Uitspraak
00/470
3 mei 2000
GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
Derde Meervoudige Belastingkamer
UITSPRAAK
op het beroep van M. te D., belanghebbende,
tegen
een uitspraak van het aan de eenheid Belastingdienst Ondernemingen te Enschedé verbonden Landelijk punt uitvoering heffing Ziekenfondswet voor zelfstandigen, kennelijk namens het Hoofd van de Belastingdienst Z., verweerder.
1. Loop van het geding
1.1. Van belanghebbende is ter griffie een als beroepschrift aangeduid geschrift ontvangen op 11 februari 2000, ingediend door mr. D. (advocaat en procureur) in F. als haar gemachtigde. Het beroep is gericht tegen de uitspraak van verweerder, gedagtekend 21 januari 2000, betreffende een ten name van belanghebbende gestelde verklaring in de zin van artikel 3d, tweede lid, van de Ziekenfondswet, waaruit blijkt dat zij voldoet aan de in het eerste lid van het artikel bedoelde voorwaarden.
Verweerder heeft met dagtekening 9 november 1999 verklaard dat belanghebbende voldoet aan voornoemde voorwaarden. Daartegen heeft belanghebbende bezwaar gemaakt bij brief van 15 december 1999. Verweerder heeft uitspraak op het bezwaarschrift gedaan op 21 januari 2000. Hij overweegt: "Ik herroep de door u bestreden verklaring en neem in plaats daarvan in deze uitspraak een nieuwe beschikking".
1.2. Het beroep strekt tot vernietiging van de uitspraak van verweerder en tot het gelasten aan verweerder een verklaring af te geven dat belanghebbende niet voldoet aan de in het eerste lid van genoemd artikel 3d bedoelde voorwaarden. Voorts strekt het beroep tot een veroordeling van verweerder in de proceskosten van belanghebbende.
1.3. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en concludeert tot bevestiging van zijn uitspraak.
1.4. Het Hof heeft op de voet van artikel 27, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelasting (hierna: AWR) en artikel 8:52 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ambtshalve bepaald dat de zaak versneld wordt behandeld. Het Hof vindt de zaak spoedeisend, omdat een voorlopige voorziening is gevraagd door belanghebbende en het geschil een proefprocedure betreft, waarvan de uitkomst van belang kan zijn voor de beslissing door verweerder op het bezwaar van, naar het Hof begrijpt, zeer vele zelfstandigen.
1.5. Ter zitting van 22 maart 2000 zijn verschenen belanghebbende en haar gemachtigde, tot bijstand vergezeld van J.K., J.J. en C.M, alsmede namens verweerder mr. D.P., tot bijstand vergezeld van H.A. en J.B. Belanghebbende heeft ter zitting een pleitnota doen voordragen en overgelegd.
De pleitnota wordt tot de gedingstukken gerekend. Met instemming van partijen is gelijktijdig het beroep van C.M. behandeld betreffende een aan hem verstrekte verklaring inzake de verplichte ziekenfondsverzekering voor zelfstandigen (kenmerk: 00/468)
1.6. Daartoe uitgenodigd door het Hof heeft verweerder, onder protest daartoe te zijn gehouden, het geschrift van de gemachtigde, ingekomen ter griffie op 11 februari 2000, als een bezwaarschrift aangemerkt en alsnog uitspraak op bezwaar gedaan op 30 maart 2000. Partijen hebben er ter zitting mee ingestemd binnen een week een beroepschrift respectievelijk een verweerschrift te produceren. Het tegen de uitspraak op bezwaar gerichte beroepschrift van belanghebbende is door de gemachtigde ter griffie ingediend op 5 april 2000. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De strekking van dit beroepschrift en de conclusie van het verweerschrift zijn vermeld onder 1.2. en 1.3. Partijen hebben er ter zitting tevens mee ingestemd dat het proces-verbaal van de zitting van 22 maart 2000 tot de gedingstukken wordt gerekend en dat geen mondelinge behandeling van het beroep (meer) plaatsvindt.
