Uitspraak
20/3087 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 augustus 2020, 20/2124 en 20/1582 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe (college)
Datum uitspraak: 1 augustus 2023
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 3 december 2019 heeft het college de aanvraag van appellant om bijstand op grond van de Participatiewet (PW) afgewezen. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 6 mei 2020 (bestreden besluit) bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
Appellant heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Appellant heeft hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 20 juni 2023. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door R. Goed.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
De Raad komt tot het oordeel dat de rechtbank het besluit om de aanvraag om bijstand af te wijzen ten onrechte in stand heeft gelaten. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het college moet opnieuw beslissen op het bezwaar tegen de afwijzing van de aanvraag van 28 oktober 2019 met terugwerkende kracht tot 1 oktober 2019.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.1.
Uit het dossier en wat er op de (uitgebreide) zitting is besproken is onder meer het volgende naar voren gekomen.
1.1.2.
Appellant, vader van twee zonen, had voor de echtscheiding van zijn vrouw een eigen woning en naast het houden van schapen vaak een baan. Na de scheiding, in 2002, leefde hij teruggetrokken in een caravan in een schuur waarvoor hij geen huur hoefde te betalen. Dit was geen officieel adres. Appellant leefde van de aan- en verkoop van schapen die hij liet grazen op al gemaaide graslanden. Omdat boeren gediend zijn met deze zogeheten restbegrazing was dat voor appellant kosteloos. Appellant had geen bankrekening en kocht en verkocht de schapen contant. De prijzen van schapen fluctueren en de netto opbrengst per schaap is enkele tientjes. Appellant had geen zorgverzekering en geen ID kaart omdat hij dat niet kon betalen. In 2013 en twee keer in 2018 heeft appellant bijstand aangevraagd, maar niet toegekend gekregen onder andere omdat hij geen officieel adres had. Vanaf 1 oktober 2018 heeft appellant een woonruimte gehuurd waarvan de huur door anderen werd betaald omdat hij dat zelf niet kon. Maar hij heeft toen geen bijstand aangevraagd. Appellant is via de afdeling WMO van het college bekend bij de Openbare Geestelijke Gezondheidszorg (OGGZ), een instelling voor mensen die (psychische) hulp nodig hebben maar het niet zelf vragen. Van 28 juli 2019 tot 26 september 2019 was appellant gedetineerd, naar zijn zeggen voor het niet goed registreren van schapen bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en in verband met openstaande schulden. Hij was aangeslagen door de detentie en heeft hulp gevraagd bij het maatschappelijk werk.
1.2.
Op 28 oktober 2019 heeft appellant bijstand aangevraagd op grond van de PW met als gewenste ingangsdatum 1 oktober 2019. Het was hem niet gelukt om de aanvraag eerder te doen, omdat appellant geen DigiD en geen sms-code had en een aanvraag op papier niet mogelijk was. Appellant heeft vermeld dat hij heeft geleefd van de aan- en verkoop van schapen, dat er veel is gebeurd waardoor hij op dat moment geestelijk niet in staat is om te werken en geen geld meer heeft om van te leven.
1.3.
Naar aanleiding van de aanvraag heeft het college bij brieven van 30 oktober 2019, 7 november 2019 en 18 november 2019 bij appellant gegevens opgevraagd, onder andere hoe hij de afgelopen drie jaar in zijn levensonderhoud heeft kunnen voorzien, inclusief bewijsstukken zoals bijvoorbeeld een boekhouding. Vanaf begin november 2019 is er regelmatig contact geweest met appellant. Hij heeft te kennen gegeven dat hij niet alle gevraagde gegevens heeft, slecht slaapt en hulp nodig heeft. Appellant heeft een schriftelijke verklaring verstrekt van zijn maatschappelijk werker van 14 november 2019 en een verklaring van 27 november 2019 opgesteld door zijn sociaal raadsvrouw. De hulpverleners hebben huurtoeslag voor appellant aangevraagd, de door het college gevraagde detentieverklaring bij de PI opgevraagd, aan het college zo goed mogelijk inzicht gegeven in de situatie van appellant over (oude) voertuigen die (nog) op zijn naam stonden, zijn woon- en leefsituatie, de schapen, schulden en leningen en er zijn een factuur van 7 oktober 2019 en stallijsten van de RVO ingeleverd van 23 oktober 2019 en 23 november 2019. Appellant heeft nooit een boekhouding bijgehouden en heeft pas sinds kort een bankrekening.
