Uitspraak
21.906 AW, 21/907 AW
Datum uitspraak: 28 januari 2022
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 februari 2021, 19/1742 en 19/1743 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. V.N. van Waterschoot, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een schriftelijke reactie gegeven op het verweerschrift en daarbij nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Waterschoot. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.E.C. van Brenk.
OVERWEGINGEN
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
2.1.
Appellant is sinds 1990 op basis van een voltijdsaanstelling in dienst van de Belastingdienst. Hij is per 1 april 2015, na sluiting van het belastingkantoor in [vestigingsplaats 1], geplaatst in [vestigingsplaats 2]. Vanwege deze (ver)plaatsing heeft appellant recht op voorzieningen op grond van het Van Werk Naar Werk beleid, namelijk een reistijdcompensatie en een reiskostenvergoeding voor woon-werkverkeer op basis van het gebruik van eigen vervoer. Appellant heeft daartoe op 24 april 2015 een aanvraag ingediend voor een vaste vergoeding voor woon-werkverkeer gebaseerd op vijf werkdagen per week. Deze aanvraag is (zonder controle vooraf) door P-Direkt verwerkt. De staatssecretaris heeft in 2017 een onderzoek ingesteld naar de declaraties van appellant met betrekking tot (samenloop van) dienstreizen en woon-werkverkeer. Hierover zijn ook meerdere gesprekken gevoerd met appellant.
2.2.
Na het voornemen daartoe aan appellant kenbaar te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van zijn zienswijze daarover, heeft de staatssecretaris bij besluit van 31 mei 2018 met toepassing van artikel 80 en artikel 81 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement appellant wegens (ernstig) plichtsverzuim de disciplinaire straffen opgelegd van een schriftelijke berisping en van vaststelling van de bezoldiging op één periodiek minder gedurende een half jaar. Het plichtsverzuim bestaat blijkens de tenlastelegging van 5 april 2018 uit het niet juist toepassen en in eigen voordeel uitleggen van regelgeving. Appellant is niet zorgvuldig geweest bij het aanvragen van de vaste tegemoetkoming woon-werkverkeer, door bij de berekening van de tegemoetkoming niet uit te gaan van de werkelijke reisdagen maar van een vast reispatroon naar de plaats van tewerkstelling van gemiddeld vijf dagen per week. Daardoor heeft appellant uiteindelijk meer gedeclareerd dan gereisd. Voorts is appellant ten laste gelegd dat hij niet conform de regels en normen heeft gehandeld met betrekking tot het boeken van de reistijdcompensatie in de SAP-tijdsregistratie.
2.3.
Na het voornemen daartoe aan appellant kenbaar te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van zijn zienswijze daarover, heeft de staatssecretaris bij besluit van 27 augustus 2018 van appellant een bedrag van € 3.732,61 teruggevorderd wegens ten onrechte uitbetaalde vergoedingen voor woon-werkverkeer over de jaren 2015 tot en met 2018.
2.4.
Bij afzonderlijke besluiten van 20 mei 2019 (bestreden besluiten) heeft de staatssecretaris de tegen de besluiten van 31 mei 2018 en 27 augustus 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
4. Appellant heeft op hierna te bespreken gronden hoger beroep ingesteld.
5. De Raad oordeelt als volgt.
5.1.
Appellant heeft als meest vergaand standpunt – samengevat en zakelijk weergegeven – betoogd dat van plichtsverzuim geen sprake is, althans dat de opgelegde straffen onevenredig zijn en dat de terugvordering onterecht is. Hij heeft daartoe betoogd dat hij wel voldeed aan de voorwaarden van artikel 12, eerste lid, van de Verplaatsingskostenregeling 1989 nu hij vijf dagen per week was ingeroosterd en doorgaans ook vijf dagen per week naar [vestigingsplaats 2] reisde. Ook heeft hij de dienstreizen wel volgens de regels gedeclareerd en de reistijdcompensatie wel juist geboekt. Dit betoog slaagt. De Raad overweegt daartoe het volgende.
5.2.1.
