Uitspraak
21/1687 WSF
Datum uitspraak: 21 december 2023
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 1 april 2021, 20/2345 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. C.T.W. van Dijk, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 januari 2023. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Dijk. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. E.H.A. van den Berg.
De Raad heeft het onderzoek heropend en partijen verzocht om nadere informatie.
Bij brieven van 25 april 2023 en 15 mei 2023 hebben partijen gereageerd.
De Raad heeft met een brief van 31 mei 2023 aan partijen voorgehouden hoe de Raad het geschil tussen partijen ziet en dat hij daarover geen vragen heeft. Aan partijen is meegedeeld dat de Raad een nadere zitting niet nodig acht. Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht (nader) ter zitting te worden gehoord, waarna de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft gesloten.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante heeft vanaf 1 september 2007 voor haar opleiding [opleiding 1] studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) ontvangen, onder meer in de vorm van een lening. Zij heeft deze studie beëindigd per 31 augustus 2008. Met ingang van 1 september 2010 is zij begonnen met de opleiding [opleiding 2]. Daarvoor is met ingang van die datum ook studiefinanciering toegekend. Bij brief van 6 augustus 2010 heeft de minister aan appellante meegedeeld dat de terugbetalingsperiode wordt opgeschort en dat zij op de tijdens haar eerste studie opgebouwde studieschuld niets hoeft af te lossen zolang zij studeert. Appellante heeft haar studiefinanciering met ingang van 1 september 2015 stopgezet.
1.2.
Bij brief van 6 september 2015 heeft de minister aan appellante meegedeeld dat de terugbetalingsperiode met ingang van 1 september 2015 is hervat en dat zij met ingang van 1 januari 2016 € 104,28 per maand moet aflossen.
1.3.
Bij brief van 18 september 2015 is appellante geïnformeerd over het terugbetalen van haar studieschuld. Zij is daarbij gewezen op de mogelijkheid over te stappen naar de terugbetalingsregels die vanaf 2012 gelden.
1.4.
Bij besluit van 20 maart 2017 is aan appellante meegedeeld dat zij haar studieschuld met ingang van 1 september 2017 moet aflossen.
1.5.
Bij brieven van 8 mei 2017, 12 juni 2017 en 14 augustus 2017 heeft de minister appellante opnieuw geïnformeerd over het terugbetalen van haar studieschuld. Opnieuw is daarbij gewezen op de ‘overstapmogelijkheid’.
1.6.
Bij besluit van 9 november 2018 heeft de minister aan appellante meegedeeld dat zij op haar studieschuld met ingang van 1 januari 2019 maandelijks € 71,50 moet aflossen. In dit besluit is melding gemaakt van beide schulden van appellante en is onder meer vermeld dat voor schuld 2 nog 12 maanden resteren van de aanloopfase.
1.7.
Bij besluit van 11 november 2019 is het maandelijks gezamenlijk op beide schulden af te lossen bedrag per 1 januari 2020, uitgaand van een jaarinkomen in het peiljaar 2018 van € 34.874,- vastgesteld op € 340,67 per maand.
1.8.
Appellante heeft tegen de vastgestelde maandtermijn, zoals neergelegd in het onder 1.7 genoemde besluit, en tegen de toepassing van hoofdstuk 10a van de Wsf 2000 op schuld 2, bij brieven van 18 december 2019 en 28 januari 2020 bezwaar gemaakt.
1.9.
Bij besluit van 5 februari 2020 heeft de minister aan appellante bericht dat hij de onder 1.8 bedoelde brieven heeft aangemerkt als verzoek om over te stappen naar de betalingsregeling van na 2012 en als verzoek om schorsing van de aflosfase voor studieschuld 2 en deze verzoeken afgewezen.
1.10.
Bij besluit van 5 mei 2020 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 5 februari 2020 ongegrond verklaard.