1.4.
Het college heeft zelf onderzocht of appellant als zelfstandig ondernemer kan worden aangemerkt maar kon dat niet vaststellen. In een e-mail van 11 november 2019 van de consulent zelfstandigen staat dat appellant een UBN-nummer heeft bij de RVO maar niet is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Voor een particuliere schapenhouder of hobbybedrijf is dat ook niet verplicht. Uit een op verzoek van het college ingesteld onderzoek van de FIOD van 26 november 2019 blijkt dat appellant voor het eerst sinds juli 2018 een bankrekening heeft, dat hij daarop over november en december 2019 huurtoeslag heeft ontvangen, dat hij geen onroerend goed heeft en geen aangifte heeft gedaan voor de inkomstenbelasting.
1.5.
Bij besluit van 3 december 2019 (primaire besluit) heeft het college de aanvraag afgewezen op de grond dat appellant in strijd met de op hem rustende inlichtingenverplichting van artikel 17, eerste lid van de PW niet alle gevraagde gegevens heeft overgelegd, waardoor het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. In het bezwaarschrift tegen deze afwijzing heeft de sociaal raadsvrouw aangevoerd dat geen rekening is gehouden met de aangeleverde informatie en de situatie van appellant. Hij is vanaf zijn jeugd bezig met schapen, heeft van huis uit weinig tot niks meegekregen over het bijhouden van administratie en het belang daarvan en terwijl bekend was dat appellant geen identiteitsbewijs en zorgverzekering kon betalen blijft het college daarnaar vragen. De gebeurtenissen in het verleden en de detentie hebben veel impact gehad op de geestelijke toestand van appellant.
1.6.
Op 17 december 2019 heeft appellant een nieuwe aanvraag ingediend. In de rapportage over deze aanvraag staat dat appellant alsnog de gevraagde bankafschriften heeft overgelegd. Daaruit blijkt dat er behalve de toeslagen geen af- en bijschrijvingen zijn. Appellant heeft zelf geen computer en voor het inloggen bij het Identificatie & Registratiesysteem (I&R) van de RVO heeft hij de hulp nodig van zijn zoon. En de PI heeft op 17 december 2019 alsnog de eerder al gevraagde detentieverklaring afgegeven.
1.7.
Bij besluit van 6 mei 2020 (bestreden besluit) heeft het college het besluit van 3 december 2019 gehandhaafd. Het college was van oordeel dat om essentiële gegevens is gevraagd waarover appellant redelijkerwijs de beschikking kon krijgen. Bij afwezigheid van een verifieerbare inkomstenbron lag het op de weg van appellant om met objectieve en verifieerbare informatie aannemelijk te maken hoe hij in het (recente) verleden in zijn levensonderhoud heeft voorzien. Dat appellant geen zorgvuldige administratie heeft bijgehouden komt in beginsel voor zijn rekening en risico. Er zijn geen schriftelijke bewijsstukken overgelegd waaruit blijkt dat appellant als gevolg van psychische klachten redelijkerwijs niet aan de inlichtingenverplichting zou kunnen voldoen.
1.8.
Na de aanvraag van 28 oktober 2019, waar de aangevallen uitspraak over gaat, en de aanvraag van 17 december 2019 heeft appellant nog bijstandsaanvragen gedaan op 15 januari 2020 en 3 september 2020. Van 13 juli 2020 tot 13 januari 2021 heeft appellant een contactverbod gehad met medewerkers van het college in verband met de verbale agressie van appellant. Over de aanvraag van 3 september 2020 heeft de rechtbank Noord-Nederland in de uitspraak van 22 februari 2023, nr 22/1527, overwogen dat het recht op bijstand in ieder geval van 3 september 2020 tot en met 18 april 2021 schattenderwijs kan worden vastgesteld. De bankafschriften over die periode bevestigen de verklaring van appellant dat de zoon van appellant zijn huur en vaste lasten betaalde en dat appellant verder leefde van de zorg- en huurtoeslag en de voedselbank.
