ECLI:NL:CRVB:2023:1254

Uitspraak

20/4074 PW

Centrale Raad van Beroep

Enkelvoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 oktober 2020, 19/6297 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellante] te [woonplaats] (appellante)

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)

Datum uitspraak: 4 juli 2023

PROCESVERLOOP

Met een besluit van 7 maart 2019 heeft het college de aanvraag van appellante om gebruik te mogen maken van de Bescheiden schaalregeling (BSR) afgewezen. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 18 oktober 2019 (bestreden besluit) bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.

Namens appellante heeft mr. J.A. van den Berg, advocaat, hoger beroep ingesteld. Mr. B.C.F. Kramer heeft zich als opvolgend gemachtigde gesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Appellante en het college hebben nadere reacties en stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2023. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Kramer. Het college is niet verschenen.

OVERWEGINGEN

Samenvatting

In deze zaak gaat het om de vraag of het college terecht de aanvraag van appellante om gebruik te mogen maken van de BSR heeft afgewezen. Volgens het college voldoet appellante niet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de BSR en zijn er geen bijzondere omstandigheden die maken dat voor appellante een uitzondering moet worden gemaakt. Volgens appellante zijn er wel bijzondere omstandigheden die een uitzondering rechtvaardigen. De rechtbank was het niet met appellante eens. De Raad ook niet en heeft daarom de aangevallen uitspraak bevestigd.

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Appellante is beeldend kunstenares. Zij ontving sinds juli 1996 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Het college verleende met toepassing van de BSR aan appellante toestemming om met behoud van bijstand, op bescheiden schaal en onder een aantal voorwaarden, voor eigen rekening bedrijfs- of beroepsmatige werkzaamheden te verrichten.

1.2.

Met ingang van 1 januari 2013 heeft het college de BSR gewijzigd. Sindsdien komen alleen nog bijstandsgerechtigden die gebruik maken van de voorbereidingsperiode Eigen Werk in aanmerking voor toepassing van de BSR. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden kan hierop een uitzondering worden gemaakt.

1.3.

Met een besluit van 6 juli 2012 heeft het college appellante medegedeeld dat zij met ingang van 1 januari 2013 geen gebruik meer kan maken van de BSR, omdat zij niet de voorbereidingsperiode Eigen Werk volgt en er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan voor appellante een uitzondering kan worden gemaakt. Appellante heeft tegen de weigering om verder de BSR toe te passen bezwaar gemaakt en beroep en hoger beroep ingesteld. Tijdens de procedure in hoger beroep heeft het college met een besluit van 23 juni 2015 het besluit van 6 juli 2012 alsnog herzien en appellante gebruik laten maken van de BSR, met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2013. De reden hiervoor was dat bij nader inzien onvoldoende onderzoek was gedaan naar het bestaan van bijzondere omstandigheden. Appellante heeft vervolgens het hoger beroep ingetrokken.

1.4.

Het college heeft met een besluit van 2 augustus 2018 de bijstand van appellante met ingang van 10 maart 2017 ingetrokken in verband met de ontvangst door appellante van de erfenis van haar moeder. Daarmee is voor appellante ook een einde gekomen aan de toepassing van de BSR.

1.5.

Naar aanleiding van een aanvraag van appellante van 7 december 2018 om weer gebruik te mogen maken van de BSR, heeft het college met een brief van 11 december 2018 aan haar laten weten dat dit niet mogelijk was omdat zij op dat moment geen bijstand ontving.

1.6.

Op verzoek van appellante heeft het college haar met een besluit van 12 februari 2019 met ingang van 1 maart 2019 opnieuw bijstand toegekend.

1.7.

Het college heeft met het besluit van 7 maart 2019 de aanvraag van appellante om gebruik te mogen maken van de BSR afgewezen en is, na bezwaar van appellante, met het bestreden besluit bij die afwijzing gebleven. De reden daarvoor is dat appellante niet voldeed aan de voorwaarde van deelname aan de voorbereidingsperiode Eigen Werk. En volgens het college waren er geen bijzondere omstandigheden om haar toch van de BSR gebruik te laten maken, omdat er geen uitzicht was op het behalen van winst, of in ieder geval het behalen van een zogenoemd break-even resultaat. Gelet op de in het verleden behaalde resultaten had het college niet de verwachting dat het wederom gaan toepassen van de BSR tot uitstroom uit de bijstand, dan wel tot vermindering van de bijstandbehoevendheid van appellante zou leiden.

De uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.

