directeur antwoordt er stellig van overtuigd te zijn dat een grotere tijdsspanne, geen grotere duidelijkheid zal opleveren. Zij voegt toe dat een splitsing van de onderwerpen zal leiden tot uitstel in tijd en dientengevolge tot grotere onzekerheid bij de werknemers. De reorganisatie leidt nu al tot grote onzekerheid en een zekere verlamming.”
2.13 Bij brief van 2 februari 2012 heeft de ondernemingsraad advies uitgebracht. Het advies houdt onder meer in:
“De OR (…) [ziet] de noodzaak en het nut [in] van een verandering binnen VVN. (…) Echter wil de OR dit wel gestaafd zien door de relevante en daadwerkelijke data en een gefundeerd plan. (...) Veranderingen vragen om up-to-date informatie en bijstellingen van de plannen. En dit ziet de OR onvoldoende terug. (...) De eerste berichten (na de zomer van 2011) waren een korting op de subsidie van 50% (ongeveer 2 miljoen euro). (...) Vervolgens werd de korting naar beneden bijgesteld tot 25% (1 miljoen euro) (…) om te eindigen met 15% (0,6 miljoen euro). Het verschil tussen 25% en 15% korting bedraagt een bedrag van 0,4 miljoen euro. De verandering heeft echter niet geleid tot een bijstelling van het reorganisatieplan. (…)
De OR heeft meerdere malen gevraagd om de argumentatie en de doorrekeningen, die de FTE-reductie kunnen verantwoorden. De OR heeft de doorrekeningen niet gekregen en de gegeven argumentatie niet als voldoende ervaren. (…) Vanuit het Landelijk Bestuur is aangegeven dat bezuiniging van ongeveer 15 FTE als een “verantwoord risico wordt gezien”, hetgeen is herhaald door de bestuurder van het beroepsapparaat. (…)
Tevens is de OR van mening dat het totale reorganisatieplan (…) te groots is opgezet. (…) het [is] voor de OR niet duidelijk geworden hoe de voorgenomen reorganisatie in de organisatie en voor de werknemers nadere invulling en praktische uitwerking gaat krijgen. (…) Concluderend was (en is) de OR van mening dat de OR onvoldoende informatie heeft ontvangen van de bestuurder om te komen tot een gefundeerd advies (…).”
De ondernemingsraad heeft voorts geadviseerd de reorganisatie te splitsen in drie onderdelen, zoals weergegeven in het hierboven onder 2.12 aangehaalde verslag, en die onderdelen nader uit te werken in een gedetailleerd projectplan.
2.14 Bij brief van 9 februari 2012 heeft het bestuur van VVN aan de ondernemingsraad medegedeeld het voorgenomen besluit te hebben genomen. In die brief heeft VVN aangekondigd dat zij begin maart, na afloop van de opschortingstermijn, de medewerkers wil informeren over “de beoogde uitwerking van de plannen”. In reactie op het advies van de ondernemingsraad houdt de brief onder meer in:
“Wij hebben tot 30 januari jl. de plannen geactualiseerd. U heeft bijstelling ontvangen omtrent de verminderde korting van de subsidie van I&M van 25 naar 15%, het plaatsingenplan, de verrekening van de tredeverhoging in de salarissen alsmede de indexering van de salarissen.
Het mag en moet duidelijk zijn dat diverse toekomstige ontwikkelingen niet in het voordeel van VVN zullen uitpakken, zoals:
• I&M geeft aan dat een subsidie korting van 15 % gaat plaatsvinden. Echter, onduidelijk is of nieuwe op handen zijnde bezuinigingen VVN gaan treffen;
• Voor wat betreft de subsidieovereenkomst met I&M verwachten wij ook een strakker regiem zoals we reeds ervaren bij de campagne “Laat je niet afleiden” (…);
• diverse keren is aangegeven dat decentrale overheden forse subsidiekortingen gaan toepassen (en dit soms al doen) op VVN-activiteiten. Het uurtarief dat VVN moet hanteren in verband met de lage productiviteit en hoge vaste kosten, wordt nu reeds door enkele decentrale overheden niet meer geaccepteerd;
• natuurlijk gaan we ons meer focussen op het bedrijfsleven. Maar ook daar slaat de economische recessie toe.