Ingevolge artikel 12a, eerste lid, van het Verplaatsingskostenbesluit 1989 (Stb. 424) (besluit) heeft de betrokkene die naar het oordeel van het bevoegd gezag de plaats van tewerkstelling niet of niet doelmatig per openbaar vervoer kan bereiken, aanspraak op een tegemoetkoming in de gemaakte reiskosten.
5.2.2.
Op grond van artikel 12, eerste lid, van de Verplaatsingskostenregeling 1989 (regeling), voor zover relevant, geschiedt de berekening van de tegemoetkoming, bedoeld in artikel 12a, eerste lid van het besluit per maand met behulp van de formule, genoemd in het derde lid, met een maximum van € 400,78 per maand of een evenredig deel daarvan bij gemiddeld minder dan vijf reisdagen per week. Deze berekeningswijze wordt slechts toegepast indien de betrokkene ten minste 128 dagen per jaar daadwerkelijk naar de dezelfde plaats van tewerkstelling reist, dan wel een evenredig deel daarvan voor zover het recht op tegemoetkoming in de loop van het kalenderjaar aanvangt, eindigt of wijzigt, of indien de ambtenaar reist op gemiddeld minder dan vijf dagen per week.
5.3.
Het geschil spitst zich toe op de uitleg die moet worden gegeven aan artikel 12 van de regeling, in het bijzonder op de bepaling dat de ambtenaar reist op gemiddeld (minder dan) vijf dagen per week, in samenhang met het bepaalde dat de betrokken ambtenaar ten minste 128 dagen per jaar daadwerkelijk naar dezelfde plaats van tewerkstelling reist.
5.4.
De staatssecretaris stelt zich (kort gezegd) op het standpunt dat, om in aanmerking te komen van een vaste vergoeding voor woon-werkverkeer op basis van vijf dagen per week, zowel op ten minste 128 dagen per jaar als op gemiddeld vijf dagen per week daadwerkelijk wordt gereisd tussen de woonplaats en de plaats van tewerkstelling. Dagen waarop dienstreizen worden gemaakt, zoals in het geval van appellant voor controle bezoeken bij bedrijven, moeten in mindering worden gebracht op het gemiddelde van vijf dagen per week. Appellant heeft, gelet op zijn reispatroon en controlebezoeken, volgens de staatssecretaris recht op een vaste vergoeding op basis van drie dagen per week.
5.5.
Appellant heeft aangevoerd dat hij op grond van de regeling en de toelichting op P-Direkt en het Rijksportaal recht had op een vaste reiskostenvergoeding voor vijf dagen, nu hij minimaal 128 dagen per jaar naar zijn vaste werkplek reist en zijn werkweek vijf dagen bedraagt, althans uit de regeling, de toelichting op P-Direkt en de verwijzing naar de fiscale regels had mogen begrijpen dat hij hier recht op had, en deze juist heeft aangevraagd. Appellant ziet bevestiging voor zijn standpunt in een e-mailbericht van een medewerkster van P-Direkt van 1 maart 2021, die desgevraagd heeft verklaard: “Als u volgens uw rooster vijf dagen werkt, mag u de vergoeding voor vijf dagen aanvragen. Daarnaast is het aanvragen van een dienstreis ook toegestaan.” Anders dan de staatssecretaris stelt appellant dat hij een vast reispatroon heeft van vijf dagen per week. De wijze waarop appellant de regeling interpreteert sluit volgens hem aan bij de wijze waarop de fiscus de vaste reiskostenregeling benadert. Hij heeft daartoe verwezen naar de memorie van toelichting bij de invoering van artikel 15b, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de loonbelasting (Kamerstukken II 2005/06, 30577, nr. 3), waarin onder meer is vermeld dat bij ministeriele regeling afwijkende regels kunnen worden gesteld met betrekking tot vaste vergoedingen ter zake van vervoer als de werknemer hoofdzakelijk naar een vaste plaats van werkzaamheden reist. Met betrekking tot deze situatie wordt voorgesteld dat de vaste vrije reiskostenvergoeding kan worden berekend alsof de werknemer steeds naar deze plaats reist. Voor zover binnen het criterium van hoofdzakelijk (70% of meer) wordt gebleven, maakt het niet uit in hoeverre de werknemer feitelijk naar zijn vaste plaats van werkzaamheden reist en in hoeverre hij dit reispatroon onderbreekt wegens dienstreizen, vakantie of ziekte. Bij het in de memorie van toelichting gegeven voorbeeld is nog vermeld dat deze vergoeding niet hoeft te worden herrekend zolang de werknemer in dat jaar ten minste 150 (met ingang van 1 januari 2009 gewijzigd in 128) keer naar de vaste arbeidsplaats reist. De gemaakte dienstreizen kunnen volgens de daarvoor geldende regels afzonderlijk worden vergoed.
