Uitspraak
22/640 PW, 22/641 PW, 22/642 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 13 januari 2022, 20/5469, 20/5715 en 21/2117 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk (college)
Datum uitspraak: 30 januari 2024
SAMENVATTING
In deze zaken gaat het in de eerste plaats om een intrekking, beëindiging en terugvordering van bijstand. Volgens het college blijkt uit onderzoek dat appellant meer werkzaamheden bij een pizzeria heeft verricht dan hij bij het college heeft gemeld. Appellant heeft daarmee de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden en als gevolg daarvan kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld. Appellant vindt dat hij wel recht heeft op bijstand omdat hij voor die werkzaamheden geen inkomsten heeft ontvangen. De Raad oordeelt met de rechtbank dat de intrekking, beëindiging en terugvordering in stand kunnen blijven. Daarnaast gaat het om een bij wijze van maatregel toegepaste verlaging van de aan appellant opnieuw toegekende bijstand. Volgens het college heeft appellant, door zelf ontslag te nemen bij de pizzeria, passende arbeid niet behouden. Appellant vindt deze maatregel onterecht. De gronden die appellant hierover heeft aangevoerd slagen. De Raad oordeelt, anders dan de rechtbank, dat de maatregel geen standhoudt.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. V.J.M. Janszen, advocaat, hoger beroep ingesteld en verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft partijen bij brief van 27 juli 2023 een vraag gesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2023. Namens appellant is verschenen mr. Janszen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door H.S. Groot en C. van Bodegom.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant ontving sinds 21 november 2014 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Vanaf 1 september 2019 is appellant op basis van een nul-urencontract werkzaamheden als bezorger gaan verrichten voor een pizzeria (werkgever). De hieruit verkregen inkomsten werden op de bijstand in mindering gebracht. Blijkens de ingediende inkomstenformulieren heeft appellant aan het college gemeld dat hij vanaf februari 2020 niet heeft gewerkt en geen inkomsten heeft ontvangen.
1.2.
Naar aanleiding van een eerder onderzoek, waaruit naar voren was gekomen dat appellant bij het college geen melding had gemaakt van het bezit van een voertuig, hebben toezichthouders van de gemeente Beverwijk een nader onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In verband met dit onderzoek is de uitbetaling van de bijstand per 1 april 2020 geblokkeerd. De toezichthouders hebben dossieronderzoek verricht, de door appellant periodiek ingediende inkomstenformulieren bezien en in de periode van 23 maart 2020 tot en met 3 juli 2020 waarnemingen nabij de pizzeria verricht. Verder heeft appellant, op hun verzoek, op 1 juli 2020 nadere inlichtingen verstrekt door middel van een ingevulde vragenlijst over zijn werkzaamheden. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 8 juli 2020.
1.3.
In de onderzoeksresultaten heeft het college aanleiding gezien om met een besluit van 9 juli 2020, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 29 september 2020 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellant vanaf 23 maart 2020 in te trekken, de bijstand per 9 juli 2020 te beëindigen en de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand over de periode van 23 maart 2020 tot 1 april 2020 ten bedrage van € 290,23 van appellant terug te vorderen. Aan dit bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant sinds 23 maart 2020 bezorgwerkzaamheden voor de werkgever heeft verricht die hij niet aan het college heeft gemeld. Omdat appellant geen urenadministratie van zijn werkzaamheden heeft bijgehouden, kan niet worden vastgesteld of appellant recht op bijstand heeft.
1.4.
Appellant heeft zich op 16 september 2020 weer gemeld voor bijstand en op 2 oktober 2020 de aanvraag bij het college ingediend. In een e-mailbericht van 23 oktober 2020 heeft de werkgever verklaard dat appellant op 15 september 2020 is gestopt met werken.
1.5.