De aangevallen uitspraak
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat appellant moet aantonen hoe hij in de maanden voor de aanvraag en tot het primaire besluit in de noodzakelijke kosten van het bestaan heeft voorzien en geoordeeld dat appellant daarover geen duidelijkheid heeft verschaft. Hij heeft geen boekhouding en geen bankafschriften overgelegd en het is onduidelijk hoeveel schapen hij had ten tijde van zijn aanvraag. Als gevolg hiervan kan het recht op bijstand over de te beoordelen periode niet worden vastgesteld.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellant heeft tegen die uitspraak aangevoerd dat hij geen schapenhandelaar is. Hij had een aantal schapen als hobby. Hij haalt geen inkomsten meer uit de schapen. In het verleden had hij meer schapen, die hij heeft verkocht om in zijn levensonderhoud te voorzien. Over de aankoopbon van 7 oktober 2019 heeft appellant in hoger beroep een ongedateerde schriftelijke verklaring overgelegd ‘Bewijs verkocht vee’. Daarin stelt hij dat zijn zoon hem na de detentie schapen heeft gegeven om van te leven en wat te doen te hebben. Hij heeft meerdere keren via zijn sociaal raadsvrouw een stallijst aan het college gestuurd met het aantal schapen. Appellant stelt sinds de aanvraag in de gehuurde woonruimte te wonen. De huurbaas en buren kunnen dat beamen. Appellant leent al ongeveer een jaar geld van zijn zoon om de huur te betalen.
De zitting van 20 juni 2023
4. Appellant heeft vlak voor de zitting, op 15 juni 2023 een noodkreet en een hartenkreet geuit. Hij ervaart strijd vanaf eind september 2019 terwijl hij hulp nodig heeft. Hij schrijft onder andere: “Politie schuldhulpverlening, sociale raadsvrouw, advocaat, juridisch loket, de ombudsman, OGGZ, slachtofferhulp en Mediation ben ik geweest, AUB 1 !! persoon die me helpt om e.e.a. op schrift te zetten.” Appellant is inmiddels weer dakloos. Het college heeft in reactie op vragen van de Raad op 7 juni 2023 laten weten als het meest knellende probleem te zien dat er onvoldoende gegevens zijn om vast te stellen of appellant van 1 oktober 2019 tot 4 december 2019 in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde. Met een uitspraak van de Raad over de aanvraag van 28 oktober 2019 zou in feite nog niets zijn opgelost, omdat het college nog steeds geen grip kan krijgen op de situatie van appellant ook daarna. Op de zitting hebben partijen met de Raad onderzocht of zij onderling tot een oplossing zouden kunnen komen over een langere periode. Er is onder andere gesproken over de brief ‘Participatiewet in balans’ van de minister van Armoede, Participatie en Pensioenen aan de Tweede kamer van 21 juni 2022 en over het rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau van 9 juni 2023 ‘Een brede blik op bijstand’. Daaruit volgt onder andere dat mensen met multi-problematiek in de knel komen en dat een verminderd ‘doen-vermogen’ geen reden zou moeten zijn om bijstand te weigeren, maar juist reden om mensen te helpen. Ondanks de inzet van het college en appellant is het partijen niet gelukt om op de zitting tot een oplossing te komen die voor beiden acceptabel is. Wel hebben zij beiden geuit dat het jammer was dat de mediation in het verleden niet echt van de grond was gekomen.
Het oordeel van de Raad
5.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit om de aanvraag om bijstand af te wijzen in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het college moet opnieuw beslissen op het bezwaar tegen de afwijzing van de aanvraag. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5.2.
De door de Raad te beoordelen periode loopt van 1 oktober 2019 (ingevulde gewenste ingangsdatum bij de aanvraag van 28 oktober 2019) tot en met 3 december 2019 (datum primair besluit).
5.3.
Met de overweging dat appellant moet ‘aantonen’ hoe hij in de maanden voor de aanvraag en tot het primaire besluit in de noodzakelijke kosten van het bestaan heeft voorzien heeft de rechtbank een onjuist criterium gehanteerd.
5.4.
Het gaat hier om een aanvraag om bijstand. Het college mag gegevens opvragen die voor een goede beoordeling van die aanvraag redelijkerwijs nodig zijn. Daarvoor is relevant dat artikel 11, eerste lid van de PW, iedere in Nederland wonende Nederlander die hier in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien recht geeft op bijstand van overheidswege. Dit recht op bijstand is in 1965 in het leven geroepen, onder andere om te voorkomen dat mensen afhankelijk zouden zijn van liefdadigheid en hulp van familie.
5.5.