De aangevallen uitspraak
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat appellante wel aan de voorwaarden van artikel 10a.2, eerste lid, van de Wsf 2000 voldoet, maar niet aan de voorwaarde in het tweede lid van artikel 10a.2. De aanvraag om over te stappen naar de terugbetalingsregels die gelden vanaf 2012 heeft zij namelijk pas bij brief van 18 december 2019 en dus ná aanvang van de aflosfase ingediend. Voor de door appellante bepleite lezing dat onder ‘aflosfase’ in artikel 10a.2, tweede lid, van de Wsf 2000 moet worden begrepen ‘de voor dat deel van de studieschuld geldende aflosfase’ bestaat geen grond in het recht. Ook de stelling van appellante dat de minister tussen studieschuld 1 en studieschuld 2 onderscheid maakt, leidt niet tot het oordeel dat de minister het verzoek van appellante ten onrechte heeft afgewezen. De rechtbank sluit voor haar oordeel aan bij de uitspraak van de Raad van 27 juli 2016, [1] waarnaar de minister verwijst en waarin uitgebreid is ingegaan op de redenen voor de keuze van de wetgever om debiteuren die al aan het aflossen zijn, geen keuzemogelijkheid meer te bieden om naar het nieuwe terugbetalingsregime over te stappen. Over de grond dat appellante niet goed door de minister zou zijn voorgelicht heeft de rechtbank overwogen dat volgens vaste rechtspraak onbekendheid met de toepasselijke regelgeving geen overmachtssituatie oplevert. Het is de verantwoordelijkheid van de betrokkene zelf om tijdig op de hoogte te raken van de regels met betrekking tot het aflossen. De rechtbank vindt ook niet dat de informatie die aan appellante is verstrekt ambivalent of onduidelijk was. In de berichtgeving aan appellante is consequent meegedeeld dat zij, voordat zij met aflossen moest beginnen, kon overstappen om volgens de terugbetalingsregels vanaf 2012 te gaan terugbetalen. Dit staat in de brieven van 18 september 2015, 8 mei 2017, 12 juni 2017 en 14 augustus 2017 vermeld. In de brief van 18 september 2015 is vermeld dat eiseres eenmalig kan overstappen naar de terugbetalingsregels vanaf 2012. In de brieven van 8 mei, 12 juni en 14 augustus 2017 is vermeld dat overstappen gunstiger kan zijn voor eiseres. Uit alle brieven volgt dat wanneer appellante geen keuze maakt om over te stappen, zij volgens de terugbetalingsregels van voor 2012 zou gaan aflossen. Uit niets blijkt dat appellante ervan mocht uitgaan dat deze terugbetalingsregels alleen op het aflossen van studieschuld 1 van toepassing zouden zijn. Als appellante de brieven waarmee zij is geïnformeerd over de keuzemogelijkheid niet duidelijk vond, dan lag het op haar weg om zich nader te informeren of eerder juridisch advies in te winnen. Wat appellante heeft aangevoerd over de financiële onzekerheid die zij vreest voor de komende 15 jaar maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. Hoewel appellante niet inzichtelijk heeft gemaakt wat de omvang van de financiële gevolgen is, zijn partijen het erover eens dat het reëel is dat appellante in een nadeliger financiële positie verkeert dan wanneer zij voor de afbetaling van haar studieschuld had gekozen voor de regels die gelden vanaf 2012. Dit kan echter niet tot het oordeel leiden dat de minister het verzoek ten onrechte heeft afgewezen. Zoals eerder overwogen, voldoet appellante niet aan de voorwaarden in artikel 10a.2 van de Wsf 2000 en moet het voor haar risico komen dat zij voor het aflossingsregime van voor 2012 heeft gekozen. Er bestaat geen ruimte voor de minister om rekening te houden met de nadelige consequenties van het (stilzwijgend) maken van de keuze voor één van de afbetalingsregimes. Ook de bestuursrechter heeft die ruimte niet.
De standpunten van partijen
3.1.
Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat het sinds 1 september 2015 mogelijk is dat er twee terugbetalingsregimes naast elkaar bestaan, namelijk in gevallen waarin na een studie in het beroepsonderwijs een studie in hoger onderwijs wordt gedaan. De schuld van appellante wordt ook in twee delen bij de minister geregistreerd, namelijk als schuld 1 en schuld 2. Daarvoor gelden verschillende rentepercentages en verschillende aflosfases. De vraag is of het technisch niet mogelijk zou moeten zijn om op deze schulden ook de verschillende regimes van hoofdstuk 6 en hoofdstuk 10a toe te passen. Appellante heeft in dit verband verwezen naar de memorie van toelichting bij de Wet studievoorschot hoger onderwijs. [2] Appellante heeft er naderhand op gewezen dat de wetgever (weliswaar) niet heeft gedacht aan de situatie waarin zij verkeert, maar dat het wel uitdrukkelijk de bedoeling is dat debiteuren niet meer dan 12% van hun inkomen hoeven in te zetten voor de aflossing van hun studieschuld. De verwijzing door de minister en de rechtbank naar de uitspraak van de Raad overtuigt niet als wordt gekeken naar de situatie van appellante. Volgens appellante kan de minister haar studieschulden splitsen en moet zij deze vervolgens onder twee terugbetalingsregimes kunnen aflossen. Het voorlichtingsmateriaal van de minister was voor appellante in 2017 onvoldoende toen zij een keuze moest maken. Voor haar was niet duidelijk dat zij bij het maken van haar keuze voor de terugbetalingsregels uit hoofdstuk 10a, ook (impliciet) koos voor toepassing van die regels op haar tweede studieschuld, die zij immers volledig na 2010 had opgebouwd. Een afbetalingstermijn van 35 jaar, zoals die is neergelegd in hoofdstuk 6, is volgens appellante ook redelijker en past beter bij de huidige tijd. Het maandbedrag dat nu is vastgesteld, bij een afbetalingstermijn van 15 jaar, is voor appellante te hoog. Volgens appellante zou de minister aanleiding hebben moeten zien om toepassing te geven aan de hardheidsclausule.