2. Tussen partijen vaststaande feiten
2.1. Belanghebbende drijft sedert medio 1996 samen met J.J. een onderneming in de vorm van een vennootschap onder firma. Haar belastbare inkomen over dat jaar bedroeg f 77.215; dit is met inbegrip van een aftrekbare premie van f 5.738 voor een koopsompolis. Haar partner had over dat jaar het laagste persoonlijke inkomen. In 1997 was het inkomen van belanghebbende negatief. Belanghebbende is een zelfstandige die verzekerd is ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (hierna: de WAZ).
2.2. Belanghebbende was in 1999 verzekerd voor ziektekosten bij een particuliere ziektekostenverzekeraar. Volgens verweerder is zij op grond van de Wet ziekenfondsverzekering zelfstandigen (hierna: de Wet) met ingang van 1 januari 2000 verplicht verzekerd ingevolge de Ziekenfondswet. De premie voor haar particuliere verzekering (in 1999 f 144 per maand) bedraagt minder dan de vermoedelijk verschuldigde ziekenfondspremie.
3. Geschil
In geschil zijn de volgende vragen:
Wanneer heeft verweerder uitspraak op bezwaar gedaan?
Is de verklaring van 21 januari 2000 verstrekt in strijd met de Wet, omdat zij niet vóór 1 november 1999 is afgegeven?
Is de Regeling tijdvak en inkomen ziekenfondsverzekering zelfstandigen (Stc. 23 december 1999, hierna: de Regeling) in strijd met artikel 104 van Pro de Grondwet, voor zover zij, en niet de Ziekenfondswet, de sociale verzekeringsplicht van zelfstandigen bepaalt?
Dient de premie voor een koopsompolis die belanghebbende heeft afgetrokken van haar inkomen over 1996 alsnog ten laste van het inkomen van haar partner te kunnen worden gebracht?
Wordt belanghebbende gediscrimineerd, omdat zij een premie van 8,1% over haar belastbare inkomen moet betalen en op het loon van werknemers 1,75% wordt ingehouden of omdat bij het begrip tijdvak onderscheid wordt gemaakt tussen startende zelfstandigen en overige zelfstandigen?
Is de rechter overigens bevoegd om de grieven van belanghebbende tegen de Wet te toetsen?
Is de Regeling in strijd met het vertrouwens-, het evenredigheids- of het rechtszekerheidsbeginsel vastgesteld door de minister?
Moet de uitspraak op bezwaar worden vernietigd, omdat verweerder in strijd met de artikelen 3:2, 3:4, 7:2 of 7:12 van de Awb heeft gehandeld?
Moeten de verklaring en de uitspraak op bezwaar worden vernietigd, omdat ze in strijd met enig (ander) beginsel van behoorlijk bestuur zijn verstrekt, respectievelijk gedaan?
Behoort aan belanghebbende een schadevergoeding te worden toegekend, omdat haar premielast door de verplichte toetreding tot het ziekenfonds stijgt en/of omdat de wetgever niet heeft voorzien in een regeling voor de terugkeer van het ziekenfonds naar een particuliere ziektekostenverzekering?
4. Standpunten van partijen
Het Hof verwijst voor de standpunten van partijen naar de gedingstukken en het aan de uitspraak gehechte proces-verbaal van de zitting.
