Uitspraak
23/2648 WMO15, 23/3184 WMO15-VV
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak met toepassing van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 augustus 2023, 21/1106 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Awb van 16 november 2023
Partijen:
[verzoekster] te [woonplaats] (verzoekster)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
Datum uitspraak: 18 januari 2024
SAMENVATTING
Deze uitspraak gaat over de vraag of het verzoek van verzoekster om een voorlopige voorziening moet worden toegewezen. De Raad beantwoordt deze vraag ontkennend en ziet bovendien aanleiding om ook direct uitspraak op het hoger beroep te doen. De Raad oordeelt dat het hoger beroep niet slaagt.
PROCESVERLOOP
Namens verzoekster heeft mr. G.J. Mulder, advocaat, hoger beroep ingesteld en een verzoek om een voorlopige voorziening gedaan.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 15 december 2023. Verzoekster is verschenen, vergezeld door tolk K. Mensah en bijgestaan door mr. Mulder. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.C. Smit.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Verzoekster, geboren in 1976, is met haar minderjarige kinderen in augustus 2019 van Oxford (Verenigd Koninkrijk) naar Nederland teruggekeerd. Zij hebben na terugkeer ongeveer één jaar bij een kennis gewoond. Vervolgens heeft verzoekster zich bij het college gemeld voor opvang op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en een daartoe strekkende aanvraag ingediend. Het college heeft verzoekster en haar kinderen tijdelijk opgevangen in de noodopvang voor gezinnen.
1.2.
Het college heeft met een besluit van 4 november 2020 de aanvraag voor een maatwerkvoorziening opvang afgewezen, omdat verzoekster niet beperkt zelfredzaam is op meerdere leefgebieden. Het college heeft met een besluit van 25 november 2020 bepaald dat verzoekster niet voldoet aan de voorwaarden voor noodopvang voor dakloze Amsterdamse gezinnen. Verzoekster heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Het verblijf van verzoekster en haar kinderen in de noodopvang werd ten tijde van de coronacrisis in de noodopvang gedoogd.
1.3.
Het college heeft met een besluit van 21 januari 2021 (bestreden besluit) de bezwaren gericht tegen de besluiten van 4 en 25 november 2020 ongegrond verklaard. Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Gedurende de beroepsprocedure is het college een kort geding gestart en heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam verzocht verzoekster en haar kinderen te veroordelen om de noodopvang te verlaten en te ontruimen. De voorzieningenrechter van rechtbank Amsterdam heeft deze vordering afgewezen.
1.4.
Vervolgens hebben verzoekster en het college tijdens de beroepsprocedure op de zitting van 9 juni 2022 bij de rechtbank afgesproken dat verzoekster nog zes maanden in de noodopvang mag verblijven omdat zij, gelet op haar positie op de wachtlijst voor woningen, mogelijk snel een woning zou vinden. Verzoekster heeft in deze periode geen woning gevonden en het college is daarna opnieuw een kort geding gestart. Het college heeft daarbij opnieuw ontruiming van verzoekster en haar kinderen uit de noodopvang gevorderd. De voorzieningenrechter van rechtbank Amsterdam heeft met een vonnis van 6 april 2023 deze vordering toegewezen. Dit vonnis is in hoger beroep bekrachtigd door Gerechtshof Amsterdam bij uitspraak van 13 juni 2023, nr. 200.326.669/01 SKG.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft overwogen dat het college kan worden gevolgd in zijn standpunt dat verzoekster niet beperkt zelfredzaam is. Verder heeft het college zich voldoende rekenschap gegeven van de belangen van de kinderen. De rechtbank heeft daarnaast overwogen dat het college terecht heeft gesteld dat verzoekster niet voldoet aan de voorwaarde van regiobinding voor de noodopvang. De rechtbank ziet in de niet toelating tot de noodopvang ook geen schending van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden of het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind.
Het standpunt van verzoekster
3. Verzoekster betoogt dat zij beperkt zelfredzaam is op meerdere leefgebieden. Dit hebben de rechtbank en het college niet onderkend. Dit volgt ook uit een rapport van de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) van 18 oktober 2023 en een verklaring van het Leger des Heils (LdH) van 10 november 2023. Dit betekent dat het college tijdens de screening zaken over het hoofd heeft gezien en dat het onderzoek van het college daardoor niet zorgvuldig is geweest. De rechtbank heeft verder ten onrechte overwogen dat verzoekster niet voldoet aan de voorwaarde van regiobinding. Verzoekster heeft voor haar emigratie naar het Verenigd Koninkrijk in [woonplaats] gewoond. Zij heeft dan ook een historische binding met [woonplaats] . Daar komt bij dat ze inmiddels al vijf jaar binding heeft met [woonplaats] . Bovendien leidt strikte handhaving van deze voorwaarde tot onaanvaardbare gevolgen voor verzoekster.