3.2.
De minister heeft ter zitting toegelicht dat terugbetaling van studieschulden onder verschillende regimes niet mogelijk is. In zijn nadere reactie heeft de minister opgemerkt dat uit de door appellante aangehaalde stukken valt af te leiden dat de wetgever nimmer heeft beoogd voor een debiteur verschillende aflosregimes te laten gelden. Voor elke debiteur wordt één draagkrachtberekening uitgevoerd, volgens één berekeningsmethode. Er wordt wel een overstapmogelijkheid geboden, maar de mogelijkheid van een combinatie van beide bestaat niet. In de opbouwfase van een studieschuld is een gescheiden administratie van schulden wel uitvoerbaar (en dat wordt ook wel gedaan), maar bij het aflossen is dat niet het geval, omdat de verschillende draagkrachtregimes dat niet mogelijk maken. De verwijzing naar de situatie van studenten die eerste een mbo-opleiding volgen en daarna een hbo-opleiding, gaat mank. Deze studenten krijgen geen keuze.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
Voor de wetgeving die hier van belang is, wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak.
Omvang van het geding
4.2.
Dat appellante voor aanvang van de aflosfase van haar (eerste) studieschuld niet voor de toepassing van hoofdstuk 6 van de Wsf 2000 heeft gekozen, is niet in geschil. Het gaat in dit geding daarom om de vraag of de minister aan appellante moet toestaan dat zij haar tweede studieschuld wel met toepassing van hoofdstuk 6 van de Wsf 2000 terugbetaalt en dat zij dus onder twee verschillende aflossingsregimes komt te vallen.
Het wettelijk systeem en het gevolg daarvan
4.3.1.
Het systeem van aflossing van studieschulden in de Wsf 2000 is regelmatig aan wijzigingen onderhevig en bijvoorbeeld ook met ingang van 1 januari 2010 gewijzigd. Voor die datum vielen debiteuren onder het oude hoofdstuk 6, dat per die datum is verplaatst naar hoofdstuk 10a. [3] Het nieuwe hoofdstuk 6 ging gelden voor alle nieuwe debiteuren, dat wil zeggen voor iedereen die vanaf het studiejaar 2009-2010 voor het eerst studiefinanciering ontving. Oude debiteuren, zoals appellante, konden ook onder het nieuwe regime vallen, maar dan moesten zij kiezen voor een overstap op een moment dat nog niet op de studieschuld werd afgelost. Voor studenten met een lening beroepsonderwijs is bepaald dat die wordt aangemerkt als een lening hoger onderwijs vanaf de dag waarop een student een lening hoger onderwijs aangaat. Een latere overstap of toepassing van twee aflossingsregimes is door de wetgever niet mogelijk gemaakt.
4.3.2.
Zoals de minister ter zitting heeft uitgelegd en zoals het na de heropening van het onderzoek in deze zaak op schrift is gesteld in de brief van 15 mei 2023, is het hanteren van verschillende aflossingsregimes technisch ook niet mogelijk. De Raad heeft deze uitleg ook eerder al gevolgd in de uitspraak van de Raad van 27 juli 2016 waarop de rechtbank heeft gewezen. In wat appellante heeft aangevoerd ziet de Raad geen aanleiding daarover nu anders te oordelen.
De situatie van appellante / gebrekkige voorlichting?
4.4.