5. Beoordeling van het geschil
5.1. Verweerder heeft op 9 november 1999 een verklaring verstrekt aan belanghebbende bij voor bezwaar vatbare beschikking. De beschikking is genomen op de voet van artikel 3d, tweede lid, van de Ziekenfondswet, welke bepaling in de Ziekenfondswet is ingevoegd bij artikel I van de Wet van 28 oktober 1999, Staatsblad 1999, 461. Deze Wet is ingevolge het Koninklijk Besluit van 1 november 1999, Staatsblad 1999, 462, in werking getreden op 1 januari 2000. De beschikking is dan ook onbevoegd genomen door verweerder. Verweerder is van opvatting dat het bezwaarschrift van belanghebbende van 15 december 1999 tegen de beschikking hem de gelegenheid bood tot een heroverweging die leidde tot het herroepen van de bestreden beschikking en het opnieuw verstrekken van de verklaring dat belanghebbende voldeed aan de voorwaarden van artikel 3d, eerste lid, van de Ziekenfondswet. Deze heroverweging, gedagtekend 21 januari 2000, is vervat in een uitspraak op het bezwaarschrift. Belanghebbende stelt dat verweerder zijn nieuwe verklaring van 21 januari 2000 bij voor bezwaar vatbare beschikking had moeten nemen.
5.2. Het Hof is van oordeel dat verweerder tegemoet had moeten komen aan het bezwaarschrift tegen de onbevoegd genomen beschikking van 9 november 1999 en dat verweerder eerst na de inwerkingtreding van de Wet bevoegdelijk een voor bezwaar vatbare beschikking kon nemen. De mogelijkheid tot wijziging en heroverweging van een besluit als bedoeld in de artikelen 6:18 en 7:11 van de Awb is, naar het oordeel van het Hof, niet bedoeld om verweerder in staat te stellen aan een beschikking, genomen toen de Wet nog niet in werking was getreden, na bezwaar alsnog rechtsgeldigheid te verlenen. In zoverre is in de "bezwaarfase" ook geen sprake geweest van een heroverweging van een (rechtsgeldig) besluit, terwijl die fase bedoeld is voor een heroverweging op grond van de tegen de inhoud van het besluit ingebrachte bezwaren. Deze overweging heeft het Hof ertoe gebracht verweerder te verzoeken om het als beroepschrift ingekomen geschrift van belanghebbende te behandelen als een bezwaarschrift tegen de beschikking van 21 januari 2000 en om alsnog uitspraak op bezwaar te doen. Het Hof merkt de op dit verzoek gedane uitspraak van verweerder van 30 maart 2000 aan als de voor beroep vatbare uitspraak en niet, zoals verweerder wil, diens beschikking van 21 januari 2000.
5.3. Het staat vast dat belanghebbende zelfstandige is in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de WAZ. Vaststaat ook dat belanghebbende medio 1996 gestart is met het drijven van haar onderneming, dat haar belastbare inkomen over 1996 f 77.215 bedroeg en dat haar inkomen over 1997 negatief was. Belanghebbende betwist dan ook niet dat haar gemiddelde belastbare inkomen over 1996 en 1997 niet meer bedroeg dan f 41.200. Een en ander brengt ingevolge artikel 3d, eerste lid, van de Ziekenfondswet in verbinding met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling mee dat belanghebbende verplicht verzekerd is ingevolge de Ziekenfondswet. Het Hof volgt partijen in haar opvatting dat een verklaring van verweerder geen voorwaarde is om verzekerd te zijn. De verklaring van verweerder strekt ertoe, met name ten behoeve van de aanmelding bij een ziekenfonds, te doen blijken dat belanghebbende naar de toestand van 1 oktober 1999 voldoet aan de voorwaarden van het eerste lid van genoemd artikel 3d. De grieven van belanghebbende betreffen zowel de verstrekking van deze verklaring door verweerder als de Wet en de Regeling.