5.6.
Plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. Als het gaat om bepalingen in een regeling, die niet eenduidig zijn en moeten worden uitgelegd waarbij meerdere interpretaties mogelijk verdedigbaar zijn, zal het handelen in strijd met één van die interpretaties niet snel plichtsverzuim opleveren. Naar het oordeel van de Raad is de uitleg van de regeling door appellant minst genomen niet onbegrijpelijk en evenmin onaannemelijk te achten. Hieruit volgt dat niet gezegd kan worden dat appellant bij zijn aanvraag in strijd met de regeling en ten eigen voordeel heeft gehandeld. Van plichtsverzuim is dan ook geen sprake. Dit geldt evenzeer met betrekking tot het verwijt dat appellant de reistijdcompensatie onjuist heeft geregistreerd in SAP. De Raad wijst hiertoe naar het Rijksportaal Belasting Dienst, waar onder de titel Aflopende vergoeding extra reistijd – onder meer – is vermeld dat VWNW-kandidaten in voorkomend geval in aanmerking kunnen komen voor een tijdelijke compensatie van extra reistijd. De extra reistijd kan worden gecompenseerd als vermindering van werktijd, in compensatie-uren of in geld. Blijft de ambtenaar binnen de sector Rijk werken dan wordt de extra reistijd (die als werktijd wordt aangemerkt) in mindering gebracht op de nieuwe dagelijkse werktijd. Het is ook mogelijk dat die tijd wordt bijgeschreven als compensatie-uren. Bij afwezigheden langer dan zes weken wordt het recht herberekend. Appellant heeft daarom met juistheid de hem toekomende reiscompensatie in SAP geregistreerd. Dat appellant vervolgens geen nadere afspraken heeft gemaakt met zijn manager over het opbouwen van compensatie-uren kan niet worden aangemerkt als een zodanige tekortkoming dat reeds hierom sprake zou zijn van plichtsverzuim.
5.7.
Nu geen sprake is van plichtsverzuim, was de staatssecretaris niet bevoegd om een disciplinaire straf op te leggen aan appellant. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit van 20 mei 2019 dat ziet op het plichtsverzuim vernietigen en het primaire besluit van 31 mei 2018 herroepen.
5.8.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat thans niet kan worden vastgesteld dat de staatssecretaris terecht heeft aangenomen dat appellant slechts recht heeft op een vergoeding voor woon-werkverkeer op basis van drie werkdagen per week en bijgevolg op juiste gronden heeft kunnen besluiten tot terugvordering van een bedrag van € 3.732,61 vanwege ten onrechte gedeclareerde vergoedingen. De Raad zal daarom ook het beroep tegen het bestreden besluit van 20 mei 2019 dat ziet op de terugvordering gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en de staatssecretaris opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen de door de staatssecretaris te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5.9.
Uit 5.1 tot en met 5.8 volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet daarom worden vernietigd.
6. Aanleiding bestaat de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.082,- in bezwaar, € 1.518,- in beroep en € 1.518,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 4.118,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 mei 2019 over de disciplinaire bestraffing gegrond en vernietigt dit besluit;
- herroept het besluit van 31 mei 2018 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 20 mei 2019;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 mei 2019 over de terugvordering gegrond en vernietigt dat besluit;
- draagt de staatssecretaris op een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 27 augustus 2018 te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 4.118,-;
- bepaalt dat de staatssecretaris aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 440,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput, in tegenwoordigheid van M. Buur als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2022.
(getekend) J.J.T. van den Corput
De griffier is verhinderd te tekenen.