Eén en ander noopt ons om geen grote financiële risico's te nemen, hetgeen zich onder meer vertaalt in minder mensen in vaste dienst, werken met een flexibele schil, en meer mensen inzetten op tactisch niveau. (…)
Ten aanzien van de personele consequenties geeft u aan geen doorberekeningen te hebben gekregen en de argumentatie onvoldoende te achten. Zowel in ons overleg van 25 januari jl. als ons overleg van 30 januari jl. hebben wij gevraagd om formeel uw breekpunten te benoemen. (…) U heeft echter niet de breekpunten willen bespreken evenmin als het sociaal plan. (…)
Gezien het werkpakket dat hopelijk beschikbaar blijft op lokaal niveau (…), zijn we bereid om het risico aan te gaan om het aantal fte met 3 uit te breiden. Dit betekent, dat de formatie niet inkrimpt tot 59 fte, maar tot 62. Bijgevoegd treft u aan de financiële berekening van deze toename van het aantal fte’s. Onlosmakelijk hieraan verbonden is echter de eis, dat de productiviteit toeneemt. (...) Logischerwijs zullen de fte’s derhalve organisatorisch in de regio's worden ingezet; daar waar het primaire proces wordt uitgevoerd en de meeste declarabele uren kunnen worden gemaakt.(…)
[H]et voorgestelde advies zou volgens u betekenen dat pas in juli 2012 helderheid gegeven kan worden over (een deel van) het reorganisatieplan. (...) Dat zou onacceptabel langere onzekerheid voor medewerkers betekenen. (…) Tevens leidt uitstel tot een forse afname van de periode waarin boventalligen op zoek kunnen gaan naar ander werk.(…)
Uw gegeven advies, opsplitsing van het voorliggende reorganisatieplan en het opstellen van projectvoortgangsrapportages, zien wij niet in de lijn van onze adviesaanvraag (...) en beschouwen dat derhalve als een negatief advies.”
2.15 Naar aanleiding van door de ondernemingsraad op 22 februari 2012 gestelde vragen, heeft VVN bij memo van 29 februari 2012 het besluit als volgt nader toegelicht:
“De toename van de 3 fte vanaf 2014 ten opzichte van 59 fte in 2014 en later, komt vanwege het herijken van het uitvoerend werk. Deze 3 fte komen ten voordele van de flexibele schil. De formatie bestaat dan uit 10 fte flexibel en 30 fte vast.
Betreffende de salariskosten (zie tabel Ramingen Personeelskosten) zijn de genoemde bedragen gebaseerd op 74 fte. Onder deze bedragen ziet u de daling in euro's vanaf het originele jaar 2012. Dit is gedaan voor de vergelijkbaarheid en zichtbaarheid van de 1% stijging betreffende functieschalen per jaar. De kosten per medewerker worden in bovengenoemde tabel genoemd en stijgen van rond € 57.000 in 2013 naar € 59.000 in 2016.”
2.16 VVN heeft tijdens een bijeenkomst op 12 maart 2012 haar werknemers geïnformeerd over de reorganisatie.
2.17 Bij brief van 27 maart 2012 heeft de ondernemingsraad de directeur verzocht om informatie met betrekking tot de uitvoering van de reorganisatie en aangedrongen op mediation de oplossing van de geschilpunten over de reorganisatie.
3. De gronden van de beslissing
3.1 VVN heeft aangevoerd dat de wijziging door de ondernemingsraad van zijn verzoek bij gelegenheid van de mondelinge behandeling in strijd is met de goede procesorde. De Ondernemingskamer overweegt als volgt. Het door de ondernemingsraad op 9 maart 2012 ingediende verzoek strekt er niet toe dat de Ondernemingskamer aan VVN de verplichting oplegt gevolgen van het besluit ongedaan te maken. VVN heeft onweersproken gesteld dat zij tijdens de personeelsbijeenkomst op 12 maart 2012 (zie 2.16) heeft aangekondigd het reorganisatiebesluit aanstonds te gaan uitvoeren. Dit strookt met de aankondiging daarvan in de brief van VVN aan de ondernemingsraad van 9 februari 2012 (zie 2.14). Uit de brief van de ondernemingsraad van 27 maart 2012 aan de directeur van VVN blijkt dat de ondernemingsraad wist dat VVN vanaf 12 maart 2012 het reorganisatiebesluit uitvoerde. Niettemin heeft de ondernemingsraad niet reeds toen haar verzoek vermeerderd, althans aan het bestuur van VVN aangekondigd zulks te zullen doen. Bij de mondelinge behandeling is gebleken dat de ondernemingsraad ook nadien niet op enig tijdstip voorafgaand aan de mondelinge behandeling aan het bestuur van VVN heeft aangekondigd haar verzoek te zullen vermeerderen, terwijl de ondernemingsraad er van op de hoogte was dat ter uitvoering van de reorganisatiebesluit individuele vaststellingsovereenkomsten tot stand zijn gekomen ter beëindiging van een aantal arbeidsovereenkomsten. Onder deze omstandigheden acht de Ondernemingskamer de vermeerdering van het verzoek in strijd met de goede procesorde en zal zij die vermeerdering buiten beschouwing laten.