Het standpunt van appellante

3. Appellante is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de weigering om appellante gebruik te laten maken van de BSR in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4.1.

De tekst van de wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

De BSR

4.2.

De BSR is neergelegd in artikel 5.2b van de Beleidsregels Participatiewet, IOAW en IOAZ (Beleidsregels) en verder uitgewerkt in hoofdstuk 14 van de Beleidsvoorschriften Werk, Participatie en Inkomen (Beleidsvoorschriften). Op grond van de BSR kan, onder bepaalde voorwaarden, de bijstand jaarlijks worden vastgesteld in plaats van maandelijks, zoals de hoofdregel is op grond van artikel 45, eerste lid, van de PW. Verder voorziet de BSR onder meer in een bepaalde manier van verrekening van de inkomsten op bescheiden schaal die een bijstandsgerechtigde heeft uit bedrijfs- of beroepsmatige werkzaamheden, verricht voor eigen rekening. Daarbij mogen de beroepskosten worden afgetrokken van die inkomsten.

4.3.

De BSR is met ingang van 1 januari 2013 zo gewijzigd, dat die alleen nog maar is bedoeld voor personen die uitzicht hebben op het succesvol starten van een onderneming. Daarom kunnen sindsdien alleen betrokkenen die deelnemen aan de voorbereidingsperiode Eigen Werk nog gebruik maken van de BSR. Met deze voorbereidingsperiode krijgen betrokkenen maximaal zes maanden begeleiding om zich te oriënteren en voor te bereiden op het zelfstandig ondernemerschap. In geval van bijzondere omstandigheden kan een uitzondering worden gemaakt op de hoofdregel dat van de BSR alleen gebruik kan worden gemaakt als de voorbereidingsperiode Eigen Werk wordt gevolgd. Dit volgt uit artikel 14.3.3.1 van de Beleidsvoorschriften.

4.4.

Appellante maakte geen gebruik van de voorbereidingsperiode Eigen Werk. Dit is niet in geschil. Ook is niet in geschil dat appellante wegens haar medische toestand geen uitzicht had op het succesvol starten van een onderneming.

Bijzondere omstandigheden

4.5.

Appellante heeft aangevoerd dat het college wegens bijzondere omstandigheden een uitzondering had moeten maken op de voorwaarde van deelname aan de voorbereidingsperiode Eigen Werk. Volgens haar houdt het beleid in dat daarop een uitzondering kan worden gemaakt als het verrichten van zelfstandige werkzaamheden op bescheiden schaal de beste manier is om actief deel te nemen aan de maatschappij. Dat is bij haar het geval omdat het zonder de BSR voor haar moeilijker is om naar buiten te treden met haar eigen werk. Daarbij komt dat zij sinds 1995 onafgebroken gebruik heeft gemaakt van de BSR, ook nadat de doelgroep in 2013 werd gewijzigd. Die voortzetting na 1 januari 2013 kan volgens appellante alleen zijn gebeurd op basis van bijzondere omstandigheden. Haar situatie is al die jaren namelijk nooit gewijzigd. Tegen deze achtergrond is de huidige weigering onbegrijpelijk.

4.6.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Hierbij is het volgende van betekenis.

4.6.1.

De intrekking van de bijstand van appellante met ingang van 10 maart 2017 betekende ook het einde van de toepassing van de BSR op appellante. Het college heeft na de nieuwe toekenning van bijstand met ingang van 1 maart 2019 haar aanvraag om opnieuw de BSR toe te passen beoordeeld en terecht getoetst of appellante voldeed aan de voorwaarden voor toepassing de BSR, zoals die op dat moment luidde.

4.6.2.

Of het college op grond van bijzondere omstandigheden een uitzondering moest maken op de voorwaarde van deelname aan de voorbereidingsperiode Eigen Werk hangt af van wat is te verstaan onder bijzondere omstandigheden in de zin van het beleid. In de Beleidsregels en Beleidsvoorschriften is dit begrip niet nader uitgewerkt. In hoger beroep heeft het college uitgelegd dat hij bij de toepassing van het beleid het begrip bijzondere omstandigheden hanteert zoals beschreven in een stuk van Stimulansz genaamd “Voorwaarden Bescheiden Schaalregeling” van juni 2019. De beroepsgrond van appellante ziet op dit stuk. Het college heeft dat overgelegd. Daarin staat onder het kopje “Bijzondere omstandigheden” het volgende.