Met een besluit van 4 november 2020, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 22 maart 2021 (bestreden besluit 2), heeft het college appellant met ingang van 16 september 2020 bijstand toegekend naar de norm voor een alleenstaande en deze bijstand, bij wijze van maatregel, met ingang van die datum met 100% verlaagd voor de duur van een maand. Aan deze maatregel heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant door ontslag te nemen, de verplichting om algemeen geaccepteerde arbeid te behouden niet is nagekomen. Het college heeft de maatregel gebaseerd op artikel 18, vierde lid, van de PW.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak, voor zover hier van belang, de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en daarmee de bestreden besluiten in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank voor zover daarbij zijn beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond zijn verklaard. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de in bezwaar gehandhaafde intrekking, beëindiging en terugvordering van bijstand en ook de opgelegde maatregel in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep alleen slaagt voor zover het gaat over de opgelegde maatregel. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.2.
De wettelijke regels en de regels uit de gemeentelijke verordening die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beëindiging, intrekking en terugvordering van bijstand
4.3.
Bestreden besluit 1 wordt beoordeeld voor de periode van 23 maart 2020 (ingangsdatum intrekking bijstand) tot en met 9 juli 2020 (datum beëindiging bijstand). Niet in geschil is dat appellant in die periode bezorgwerkzaamheden voor de werkgever heeft verricht. Ook is niet in geschil dat appellant hiervan geen mededeling aan het college heeft gedaan.
4.4.
Appellant heeft aangevoerd dat hij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden. Hij heeft namelijk de werkzaamheden slechts als vriendendienst verricht en hij heeft daarvoor geen vergoeding ontvangen. Appellant stelt als verklaring daarvoor dat zijn werkgever het in die periode moeilijk had als gevolg van de coronacrisis. Volgens appellant had het college hier coulanter mee kunnen omgaan.
4.4.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De door appellant verrichte werkzaamheden zijn op geld waardeerbaar. Het verrichten van dergelijke werkzaamheden is een omstandigheid die voor het recht op bijstand van belang kan zijn, ongeacht de intentie waarmee appellant die werkzaamheden heeft verricht en ongeacht of hij daaruit daadwerkelijk inkomsten heeft genoten. [1] Van belang is dat appellant voor deze werkzaamheden een vergoeding had kunnen bedingen, of – gelet op de overeenkomst met de werkgever – had kunnen claimen, waarvan hij heeft afgezien. Door van deze werkzaamheden geen melding te maken bij het college heeft appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden.
4.4.2.
Omdat als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in welke mate appellant in de te beoordelen periode verkeerde in bijstandbehoevende omstandigheden, heeft het college de bijstand van appellant per 23 maart 2020 terecht ingetrokken.
4.4.3.
Tegen de terugvordering heeft appellant geen zelfstandige gronden aangevoerd, zodat deze verder niet hoeft te worden besproken.
Maatregel
4.5.
Het is in beginsel aan de bijstandverlenende instantie om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor het opleggen van een maatregel is voldaan. Het opleggen van een maatregel is namelijk een voor de betrokkene belastend besluit.
4.6.
Appellant heeft aangevoerd dat, anders dan het college stelt, niet is voldaan aan de in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder a, van de PW vermelde voorwaarde dat de betrokkene algemeen geaccepteerde arbeid niet heeft behouden. Deze beroepsgrond slaagt.
4.6.1.
Vaststaat dat appellant zijn werkzaamheden voor de werkgever op 15 september 2020 eenzijdig heeft beëindigd. Hij heeft daarmee inderdaad algemeen geaccepteerde arbeid niet behouden. Maar hij had op dat moment geen recht meer op (aanvullende) bijstand en had zich nog niet gemeld om opnieuw bijstand aan te vragen. Op dat moment waren de arbeidsverplichtingen die volgen uit artikel 9 van de PW, waaronder de verplichting om algemeen geaccepteerde arbeid te behouden, dus niet op appellant van toepassing.
4.6.2.