Het oordeel van de voorzieningenrechter van de Raad
4. De voorzieningenrechter van de Raad kan onmiddellijk uitspraak doen op het hoger beroep, als hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak. [1] Deze situatie doet zich voor. Er zijn ook geen overige beletselen om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
4.1.
De voorzieningenrechter beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat verzoekster in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De voorzieningenrechter komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt en dat het verzoek om een voorlopige voorziening moet worden afgewezen.
De afwijzing van de maatwerkvoorziening opvang
5.1.
Voor een recht op opvang is bepalend of verzoekster in staat is zich te handhaven in de samenleving. Dat blijkt uit de definitie van het begrip ‘opvang’ in artikel 1.1.1, aanhef en eerste lid, en uit artikel 1.2.1, aanhef en onder c, van de Wmo 2015. Gelet op de hulpvraag van verzoekster houdt dat in dit geval concreet in dat beoordeeld moet worden of zij door problemen bij het zich handhaven in de samenleving niet in staat is zelf in onderdak voor haar en haar kinderen te voorzien. Met andere woorden: verzoekster kan pas aanspraak maken op maatschappelijke opvang als zij geen onderdak heeft, door problemen die zij ondervindt bij het zich handhaven in de samenleving.
5.2.
De beroepsgrond dat het college onvoldoende zorgvuldig onderzoek heeft verricht, slaagt niet. De GGD heeft op 22 september 2020 onderzoek verricht. Hierbij is onder meer onderzoek gedaan naar de hulpvraag en naar de lichamelijke, psychische en de overige omstandigheden van verzoekster. De GGD heeft tijdens dit onderzoek ook aandacht besteed aan de gezondheid van de kinderen van verzoekster. Er zijn toen geen problemen gesignaleerd en verzoekster heeft toen ook verklaard dat er behalve op het gebied van huisvesting, geen problemen zijn. Gelet hierop bestond er voor het college geen aanleiding om nader onderzoek te doen. De door verzoekster aangehaalde passages in het rapport van de RvdK van 18 oktober 2023 en in de verklaring van het LdH van 10 november 2023, leiden niet tot een ander oordeel. Dit rapport en deze verklaring gaan over de situatie in 2023 en hieruit volgt niet dat wat hierin is vermeld ook al gold ten tijde van de te beoordelen periode, te weten tot en met 21 januari 2021. Alleen al hierom kan dit betoog van verzoekster niet worden gevolgd.
5.3.
Het standpunt dat verzoekster niet in staat is zich te handhaven in de samenleving, wordt niet gevolgd. Verzoekster moet in staat worden geacht zelf in onderdak voor haar en haar gezin te voorzien. Verzoekster heeft de Nederlandse nationaliteit, heeft tot de in 1.1 vermelde opvang zelf onderdak geregeld en heeft in de te beoordelen periode aanspraak op een bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet, zorgtoeslag en kindgebonden budget. Ook overigens blijkt niet dat zij problemen heeft bij het zich handhaven in de samenleving die er de oorzaak van zijn dat zij niet zelf in onderdak voor haar en haar kinderen kan voorzien. Dit volgt ook niet uit de in 5.2 genoemde verklaring van het LdH en het in 5.2 genoemde rapport van de RvdK. Zoals al vermeld in 5.2 gaan deze stukken over de situatie in 2023 en hieruit volgt niet dat wat hierin is vermeld ook al gold ten tijde van de te beoordelen periode, te weten tot en met 21 januari 2021. Daar komt bij dat in dit rapport van de RvdK is vermeld dat er geen twijfels zijn over de zelfredzaamheid van verzoekster, omdat zij de instanties weet te vinden en dat er geen vermoeden is van enige beperking van psychische/psychiatrische aard. Verzoekster reageert op woningen en zij heeft tijdens het in 5.2 genoemde onderzoek ook zelf verklaard dat haar hulpvraag alleen is gelegen in het krijgen van een eigen woning en dat er geen andere problemen zijn. Daarbij is voldoende aannemelijk geworden dat verzoekster de mogelijkheid om voor woningen in het oosten en zuiden van het land in aanmerking te komen aan zich voorbij heeft laten gaan. Omdat het feit dat verzoekster geen onderdak heeft niet het gevolg is van problemen bij het zich handhaven in de samenleving, heeft het college aan haar terecht geen opvang op grond van de Wmo 2015 verstrekt.
De weigering van toegang tot de noodopvang
6.1.