3.2 De ondernemingsraad heeft kort gezegd het volgende aangevoerd.
a. Uit het Reorganisatieplan blijkt niet dat taken of werkzaamheden worden afgestoten, terwijl de samenvoeging van de afdelingen Beleid & Actie en Communicatie in de nieuwe afdeling Service & Strategie gepaard gaat met het schrappen van 14,8 fte. Het is, ook na lezing van paragraaf 2.6.2 van Reorganisatieplan, onduidelijk op grond van welke feiten, calculaties en overwegingen de personele omvang van de afdeling Service & Strategie (8,6 fte) is vastgesteld. Voorts is niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze de vier regio's deze teruggang kunnen opvangen, nu de bezetting van de regio's slechts met 3 fte toeneemt. De doelstelling in het reorganisatieplan om het aantal directe (of declarabele) uren te vergroten met 5% is niet realistisch en levert geen substantiële besparing van fte’s op. De hierboven onder 2.10 weergegeven reactie van het bestuur op het verzoek van de ondernemingsraad om financiële doorrekeningen, geeft er blijk van dat het bestuur het recht op medezeggenschap miskent. De ondernemingsraad meent dat VVN tekortgeschoten in haar verplichting om de ondernemingsraad zodanig te informeren dat deze in staat is haar wettelijke taak te verrichten.
b. VVN heeft er geen blijk van gegeven het werknemersbelang in voldoende mate te hebben meegewogen.
c. Op basis van de gegevens in het Transitieplan (zie 2.2) en de presentatie door DOC advies aan het bestuur 0p 24 augustus 2011 levert een vermindering met 15 fte een besparing op van ruim € 1,1 miljoen per jaar. Onduidelijk is waarom het bestuur in de definitieve versie van Reorganisatieplan (pagina 9) uitgaat van een besparing van € 850.000.
d. Het bestuur heeft onvoldoende toegelicht waarom de (uiteindelijke) subsidiekorting van € 638.000 (15%) moet leiden tot een besparing van € 1.283.000 en waarom dit moet worden gerealiseerd door reductie van het aantal werknemers. Het is niet begrijpelijk waarom de aanzienlijke beperking van de subsidiekorting (van 50% tot 15%) niet geleid heeft tot wijzigingen in het Reorganisatieplan; de door het bestuur in dit verband genoemde argumenten (toekomstige kortingen en hogere eisen aan subsidieverstrekking) zijn onvoldoende concreet en aannemelijk om als verklaring te dienen. Daarbij is van belang dat VVN over 2010 en 2011 (afgezien van de reorganisatie voorziening) winstgevend is geweest.
e. VVN heeft onvoldoende oog voor de mogelijke negatieve gevolgen van een aanzienlijke personeelsreductie voor de werkdruk, de kwaliteit en het werkplezier;
f. VVN heeft de door de ondernemingsraad als alternatief voorgestelde ‘langzame’ reorganisatie ten onrechte verworpen.
3.3 VVN heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Waar nodig zal de Ondernemingskamer hieronder op dit verweer ingaan.
3.4 De Ondernemingskamer stelt voorop dat het binnen redelijke grenzen aan de ondernemingsraad en niet aan de ondernemer is om te bepalen welke informatie hij nodig heeft om een verantwoord advies te kunnen geven. Voorts rust de zorgplicht voor het goede verloop van het medezeggenschaptraject eerst en vooral op de bestuurder, waartoe de bestuurder er naar dient te streven de ondernemingsraad effectief en zo volledig mogelijk te informeren over de achtergronden en gevolgen van het voorgenomen besluit.
3.5 Tijdens de overlegvergaderingen heeft de ondernemingsraad aangedrongen op financiële berekeningen en andere cijfermatige toelichtingen teneinde nader inzicht te verkrijgen in de noodzaak van de met de reorganisatieplan beoogde kostenreductie, mede in het licht van de omstandigheid dat de aanvankelijk aangekondigde korting op de subsidie van het Rijk van 50% (vooralsnog) beperkt blijft tot 15%. Voorts heeft de ondernemingsraad verzocht om nadere informatie over de vermindering van het aantal fte’s, in het bijzonder door opheffing van de afdelingen Communicatie en Beleid & Actie en samenvoeging van de door deze afdelingen verrichte werkzaamheden in de nieuwe afdeling Service & Strategie.