Door het afbreken van haar studie in 2008 is voor appellante de terugbetalingsfase voor haar eerste schuld gestart. Die terugbetalingsfase is – toen appellante in 2010 verder studeerde – onderbroken. In 2017 startte de aflosfase voor deze schuld. Vast staat dat de minister appellante in dat jaar voor de aanvang van die aflosfase, namelijk bij brieven van 8 mei 2017, 21 juni 2017 en 14 augustus 2017, heeft gemeld dat zij onder het oude terugbetalingsregime viel en dat haar de gelegenheid werd geboden over te stappen naar het nieuwe terugbetalingsregime. Zij is er daarbij op gewezen dat zij die overstap moest maken voor aanvang van de aflosfase. Appellante heeft vervolgens niet de keuze gemaakt voor het nieuwe terugbetalingsregime. Zij heeft zelf gezegd dat zij deze keuze uitdrukkelijk heeft gemaakt, zonder zich te realiseren dat die keuze ook gevolgen zou hebben voor haar tweede schuld. Appellante wordt niet gevolgd in haar stelling dat het informatiemateriaal tekortschoot en dat dat zou moeten meebrengen dat zij alsnog een keuze zou moeten kunnen maken voor de nieuwe aflossingsregels. Appellante is vier maal, waarvan drie maal in 2017, geïnformeerd over de overstapmogelijkheid. Daarbij is er ook melding van gemaakt dat overstappen voor haar gunstiger zou kunnen zijn en wanneer die overstap uiterlijk moest worden gemaakt. In geen van de voorlichtingsbrieven is vermeld dat voor verschillende schulden verschillende aflossingsregimes kunnen gelden. Het woord ‘overstap’ wijst daar ook op. Dat appellante, zoals zij heeft gesteld, onjuist of onvolledig is voorgelicht, is niet gebleken. Evenmin is gebleken dat de minister met het zenden van meerdere brieven ‘wisselende signalen’ zou hebben gegeven. Juist omdat appellante haar tweede studie ten tijde van de ontvangst van die brieven al had beëindigd, zij op dat moment geen studiefinanciering meer genoot, en het bestaan van de tweede schuld en de omvang daarvan bij haar bekend waren, had inwinnen van informatie voor de hand gelegen. Dat zij dat niet heeft gedaan komt voor haar risico.
Hardheidsclausule
4.5.
Hoewel niet valt uit te sluiten dat appellante nadeel ondervindt van het feit dat zij niet (tijdig) is overgestapt naar het nieuwe aflossingsregime, [4] heeft de minister in wat appellante heeft aangevoerd geen aanleiding hoeven zien voor toepassing van de hardheidsclausule. Met de financiële situatie van appellante wordt voldoende rekening gehouden bij de draagkrachtmeting. Appellante wordt ook niet benadeeld ten opzichte van andere debiteuren die onder het aflossingsregime van hoofdstuk 10a van de Wsf 2000 vallen. Dat het nieuwe aflossingsregime bij een draagkrachtberekening tot een lager maandbedrag kan leiden (ook omdat er over een langere periode mag worden afgelost), brengt niet mee dat het oude regime daarom bij appellante niet zou mogen worden toegepast. Dit volgt ook uit de uitspraak van de Raad van 27 juli 2016. Vast staat ook niet dat appellante op deze wijze uiteindelijk een voordeel wordt onthouden dat zij wel zou hebben als zij onder de nieuwe aflossingsregels zou vallen. Dat zij in de problemen komt door de aflossingsverplichting heeft appellante wel gesteld, maar een concrete onderbouwing daarvan ontbreekt.
Conclusie
4.6.
Uit 4.2 tot en met 4.5 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand, in tegenwoordigheid van R.R. Olde Engberink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 december 2023.
(getekend) J. Brand
(getekend) R.R. Olde Engberink
BIJLAGE
Artikel 6.1, derde lid, van de Wsf 2000
“3. Vanaf de dag waarop een student met een lening beroepsonderwijs tevens een lening hoger onderwijs aangaat, wordt de lening beroepsonderwijs aangemerkt als een lening hoger onderwijs.”
Artikel 10a.2 van de Wsf 2000
“1. Een debiteur die voor het studiejaar 2009–2010 voor het eerst studiefinanciering ontving en voor wie op 31 december 2011 nog geen aflosfase is aangevangen, kan, op aanvraag, zijn schuld aflossen op grond van paragraaf 6.1, waarbij de debiteur verzoekt dat de schuld wordt aangemerkt als:
a. een lening beroepsonderwijs als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, of;
b. een lening hoger onderwijs als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, uitsluitend voor zover het een debiteur betreft als bedoeld in artikel 12.14, vijfde lid.
2. Een debiteur dient een aanvraag als bedoeld in het eerste lid uitsluitend voor de aanvang van zijn aflosfase in.”