5.4. Verweerder heeft de verklaring waaruit blijkt dat belanghebbende voldoet aan de voorwaarden van het eerste lid van artikel 3d van de Ziekenfondswet op 21 januari 2000 verstrekt. Belanghebbende stelt dat de verklaring te laat, namelijk na 1 november 1999, is verstrekt en daarom moet worden vernietigd. Verweerder heeft deze stelling betwist. Het Hof oordeelt als volgt. In de Wet is niet te lezen dat een verklaring van de inspecteur van de rijksbelastingdienst die na 1 november 1999 is verstrekt in 2000 niet rechtsgeldig is. Ook de passage in de memorie van toelichting op het wetsontwerp (TK 1998-1999, 26 553, nr. 3, blz. 5) dat de rijksbelastingdienst de zelfstandige jaarlijks vóór 1 november informeert, houdt niet in dat een latere verklaring rechtskracht ontbeert. In dit verband merkt het Hof op dat sprake is van verzekering van rechtswege, indien een zelfstandige voldoet aan de voorwaarden van de verplichte verzekering ingevolge de Ziekenfondswet. De datum van afgifte van de verklaring ontbeert dan ook de betekenis die belanghebbende hieraan gehecht wenst te zien. Zijn grief wordt dan ook verworpen.
5.5. Belanghebbende betoogt dat de verzekeringsplicht voor zelfstandigen niet aan de hand van de Wet zelf is vast te stellen en dat "de ministeriële regeling in strijd is met het delegatieverbod van artikel 104 van Pro de Grondwet". Verweerder heeft ten deze geen stelling betrokken. Het Hof kan belanghebbende niet volgen. De hoofdlijnen van de verzekeringsplicht voor zelfstandigen zijn immers neergelegd in de Wet. Vervolgens heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport daartoe gedelegeerd door de wetgever, in de Regeling uitvoeringsvoorschriften gegeven. Het Hof kan ook niet inzien dat de Regeling op enig punt een onjuiste uitvoering geeft aan artikel 3d, eerste, tweede, derde en vierde lid, van de Wet en daarmee derhalve in strijd komt. Dit geldt te meer nu de inhoud van de Regeling overeenstemt met hetgeen in de wetsgeschiedenis reeds inhoudelijk over de te stellen uitvoeringsregels tussen regering en parlement is besproken.
5.6. Belanghebbende meent dat zij de gelegenheid moet krijgen om de in 1996 aftrekbare premie voor een koopsompolis alsnog ten laste van het inkomen van haar partner te brengen. Verweerder heeft daartegen ingebracht dat artikel 5 van Pro de Wet op de inkomstenbelasting 1964 dwingend voorschrijft dat deze aftrekpost wordt toegerekend aan de partner met het hoogste persoonlijke inkomen, dus aan haar. Het Hof deelt de opvatting van verweerder en voegt daaraan toe dat verweerder gehouden is slechts te verklaren dat haar inkomen niet meer bedraagt dan f 41.200 en dat hij niet gerechtigd is tot herziening van eenmaal vastgestelde belastbare inkomens. Anders dan belanghebbende stelt, verplichtte geen rechtsregel de wetgever om bij de invoering van de Wet aan zelfstandigen de gelegenheid te geven de aangiftes van het belastbare inkomen over de referentiejaren te herzien, opdat hun inkomen in de zin van artikel 3d, eerste lid, van de Ziekenfondswet opnieuw zou worden vastgesteld.
5.7. Belanghebbende stelt dat het gelijkheidsbeginsel (het Hof verstaat: het verdragsrechtelijke gelijkheidsbeginsel) is geschonden door de wetgever, ten eerste omdat het premiepercentage voor zelfstandigen afwijkt van het percentage van de premie die op het loon van werknemers wordt ingehouden en ten tweede omdat het referentietijdvak voor startende ondernemers afwijkt van dat van de overige zelfstandigen. Verweerder betwist de pretense discriminatie met de stelling dat geen sprake is van feitelijk en rechtens gelijke gevallen. Het Hof volgt deze opvatting van verweerder voor wat betreft het onderscheid dat in de Regeling wordt gemaakt tussen het tijdvak van startende zelfstandigen en dat van de overige zelfstandigen. Het Hof komt voorts niet toe aan de beoordeling van het onderscheid tussen de premiehoogte voor zelfstandigen en die voor werknemers, omdat een verklaring omtrent de verzekeringsplicht in het geding is en niet de hoogte van de premie.