“Als sprake is van bijzondere omstandigheden kan een uitzondering worden gemaakt op de hoofdregel dat de Bescheiden Schaal Regeling alleen wordt toegepast in gevallen dat de voorbereidingsperiode wordt gevolgd. Of sprake is van bijzondere omstandigheden zal altijd individueel worden beoordeeld.

Dit kan bijvoorbeeld gelden voor klanten die wegens een arbeidsbeperking beperkt zijn in het type werk dat zij kunnen uitvoeren en het aantal uren dat zij kunnen werken. Voor een deel van deze groep is het uitvoeren van parttime werkzaamheden als zelfstandige de beste manier om gedeeltelijk in het eigen levensonderhoud te voorzien.

Ook kan een uitzondering worden gemaakt bij klanten waar uitstroom uit de uitkering op korte termijn niet direct mogelijk is. Het verrichten van zelfstandige werkzaamheden op bescheiden schaal in combinatie met begeleiding, kan de beste manier zijn om actief deel te gaan nemen aan de maatschappij en te werken aan vaardigheden en competenties die uiteindelijk wel kunnen leiden tot een zelfstandig inkomen.

Aandachtspunten bij de beoordeling zijn onder andere:

Het doel van de werkzaamheden;
Waarom kan de voorbereidingsperiode van Eigen Werk niet worden gevolgd?
Welke andere mogelijkheden zijn er voor activering en re-integratie?
Is er voldoende uitzicht op winst?
Welke financiële risico’s loopt de klant?

De Bescheiden Schaal Regeling wordt in principe voor maximaal een jaar toegekend, daarna wordt aan de hand van de resultaten bekeken of de periode wordt verlengd. Uitzonderingen op grond van individuele omstandigheden zijn mogelijk.”

4.6.3.

Anders dan appellante heeft betoogd, kan uit deze omschrijving niet worden afgeleid dat het college haar situatie als een bijzondere omstandigheid als bedoeld in de BSR had moeten aanmerken. Sinds 1 januari 2013 heeft de BSR niet meer tot doel zelfstandig ondernemers te verzekeren van een maandelijks inkomen, maar de aspirant-zelfstandigen te ondersteunen bij de uitstroom naar een levensvatbaar bedrijf of zelfstandig beroep. De voorbereidingsperiode Eigen Werk, die mede moet bijdragen aan het bereiken van dat doel, is dan ook in principe van tijdelijke duur. Op de voorwaarde van deelname aan de voorbereidingsprocedure kan, zoals appellante heeft opgemerkt, een uitzondering worden gemaakt voor betrokkenen die wegens een arbeidsbeperking beperkt zijn in het type werk dat zij kunnen uitvoeren en het aantal uren dat zij kunnen werken. Maar dat geldt voor wie ten minste gedeeltelijk in zijn eigen levensonderhoud zal kunnen voorzien. Verder kan, zoals appellante ook heeft opgemerkt, het verrichten van zelfstandige werkzaamheden op bescheiden schaal in combinatie met begeleiding, de beste manier zijn om actief deel te gaan nemen aan de maatschappij, maar ook dat moet worden gezien in het kader van een te verwachten mogelijkheid om in het eigen inkomen te voorzien. Het gaat hier immers om die betrokkene van wie een uitstroom uit de uitkering niet direct mogelijk is.

4.6.4.

Het college heeft niet betwist dat het verrichten van zelfstandige werkzaamheden voor appellante wellicht de beste manier is om actief deel te nemen aan de maatschappij en dat dit voor haar belangrijk is. Maar bij de beoordeling van de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden om van de BSR gebruik te maken, hoewel de betrokkene niet deelneemt aan de voorbereidingsperiode Eigen Werk, is van betekenis of er op korte of langere termijn zicht is op het verwerven van een inkomen uit onderneming waarmee geheel of gedeeltelijk in het eigen levensonderhoud kan worden voorzien. Dat volgt uit 4.3 tot en met 4.6.3. Niet in geschil is dat hiervan bij appellante geen sprake is.

4.6.5.

Dit betekent dat het college het beleid consistent heeft toegepast.

4.6.6.

Anders dan appellante heeft betoogd is uit de omstandigheid dat het college haar sinds 2013 ieder jaar in aanmerking heeft gebracht voor de BSR niet af te leiden dat het college jaarlijks bijzondere omstandigheden aanwezig heeft geacht. Volgens het college is voorafgaand aan het besluit van 23 juni 2015 tot voortzetting van de BSR met ingang van 1 januari 2013 en de daarop volgende jaren geen onderzoek gedaan naar de vraag of die zich in het geval van appellante voordeden. In die periode, die loopt tot 10 maart 2017, heeft het college het beleid dus niet consistent toegepast. Maar dit betekent niet dat het college die inconsistente toepassing moest herhalen bij de beoordeling van de nieuwe aanvraag met ingang van 1 maart 2019.