3.6 Naar het oordeel van de Ondernemingskamer is VVN tekort geschoten in haar verplichting de beweegredenen van het voorgenomen besluit voldoende duidelijk te maken en het voorgenomen besluit voldoende uit te werken, in het bijzonder wat betreft de vermindering van het aantal werknemers door de totstandkoming van de nieuwe afdeling Service & Strategie. VVN heeft ondanks daarop gerichte vragen van de ondernemingsraad onvoldoende duidelijk gemaakt waarop de door VVN reeds in augustus 2011 (zie 2.2) geformuleerde doelstelling “om 15 fte te besparen” berust en waarom deze doelstelling aanvankelijk is gehandhaafd, ook nadat bleek dat de aanvankelijk aangekondigde korting op de rijkssubsidie van 50% beperkt zal blijven tot 15%, gelet op de omstandigheid dat de subsidie van het Rijk grosso modo een derde van de inkomsten van VVN uitmaakt. De hierboven onder 2.7 en 2.8 weergegeven uitleg door VVN acht de Ondernemingskamer ontoereikend omdat onduidelijk is gebleven (a) welk gewicht en welke betekenis met betrekking tot de reorganisatie toekomen aan de “Missie Visie Strategie” en aan “de managementagenda”, (b) op grond van welke feiten en omstandigheden VVN aangenomen heeft dat bezuinigingen van lokale overheden de reorganisatie mede noodzakelijk maken en (c) op grond waarvan VVN tot uitgangspunt neemt dat de regionale projectsubsidies zullen dalen in de mate als hierboven onder 2.11 vermeld. Ook de hierboven onder 2.14 weergegeven passages uit de brief van 9 februari 2011 over toekomstige ontwikkelingen zijn te onbepaald om de beweegredenen voor het besluit voldoende inzichtelijk te maken. Daarbij komt dat namens VVN ter zitting desgevraagd is toegelicht dat decentrale overheden niet zozeer hebben aangedrongen op verlaging van de tarieven van VVN, maar hebben aangekondigd een prijsverhoging niet te zullen accepteren.
3.7 VVN heeft aangevoerd dat zij de financiële ruimte als gevolg van de beperking van de subsidie korting tot 15% gedeeltelijk heeft bestemd voor toekomstige salarisverhogingen (waarmee in de begroting aanvankelijk geen rekening was gehouden) en gedeeltelijk heeft gebruikt voor de uitbreiding van de personele bezetting van de regio's. In het uiteindelijke besluit (en in de nadien op 20 februari 2012 en ter zitting gegeven toelichting) is echter niet duidelijk geworden welke financiële ruimte er naar oordeel van VVN was ontstaan en op grond van welke motieven is gekozen voor bestemming van (een deel van?) die ruimte aan toekomstige salarisverhogingen en uitbreiding van de ‘flexibele schil’ van de regio's.
3.8 VVN heeft evenmin voldoende gerespondeerd op vragen van de ondernemingsraad over de gevolgen van personele inkrimping, mede in aanmerking genomen dat het gaat om een substantiële vermindering van de bezetting, terwijl de ondernemingsraad onweersproken heeft gesteld dat de reorganisatie niet voorziet in het beëindigen van bepaalde werkzaamheden. Onduidelijk is gebleven hoe de voorgenomen bezetting van nieuwe afdeling Service & Strategie, (8,6 fte) zich verhoudt tot de bezetting van de op te heffen afdelingen Communicatie en Beleid & Actie (samen 23,4 fte) en wat in dit kader het effect is van het voorgenomen besluit om de regio’s te belasten met ‘de aansturing en innovatie van de VVN-producten en -diensten’. Daaraan doet niet af dat VVN het voorgenomen besluit in die zin heeft gewijzigd dat de bezetting van de regio's is uitgebreid met 3 fte, omdat VVN onvoldoende heeft toegelicht wat per saldo het gevolg is voor de te verrichten werkzaamheden van de inkrimping met 14,8 fte op centraal niveau en de uitbreiding op regionaal niveau met 3 fte, nog daargelaten dat evenmin toereikend is toegelicht waarom de uitbreiding op regionaal niveau plaatsvindt in de vorm van flexibele arbeidskrachten.
3.9 Uit hetgeen hierboven is overwogen volgt voorts dat, zoals de ondernemingsraad heeft aangevoerd, onvoldoende is gebleken welke rol de belangen van de werknemers in de besluitvorming van VVN hebben gespeeld.