Daarom kan, anders dan het college aan bestreden besluit 2 ten grondslag heeft gelegd, niet worden geconcludeerd dat appellant de verplichting van artikel 18, vierde lid, onder a, van de PW om algemeen geaccepteerde arbeid te behouden, niet is nagekomen. Het college is dus niet bevoegd appellant op deze wettelijke grond een maatregel op te leggen.
4.7.
Het college heeft zich ter zitting van de Raad op het standpunt gesteld dat de maatregel desondanks in stand kan blijven, op een andere wettelijke grondslag. Het college voert hiertoe aan dat appellant met de onder 4.6.1 vermelde gedraging een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan heeft betoond. Daarom moet op grond van artikel 18, tweede lid, van de PW in verbinding met artikel 12 van de Maatregelenverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ gemeente Beverwijk (Verordening) de aan appellant toegekende bijstand worden verlaagd met 100% gedurende een maand. Het benadelingsbedrag bedraagt namelijk meer dan € 2000,-. Het benadelingsbedrag is ingevolge artikel 1, aanhef en onder l, van de Verordening de netto-uitkering waarop eerder, langer of tot een hoger bedrag een beroep wordt gedaan ten gevolge van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan.
4.7.1.
Het nadere standpunt van het college houdt geen stand, al omdat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat er een benadelingsbedrag van meer dan € 2.000,- is. De enkele – eerst ter zitting gegeven – toelichting dat al snel sprake is van een benadelingsbedrag van deze omvang, volstaat niet. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat appellant werkte op basis van een nul-urencontract en met zijn bezorgwerkzaamheden een wisselend inkomen genoot, waarop hij aanvullende bijstand ontving. Dit betekent dat bestreden besluit 2, ook met de door het college voorgestane nieuwe grondslag en motivering, niet in stand kan blijven.
Conclusie en gevolgen
4.8.
Uit 4.7.1 volgt dat het hoger beroep slaagt. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover het gaat over bestreden besluit 2. De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit 2 niet in stand worden gelaten en kan de Raad evenmin zelf in de zaak voorzien. Het is aan het college om opnieuw te beslissen op het desbetreffende bezwaar.
4.9.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
4.10.
Over het verzoek van appellant om schadevergoeding op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb wordt het volgende overwogen. Niet zeker is hoe het nieuw te nemen besluit zal luiden, waardoor het nu niet mogelijk is de schade te begroten. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen. Het is aan het college om bij de nadere besluitvorming het verzoek van appellant om schadevergoeding te betrekken. Indien het nieuw te nemen besluit ertoe leidt dat enig bedrag aan appellant moet worden nabetaald, is het college gehouden tot vergoeding van wettelijke rente die zal moeten worden berekend zoals in de uitspraak van de Raad van 25 januari 2012. [2]
5. Omdat appellant deels gelijk krijgt, krijgt hij een vergoeding voor de kosten die hij in bezwaar, beroep en hoger beroep heeft gemaakt voor verleende rechtsbijstand. De kosten worden begroot op € 1.248,- in bezwaar, € 1.750,- in beroep en € 1.750,- in hoger beroep (in elke fase twee punten), in totaal € 4.748,-. Appellant krijgt ook het betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 22 maart 2021 ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 22 maart 2021 gegrond en vernietigt dat besluit;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor het overige;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 4.748,-;
- bepaalt dat het college het door appellant in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 185,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.J. Janssen, in tegenwoordigheid van S.N. de Groot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2024.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 8 Verordeningen uitkeringen
1. De gemeenteraad stelt bij verordening regels met betrekking tot:
a. het verlagen van de bijstand, bedoeld in artikel 18, tweede lid en de periode van de verlaging van de bijstand, bedoeld in artikel 18, vijfde en zesde lid;
(…).
Artikel 17 Inlichtingenplicht
1. De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en omstandigheden door het college kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.
(…).