Conclusie en gevolgen

4.7.

Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag om gebruik te mogen maken van de BSR in stand blijft.

5. Appellante krijgt daarom geen vergoeding voor haar proceskosten. Zij krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk, in tegenwoordigheid van M. Ramanand als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2023.

(getekend) F. Hoogendijk

(getekend) M. Ramanand

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels

Artikel 45 van de PW:

1. Algemene bijstand wordt per kalendermaand vastgesteld en betaald. In afwijking van de eerste volzin wordt de vakantietoeslag, voorzover niet reeds eerder betaald, jaarlijks betaald in de maand juni over de aan die maand voorafgaande twaalf maanden of zo veel eerder als de vakantietoeslag over deze periode vaststaat, dan wel binnen drie maanden volgend op de maand waarin de algemene bijstand is beëindigd.

2. Het college kan op grond van artikel 18, eerste lid, besluiten de algemene bijstand over een andere periode als bedoeld in het eerste lid vast te stellen of te betalen.

(…)

Artikel 5.2b van de Beleidsregels:

Ingevolge artikel 45, tweede lid, Participatiewet kan het college besluiten de algemene bijstand over een andere periode dan per kalendermaand vast te stellen of te betalen.

1. Het college kan besluiten de bijstand over een kalenderjaar vast te stellen.

2. Bijzondere omstandigheden daargelaten, vindt de bevoegdheid van het college, bedoeld in het eerste lid, slechts toepassing op de persoon die op bescheiden schaal bedrijfs- of beroepsmatige werkzaamheden voor eigen rekening verricht, niet zijnde een ondernemer in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 en die begeleiding ontvangt op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004.

3. De periode waarin voor de persoon bedoeld in het tweede lid, toepassing kan worden gegeven aan de bevoegdheid van het college, bedoeld in het eerste lid, bedraagt twaalf maanden, te rekenen vanaf het tijdstip van aanvang van die begeleiding.

4. Na afloop van het kalenderjaar neemt het college per kalendermaand waarover de persoon, bedoeld in het tweede lid, recht had op algemene bijstand, 1/12 van het belastbare resultaat uit overige werkzaamheden, bedoeld in hoofdstuk 3, afdeling 3.4, van de Wet inkomstenbelasting 2001, in aanmerking na aftrek van de daarover verschuldigde inkomstenbelasting, premies volksverzekering, alsmede de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 41 van de Zorgverzekeringswet.

Beleidsvoorschriften:

Hoofdstuk 14 Aspirant-zelfstandigen

(…)

14.1.

Voorbereiding op het ondernemerschap

Met de voorbereidingsperiode krijgen klanten maximaal 6 maanden begeleiding van team Eigen Werk in de vorm van coaching, cursussen en workshops om zich te oriënteren en voor te bereiden op het zelfstandig ondernemerschap (art. 2 lid 3 Bbz 2004).

Doel van de regeling is dat de klant aan het einde van liet voorbereidingstraject in staat is om

succesvol een onderneming te starten. Het moet aannemelijk zijn dat de klant na de

voorbereidingsperiode met succes een vervolgaanvraag kan indienen op grond van het Bbz of op eigen kracht als zelfstandige kan uitstromen uit de bijstand.

(…)

14.3.

Bijstand tijdens het voorbereidingstraject

(…)

Zelfstandige werkzaamheden van bescheiden omvang

Mensen die op bescheiden schaal werkzaamheden voor eigen rekening en risico verrichten, dat wil zeggen minder dan gemiddeld 23,5 uur per week, en een bescheiden inkomen verdienen kunnen aanvullende bijstand via de Participatiewet, dan wel een aanvullende IOAW-uitkering krijgen als zij voldoen aan de voorwaarden die de gemeente Amsterdam daaraan verbindt.

(…)
De bescheiden schaalregeling beperkt het ondernemersrisico tijdelijk. Toestemming is in principe alleen tijdelijk mogelijk indien de voorbereidingsperiode wordt gevolgd. Uitzonderingen hierop worden getoetst door het team Zelfstandigen. Het is niet de bedoeling het risico van het werken als zelfstandige. verder dan het toepassen van de bescheiden schaalregeling, te beperken. Dit zou een oneerlijk concurrentievoordeel voor de klant met zich meebrengen.