Iemand die bijstand aanvraagt moet aannemelijk maken dat hij recht heeft op bijstand. De bewijslast van de bijstandbehoevendheid rust dus in beginsel op de aanvrager. Een aanvrager moet daarom feiten en omstandigheden aannemelijk maken die duidelijkheid geven over zijn woon- en leefsituatie en over zijn financiële situatie. Het gaat om aannemelijk maken, niet om aantonen. Daarna moet de bijstandverlenende instantie in het kader van de onderzoeksplicht van artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) deze inlichtingen op juistheid en volledigheid controleren. Als de aanvrager niet aannemelijk maakt dat hij in bijstandbehoevende omstandigheden verkeert, is dit een grond voor afwijzing van de aanvraag. Als het college aannemelijk maakt dat een aanvrager de inlichtingen- of medewerkingsverplichting van artikel 17, eerste en tweede lid, van de PW heeft geschonden, is dit een grond voor afwijzing van de aanvraag als daardoor het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.
5.6.
Naar het oordeel van de Raad heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat appellant de inlichtingen- of medewerkingsverplichting heeft geschonden. Appellant en de hulpverleners hebben meegewerkt aan het onderzoek en de beschikbare informatie ingeleverd, waar mogelijk met bewijsstukken. Op het moment dat het college het bestreden besluit heeft genomen ontbraken er voor de beoordeling van het recht op bijstand geen essentiële gegevens meer waarvan kan worden gezegd dat appellant daar wel redelijkerwijs over kon beschikken.
5.6.1.
Van de nog ontbrekende identiteitskaart was bekend dat appellant daar geen geld voor had, maar dat hij die toch zou aanvragen als het ontbreken daarvan toekenning van bijstand in de weg zou staan. Twijfel over zijn identiteit was er overigens niet, omdat appellant wel een kopie van zijn rijbewijs had ingeleverd.
5.6.2.
Nog voor het nemen van het bestreden besluit was het al eerder door de hulpverleners gevraagde detentiebewijs bij het college overgelegd.
5.6.3.
Terwijl uit het onderzoek van de FIOD al bekend was dat appellant pas vanaf juli 2018 een bankrekening had geopend is hem gevraagd om bankafschriften over te leggen vanaf 1 januari 2018. Het college en de rechtbank zijn er verder ten onrechte van uitgegaan dat appellant geen bankafschriften heeft overgelegd. Uit het dossier blijkt dat die op het moment dat het bestreden besluit werd genomen al wel bekend waren bij het college. Het college had deze in het kader van een volledige heroverweging in de besluitvorming moeten betrekken. Het gevraagde openingsbewijs van de bankrekening was voor het beoordelen van het recht op bijstand niet meer nodig.
5.6.4.
Volgens vaste rechtspraak [1] is de bijstandverlenende instantie bevoegd om ook financiële gegevens op te vragen over de periode die onmiddellijk voorafgaat aan de datum met ingang waarvan bijstand wordt gevraagd. Desondanks is het college, ook toen het uit eigen onderzoek al wist dat appellant geen zelfstandige was en uit informatie van de FIOD duidelijk was dat er ook geen andere inkomsten waren, van appellant ten onrechte blijven verlangen om jaarcijfers over de laatste drie jaar over te leggen en een schriftelijke en verifieerbare verklaring over hoe hij de afgelopen drie jaar in zijn levensonderhoud heeft kunnen voorzien, inclusief bewijsstukken zoals bijvoorbeeld een boekhouding. Met de verklaringen van de hulpverleners en van appellant zelf was al aannemelijk hoe hij (al jaren) in zijn levensonderhoud voorzag. Over de periode onmiddellijk voorafgaand aan 1 oktober 2019 was duidelijk dat appellant vanaf 28 juli 2019 gedetineerd was en het is aannemelijk dat hij de maand daarvoor leefde van de aan- en verkoop van schapen.
5.6.5.
In het bestreden besluit staat dat het ontbreken van een boekhouding in beginsel volledig voor rekening en risico van appellant komt, maar het college heeft niet gemotiveerd waarom dat in de situatie van appellant moet leiden tot afwijzing van bijstand. Het is, gelet op zijn voorgeschiedenis, zijn manier van leven en het feit dat hij bekend is bij de OGGZ, niet vanzelfsprekend dat van appellant redelijkerwijs kon worden verwacht dat hij een boekhouding had bijgehouden. En het is niet ondenkbaar dat hij juist gelet op zijn geestelijke gesteldheid niet zelf in schriftelijke bewijsstukken kon voorzien om dat te onderbouwen.