5.8. Belanghebbende heeft nog een aantal bezwaren tegen de Wet aangevoerd. Zo meent zij dat een regeling voor de overgang van particuliere verzekering naar ziekenfondsverzekering en andersom ontbreekt, dat geen afwijkend premieheffingspercentage voor zelfstandigen is ingevoerd, dat de verzekeringsplicht niet is gekoppeld aan het belastbare inkomen over 1999 of dat over 2000, dat de termijn voor oriëntatie voor zelfstandigen op hun nieuwe verzekeringspositie slechts een paar maanden bedraagt en dat een grote groep zelfstandigen nadelige financiële gevolgen ondervindt van de verplichte ziekenfondsverzekering. Het Hof is niet bevoegd is tot oordelen over de bezwaren van belanghebbende tegen de Wet. Artikel 11 van Pro de Wet van 15 mei 1829, houdende algemeene bepalingen der wetgeving van het Koningrijk, bepaalt dat de rechter volgens de wet moet rechtspreken en dat hij in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid van de wet mag beoordelen. Voorts betoogt belanghebbende dat de Wet in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel. Het Hof is echter evenmin bevoegd de Wet te toetsen aan het rechtszekerheidsbeginsel en andere ongeschreven algemene rechtsbeginselen, aldus de Hoge Raad in zijn arrest van 14 april 1989, NJ 1989, 469. De bezwaren van belanghebbende tegen de Wet behoren dan ook gericht te worden aan het adres van de wetgever. Voorts geldt ook hier dat slechts de juistheid van de verklaring van de inspecteur kan worden beoordeeld, welke verklaring geen verzekeringsplicht schept.
5.9. Belanghebbende heeft gesteld dat de Regeling is vastgesteld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Omdat de verzekeringsplicht van zelfstandigen in het jaar 2000 gekoppeld is aan het belastbare inkomen in het verleden, worden aan indertijd verrichte rechtshandelingen rechtsgevolgen verbonden die toen niet konden worden voorzien, aldus luidt zeer kort samengevat het betoog van belanghebbende. Het Hof acht zich weliswaar bevoegd een ministeriële regeling te toetsen aan het ongeschreven beginsel van de rechtszekerheid, maar komt hier niet aan toe. Het Hof is van oordeel dat de minister in de Regeling een inhoud heeft gegeven aan de begrippen tijdvak en inkomen van artikel 3d van de Ziekenfondswet die overeenkomt met de bedoeling van de wetgever. Een beoordeling van de door belanghebbende beweerde strijd van de Regeling met het rechtzekerheidsbeginsel zou neerkomen op het toetsen van de Wet aan dat beginsel en dat mag het Hof nu eenmaal niet. Overigens is niet juist belanghebbendes stelling dat sprake is van premieheffing met materiële terugwerkende kracht; de premieheffing van zelfstandigen vindt immers plaats over het belastbare inkomen over 2000. Het Hof komt ook niet toe aan een bespreking van de grief van belanghebbende dat de Regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel; belanghebbende levert ook op dit punt kritiek op de wetgever in formele zin.