Het betoog dat verzoekster voldoet aan de voorwaarden van de noodopvang voor dakloze gezinnen omdat zij voor de emigratie naar het Verenigd Koninkrijk in [woonplaats] heeft gewoond, slaagt niet. In paragraaf 3.7 van de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning 2020 is vermeld dat voor het verblijf in de noodopvang voor dakloze gezinnen een aantal algemene voorwaarden geldt, waaronder de voorwaarde dat het gezin minimaal de afgelopen twee jaar in Nederland heeft gewoond, met als meest recente woonplek [woonplaats] . Dat verzoekster voor de emigratie in [woonplaats] heeft gewoond, maakt daarom niet dat zij voldoet aan de voorwaarden. Bepalend is of zij de twee jaar voor het verzoek tot toelating tot deze noodopvang in Nederland heeft gewoond, met als meest recente woonplek [woonplaats] . Nu verzoekster en haar kinderen sinds augustus 2019 weer in Nederland wonen, voldoet ze in de te beoordelen periode niet aan deze voorwaarde. De stelling dat verzoekster inmiddels binding heeft met [woonplaats] , maakt het voorgaande niet anders. Beoordeeld moet immers worden of verzoekster in de te beoordelen periode, die tot en met 21 januari 2021 liep, aan deze voorwaarden voldeed.
6.2.
Ten slotte slaagt het betoog dat toepassing van de in 6.1 genoemde voorwaarde leidt tot onaanvaardbare gevolgen, ook niet. De voorzieningenrechter geeft hiervoor de volgende motivering.
6.3.
Op grond van de Wmo 2015 rust er geen verplichting op het college om onderdak te bieden aan daklozen die niet voldoen aan het in artikel 1.2.1, aanhef en onder c, van de Wmo 2015 opgenomen criterium. De Wmo 2015 behelst dan ook geen algemeen recht op onderdak voor daklozen. Desondanks biedt het college noodopvang voor zelfredzame Amsterdamse dakloze gezinnen. Deze opvang heeft als doel om Amsterdamse dakloze gezinnen een plek te geven van waaruit zij de mogelijkheden hebben om een meer structurele oplossing te kunnen zoeken. De voorwaarde van regiobinding heeft onder andere als doel te voorkomen dat alle dakloze gezinnen van Nederland hierop aanspraak kunnen maken. De plekken in de noodopvang zijn immers zeer schaars en het loslaten van deze voorwaarde zou kunnen leiden tot een aanzuigende werking, terwijl het college nu al niet voldoende plekken in de noodopvang heeft. Het college heeft daarom een zeer zwaarwegend belang bij het stellen en toepassen van de in 6.1. genoemde voorwaarde.
6.4.
Zoals is overwogen in 6.1 behoren verzoekster en haar kinderen niet tot de doelgroep van deze noodopvang. Het college heeft hen desondanks gedurende de te beoordelen periode feitelijk opgevangen en later gedoogd in de noodopvang. Inmiddels verblijven verzoekster en haar kinderen al meer dan drie jaar in de noodopvang. Zoals is overwogen in 5.3 moet verzoekster echter in staat worden geacht zelf in onderdak voor haar en haar gezin te kunnen voorzien. Verzoekster heeft niet al het mogelijke gedaan om in Nederland onderdak te krijgen. Het procesdossier bevat namelijk veel aanwijzingen dat verzoekster woonruimte wenst in de randstad en zich onvoldoende heeft ingespannen om voor haar kansrijke woningen te accepteren in regio’s waar de woondruk minder hoog is. Deze aanwijzingen zijn overigens ook doorslaggevend geweest voor de civiele rechters om de in 1.4 genoemde vordering toe te wijzen. Daarnaast moet worden meegewogen dat in de noodopvang slechts een beperkt aantal plaatsen beschikbaar is. Dit betekent dat het toelaten van verzoekster en haar kinderen tot de noodopvang tot gevolg heeft dat andere dakloze Amsterdamse gezinnen, die wel voldoen aan de eis van regiobinding, geen gebruik kunnen maken van deze noodopvang.
6.5.
Daarbij blijkt uit het rapport van de RvdK dat het inmiddels zeker niet meer in het belang van de kinderen is dat hun verblijf in de noodopvang (één kamer voor vier personen, waaronder twee dochters in de puberleeftijd) nog langer voortduurt. Het college heeft daarbij toegezegd te garanderen dat de kinderen niet op straat komen te staan.
6.6.
Uit het voorgaande volgt dat niet kan worden gezegd dat de voor verzoekster en haar kinderen nadelige gevolgen van de weigering van de noodopvang onevenredig zijn in verhouding met de te dienen doelen. Zoals eerder overwogen ziet de Raad zich in zaken over opvang geconfronteerd met de gevolgen van de woningnood en vindt dit een zeer zorgelijke ontwikkeling. [2] Deze zaak is hiervan een voorbeeld. De voorzieningenrechter doet een dringend beroep op de centrale overheid om in samenwerking met lagere overheden en instanties op zeer korte termijn een oplossing te zoeken voor dit maatschappelijk probleem.
Conclusie en gevolgen
7.1.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Er bestaat dan ook geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Het daartoe strekkend verzoek wordt afgewezen. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag voor een maatwerkvoorziening opvang en de weigering van de noodopvang in stand blijven.
7.2.
Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt verzoekster geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij, in tegenwoordigheid van C.K. Teunissen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2024.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) C.K. Teunissen