5.6.6.
Om te kunnen beoordelen of appellant in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde was de gevraagde maar ontbrekende officiële waardebepaling door een erkend taxateur van al zijn schapen, gelet op de wel beschikbare informatie, in de gegeven omstandigheden niet redelijkerwijs noodzakelijk.
5.6.7.
In het primaire besluit heeft het college nog gegevens opgesomd die niet zijn ingeleverd maar waarover uit het bestreden besluit niet blijkt of het ontbreken daarvan mede reden was om de aanvraag af te wijzen. Voor het geval dat zo is overweegt de Raad dat het ontbreken van een polis van een zorgverzekeraar geen grond kan zijn om bijstand te weigeren, al helemaal niet omdat appellant had verklaard dat hij die zich niet kon veroorloven. Verder had hij al wel informatie verstrekt en gegevens ingeleverd over leningen, de voertuigen en de caravan.
5.7.
Uit 5.6 tot en met 5.6.7 volgt dat het college de aanvraag van appellant ten onrechte heeft afgewezen op de grond dat het recht op bijstand van appellant wegens schending van de inlichtingen- of medewerkingsverplichting niet kon worden vastgesteld. Het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal het beroep van appellant tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
Vervolg
5.8.
Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. De Raad zal het college opdragen om opnieuw te beslissen op het bezwaar en te beoordelen of appellant met de informatie die hij heeft gegeven aannemelijk heeft gemaakt dat hij vanaf 1 oktober 2019 in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde.
Ten overvloede
5.9.
Het college hoeft zich bij het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar niet te beperken tot de periode tot 3 december 2019. Het college kan zich ook gelijk uitlaten over de vraag of er bijzondere omstandigheden zijn om eventuele (aanvullende) bijstand met terugwerkende kracht tot 1 oktober 2019 toe te kennen.
5.10.
Het is duidelijk dat appellant al lange tijd te kampen heeft met multi-problematiek, mogelijk psychische klachten heeft die zich bijvoorbeeld uiten in verbale agressie, dat hij (administratieve) hulp nodig heeft en geen structureel inkomen boven bijstandsniveau heeft.
Zolang hij geen bijstand heeft moet hij wel met marginale activiteiten en hulp van anderen zijn hoofd boven water houden. Het is aan het college en aan appellant om deze vicieuze cirkel te doorbreken. Daarbij zullen beiden er genoegen mee moeten nemen dat het niet mogelijk is om de afgelopen vier jaar tot in detail te reconstrueren. Het college kan bij de volledige heroverweging ook nieuwe informatie meenemen en bijvoorbeeld met hulp van de OGGZ meer inzicht krijgen in de geestelijke toestand van appellant en de mate waarin van hem redelijkerwijs kan worden verwacht aan de inlichtingen- en medewerkingsplicht te voldoen. Zo nodig kan ook met hulp informatie worden opgezocht in het I&R systeem van de RVO.
5.11.
Over ontvangen (financiële) hulp van derden in een periode waarin iemand aanspraak maakt op bijstand en niet beschikt over de middelen om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien overweegt de Raad nog dat dat geen middelen zijn waarover iemand redelijkerwijs kan beschikken als het aannemelijk is dat het gaat om een lening en van wie dat geld is geleend. Bij een toekenning kan een bijstandverlenende instantie dan de voorwaarde stellen dat van de uitgekeerde bijstand de lening wordt terugbetaald.
Slot
5.12.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
6. Appellant heeft geen recht op vergoeding van proceskosten omdat hij geen door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand heeft gehad. Hij heeft ook geen recht op vergoeding van griffierecht, omdat hij zowel in beroep als in hoger beroep was vrijgesteld voor het betalen daarvan. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 6 mei 2020;
- draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 3 december 2019 met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit alleen bij de Raad kan worden ingesteld.
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 6 mei 2020;
- draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 3 december 2019 met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit alleen bij de Raad kan worden ingesteld.
Deze uitspraak is gedaan door J.N.A Bootsma, in tegenwoordigheid van I. van der Hout, als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2023.
(getekend) J.N.A. Bootsma
(getekend) I. van der Hout