3.10 Afgezien van de in 3.6 tot en met 3.8 genoemde kwesties heeft VVN ook overigens aan de ondernemingsraad onvoldoende concrete informatie verschaft om hem in staat te stellen adequaat en zinvol te adviseren. Zo is onvoldoende uitgewerkt op welke wijze de beoogde toename van het aandeel directe of declarabele uren met 5 procentpunt kan worden bereikt, en, indien deze stijging wordt bereikt, dit tot de beoogde besparing in fte leidt. Ook de door VVN uitgesproken vrees dat VVN terrein zal verliezen aan commerciële partijen (zie 2.8) is niet geconcretiseerd.
3.11 Voor wat betreft de informatievoorziening acht de Ondernemingskamer het illustratief dat VVN op vragen van de ondernemingsraad naar berekeningen van de met de reorganisatie beoogde effecten, heeft geantwoord dat diverse scenario's zijn doorgerekend en dat “de organisatie mag verwachten dat bestuur, het managementteam en de directie de juiste keuzes maken” (zie 2.9). Indien VVN daadwerkelijk alternatieve scenario's onder ogen heeft gezien, had zij aan de ondernemingsraad inzicht moet geven in die scenario's en in haar daarop gebaseerde afwegingen. Anders dan VVN lijkt te veronderstellen (zie 2.10 en 2.14) ligt het bovendien niet op de weg van de ondernemingsraad om “breekpunten” te formuleren, maar had VVN aan de ondernemingsraad (gevraagd en ongevraagd) de informatie moet verschaffen die de ondernemingsraad redelijkerwijs nodig heeft om deugdelijk te adviseren.
3.12 Aan dit alles doet niet af dat, zoals VVN heeft gesteld, VVN ruim de tijd heeft genomen om het reorganisatieplan op te stellen, daarbij gebruik heeft gemaakt van interne kennis in de vorm van werkgroepen, zich extern heeft laten adviseren, veelvuldig overleg heeft gepleegd met de ondernemingsraad en aan de ondernemingsraad een aanzienlijk budget ter beschikking heeft gesteld voor het naar eigen inzicht raadplegen van deskundigen. Een ander heeft niet kunnen voorkomen dat de inhoud van de door VVN aan de ondernemingsraad verstrekte informatie kort gezegd onvoldoende concreet was. De betrokkenheid van een aantal werknemers bij de voorbereiding van de reorganisatie in de vorm van werkgroepen, laat de wettelijke positie van de ondernemingsraad onverlet. Het is begrijpelijk dat VVN met het oog op de onzekerheid waarin haar werknemers verkeren hecht aan voortvarende besluitvorming, maar dit had niet in de weg behoeven te staan aan het verstrekken van adequate informatie aan de ondernemingsraad.
3.13 De Ondernemingskamer beschouwt het in het advies van de ondernemingsraad vervatte alternatief als een uiting van het hierboven reeds besproken informatiegebrek. Dit alternatief behoeft daarom geen nadere bespreking, anders dan dat de omstandigheid dat VVN het alternatief niet heeft overgenomen, op zichzelf geen reden is om te oordelen dat het besluit kennelijk onduidelijk is.
3.14 De slotsom is dat VVN in het licht van de onder 3.4 geformuleerde uitgangspunten, tekortgeschoten is in haar informatieverplichtingen jegens de ondernemingsraad. Dit leidt tot het oordeel dat VVN bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot het bestreden besluit. De Ondernemingskamer zal VVN de verplichting opleggen het besluit in te trekken.
3.15 Dat neemt niet weg dat aannemelijk is dat er aanleiding bestaat om een reorganisatie van VVN tot stand te brengen. De bevindingen van DOC advies (zie 2.2) wijzen daarop en ook de ondernemingsraad heeft in zijn advies te kennen gegeven de noodzaak en het nut van een verandering binnen VVN in te zien. Naar de indruk van de Ondernemingskamer heeft het hoge abstractieniveau van (onderdelen van) het Reorganisatieplan, in de weg gestaan aan de verwezenlijking van behoorlijke medezeggenschap door de ondernemingsraad.
4. De beslissing
De Ondernemingskamer:
verklaart dat Veilig Verkeer Nederland bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot het op 9 februari 2012 aan de ondernemingsraad bekendgemaakte reorganisatiebesluit;
legt aan Veilig Verkeer Nederland de verplichting op om het reorganisatiebesluit in te trekken;
verklaart deze beschikking uitvoerbaar bij voorraad;
wijst af het meer of anders verzochte.
De beschikking is gegeven door mr. A.C. Faber, voorzitter, mr. E.A.G. van der Ouderaa en mr. G.C. Makkink, raadsheren, en prof. dr. J. Klaassen RA en prof. dr. M.N. Hoogendoorn RA, raden, in tegenwoordigheid van mr. H.H.J. Zevenhuijzen, griffier, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 12 juli 2012.