Artikel 18 Afstemming
(…)
2. Het college verlaagt de bijstand overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de verplichtingen voortvloeiende uit deze wet, met uitzondering van artikel 17, eerste lid, dan wel indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan.
(…).
4. Het college verlaagt in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de volgende verplichtingen:
a. het aanvaarden of het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid;
b. het uitvoering geven aan de door het college opgelegde verplichting om ingeschreven te staan bij een uitzendbureau;
c. het naar vermogen verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid in een andere dan de gemeente van inwoning, alvorens naar die andere gemeente te verhuizen;
d. bereid zijn om te reizen over een afstand met een totale reisduur van 3 uur per dag, indien dat noodzakelijk is voor het naar vermogen verkrijgen, het aanvaarden of het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid;
e. bereid zijn om te verhuizen, indien het college is gebleken dat er geen andere mogelijkheid is voor het naar vermogen verkrijgen, het aanvaarden of het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid, en de belanghebbende een arbeidsovereenkomst met een duur van tenminste een jaar en een netto beloning die ten minste gelijk is aan de voor de belanghebbende geldende bijstandsnorm, kan aangaan;
f. het verkrijgen en behouden van kennis en vaardigheden, noodzakelijk voor het naar vermogen verkrijgen, het aanvaarden of het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid;
g. het naar vermogen verkrijgen, het aanvaarden of het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid niet belemmeren door kleding, gebrek aan persoonlijke verzorging of gedrag;
h. het gebruik maken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee te werken aan onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
5. Indien de belanghebbende een verplichting als bedoeld in het vierde lid niet nakomt, verlaagt het college de bijstand met 100% voor een bij de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden. De verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, kan tevens bepalen dat het bedrag van de verlaging wordt verrekend over de maand van oplegging van de maatregel en ten hoogste de twee volgende maanden, waarbij over de eerste maand ten minste 1/3 van het bedrag van de verlaging wordt verrekend.
(…).
Artikel 31 Middelen
1. Tot de middelen worden alle vermogens- en inkomensbestanddelen gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Tot de middelen worden mede gerekend de middelen die ten behoeve van het levensonderhoud van de belanghebbende door een niet in de bijstand begrepen persoon worden ontvangen.
(…).
Artikel 54 Onjuiste gegevens en onvoldoende medewerking
(…)
3. Het college herziet een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand kan het college een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken, indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
(…).
Artikel 58 Terugvordering
1. Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
(…).
Maatregelenverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ gemeente [woonplaats]
Artikel 1 Begrippen
In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
d. uitkering: algemene bijstand op grond van de Participatiewet of een uitkering op grond van de IOAW of de IOAZ;
(…);
h. geüniformeerde arbeidsverplichtingen: arbeidsverplichtingen als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet, waarvoor bij schending een maatregel van 100 procent moet worden opgelegd gedurende ten minste een maand en ten hoogste drie maanden;
(…);
l. benadelingsbedrag: netto-uitkering waarop eerder, langer of tot een hoger bedrag een beroep wordt gedaan ten gevolge van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan.
Artikel 10 Hoogte en duur verlaging bij schending geüniformeerde arbeidsverplichtingen
Als een belanghebbende een verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de wet, niet of onvoldoende nakomt, bedraagt de maatregel 100 procent van de bijstandsnorm gedurende een maand.
Artikel 12 Tekortschietend besef van verantwoordelijkheid
1. Een maatregel wegens tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan als bedoeld in artikel 18, tweede lid, van de wet, wordt afgestemd op het benadelingsbedrag.
2. De maatregel wordt vastgesteld op:
a. 10 procent van de bijstandsnorm gedurende een maand bij een benadelingsbedrag tot 1000 euro;
b. 20 procent van de bijstandsnorm gedurende een maand bij een benadelingsbedrag vanaf 1000 euro tot 2000 euro;
c. 100 procent van de bijstandsnorm gedurende een maand bij een benadelingsbedrag vanaf 2000 euro.