5.10. Belanghebbende verwijt verweerder dat hij bij zijn besluitvorming het zorgvuldigheids-, het evenredigheids- en het motiveringsbeginsel heeft geschonden. Zij verwijst naar de artikelen 3:2, 3:4 en 7:12 van de Awb. Verweerder betwist deze schendingen. Voorts klaagt belanghebbende erover niet te zijn gehoord zoals is voorzien in artikel 7:2 van Pro de Awb. Het Hof overweegt dat de verklaring van verweerder een gebonden beschikking is die slechts aangeeft dat belanghebbende voldoet aan de voorwaarden van artikel 3d, eerste lid, van de Ziekenfondswet, zodat schending van het evenredigheidbeginsel niet aan de orde kan zijn. Belanghebbende heeft trouwens niet, althans onvoldoende betwist dat zij zelfstandige in de zin van de WAZ is en een inkomen van niet meer dan f 41.200 genoot en erkent dat verweerder in een vele pagina’s omvattende uitspraak is ingegaan op haar bezwaar. Het Hof kan belanghebbende dan ook niet volgen als zij klaagt over schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Haar grieven inzake de wijze waarop de besluiten van verweerder tot stand zijn gekomen en inzake het motiveringsbeginsel kunnen hoe dan ook niet leiden tot een vernietiging van de bestreden uitspraak. Naar ’s Hofs oordeel is belanghebbende uiteindelijk niet geschaad in haar processuele belangen; zij heeft dat trouwens ook niet gesteld. Voor zover belanghebbende kennelijk tevens heeft bedoeld te stellen dat de wetgever voornoemde beginselen van behoorlijk bestuur heeft geschonden, kan haar grief gelet op het vorenstaande evenmin doel treffen. Hoewel aan belanghebbende kan worden toegegeven dat zij in strijd met artikel 7:2 van Pro de Awb niet is gehoord, ziet het Hof aanleiding dit verzuim onder toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren, nu belanghebbende hierdoor niet in haar processuele belangen is geschonden.
5.11. Belanghebbende heeft zich tevens beroepen op het vertrouwensbeginsel. Dat zou geschonden zijn door verweerder omdat hij het haar niet toestaat om haar aangifte 1996 alsnog te veranderen en de aftrekbare premie voor een koopsompolis in mindering te brengen op het inkomen van haar partner. Verweerder brengt daartegen in dat het niet is toegestaan om een aftrekpost anders aan te geven dan de Wet op de inkomstenbelasting 1964 voorschrijft. Het Hof is van oordeel dat belanghebbende geen feiten en omstandigheden heeft gesteld, laat staan bij betwisting aannemelijk heeft gemaakt, waaruit is af te leiden dat verweerder een toezegging heeft gedaan of de indruk heeft gewekt bewust een standpunt te hebben bepaald. Het beroep op het vertrouwensbeginsel wordt dan ook niet gehonoreerd. Tot slot merkt het Hof op dat belanghebbende met haar stelling dat de Regeling zelf in strijd is met het vertrouwensbeginsel, omdat het gemiddelde van de belastbare inkomens over de jaren (1995,) 1996 en 1997 bepalend is voor de verzekeringsplicht, het onderscheid tussen bestuur en regelgeving miskent. Het vertrouwensbeginsel is immers een beginsel van behoorlijk bestuur.
6. Proceskosten
Hoewel het beroep niet gegrond is, acht het Hof termen aanwezig voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten als bedoeld in artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken. Verweerder heeft zijn primaire beschikking van 21 januari 2000 aangemerkt als een uitspraak op bezwaar en daardoor belanghebbende vroegtijdig in beroep laten komen. Zij heeft zich daarom twee keer tot het Hof moeten wenden. Het Hof stelt de tegemoetkoming in de proceskosten met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op 2 (punten per proceshandeling) x f 710 (waarde per punt) x 1 (wegingsfactor) = f 1.420.
7. Beslissing
Het Hof:
verklaart het beroep ongegrond, en
veroordeelt verweerder in de proceskosten van belanghebbende tot het beloop van f 1.420 en wijst de Staat aan dit bedrag aan belanghebbende te voldoen.
De uitspraak is vastgesteld op 3 mei 2000 door mrs. Van Ballegooijen, voorzitter, Van Loon en Schoemaker, leden, in tegenwoordigheid van mr. Koning als griffier. De beslissing is op dezelfde dag ter openbare zitting uitgesproken.
Het Hof heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de uitspraak in geanonimiseerde vorm.
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij dit
gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief).
Bij het beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd.
Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep is een griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt U een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.