ECLI:NL:CRVB:2022:1258

Uitspraak

21.3462 AW

Datum uitspraak: 2 juni 2022

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 11 augustus 2021, 20/3463 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

het bestuur van de [naam organisatie] (bestuur)

[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)

PROCESVERLOOP

Namens het bestuur heeft mr. F.I.M. Tevette hoger beroep ingesteld.

Namens betrokkene heeft mr. C. Sesver, advocaat, een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 februari 2022 tegelijk met de zaken 21/3459 AW, 21/3463 AW, 21/3464 AW en 21/3465 AW. Het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Tevette, mr. J. van Zanten en R.F. Santen. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Sesver.

OVERWEGINGEN

1.1.

Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.

1.2.

Betrokkene is sinds 1 juli 1992 werkzaam bij (de rechtsvoorganger van) het bestuur in de functie van [naam functie 1] van de afdeling [afdeling] . Het team waarin betrokkene werkzaam was, bestond uit acht personen
.Medio 2017 is medewerker A in dienst getreden bij de gemeente [B.] . Per 4 mei 2019 is A de coördinator van het team geworden. Het team had een direct leidinggevende, de teammanager en een verantwoordelijk manager, de domeinmanager Inwoners & Ondernemers (domeinmanager).

1.3.

Het bestuur heeft betrokkene in het kader van de uitoefening van haar functie autorisatie toegekend voor de toegang tot de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens Verstrekkingsvoorziening (GBA-V). Zij heeft daartoe een beveiligings- en geheimhoudingsverklaring ondertekend. Bij de overgang per 1 januari 2017 van de gemeente [B.] naar de [naam organisatie] is betrokkene aangesteld in de functie generieke [naam functie 2] medewerker, normfunctie medewerker publiek II binnen Inwoners en Ondernemers, team [naam functie 2] , voor 21 uur per week. Betrokkene was werkzaam in [B.] .

1.4.

Op 17 september 2019 en 25 september 2019 hebben enkele leden van het team de GBAV geraadpleegd voor informatie over de coördinator en haar familieleden. Ook hebben enkele leden van het team contact gezocht met een externe vertrouwenspersoon en hiermee op 25 september 2019 gesproken. Op 26 september 2019 heeft het team contact opgenomen met de gemeentesecretaris van [B.] .

1.5.

Op 26 september 2019 hebben leden van het team een gesprek gehad met de gemeentesecretaris [C.] , tevens portefeuillehouder P&O. Ook hebben zij een gesprek gehad met de domeinmanager en hem gemeld dat het team geen vertrouwen meer heeft in de coördinator. Op 30 september 2019 hebben de domeinmanager en de HRM-manager een gesprek gehad met de coördinator, maar niet over de redenen waarom het vertrouwen van het team is opgezegd. Na het contact van de leden van het team met de domeinmanager is dat alsnog gebeurd. Op 1 oktober 2019 heeft een teamoverleg plaatsgevonden in aanwezigheid van de domeinmanager en de HRM-manager. Na dat gesprek is aan de domeinmanager gemeld dat de GBA-V is geraadpleegd. Op 3 oktober 2019 heeft opnieuw een teamoverleg plaatsgevonden waarbij is besproken het team te laten bijstaan door een externe coach. Op 14 en 21 oktober 2019 heeft het team gesprekken gevoerd met deze coach. De coach heeft vervolgens op 21 oktober 2019 een advies uitgebracht aan het bestuur over hoe vanuit de ontstane situatie terug te keren naar een werkbare situatie.

1.6.

Op 17 oktober 2019 zijn zeven medewerkers van het team individueel gehoord door de domeinmanager en de HRM-manager over het niet-functioneel of onbevoegd raadplegen van de GBA-V om persoonlijke gegevens van de coördinator en/of één of meer leden van haar familie op te zoeken, waardoor mogelijk sprake is geweest van een datalek. Bij de gesprekken is gemeld dat met betrekking tot het mogelijke datalek een voorlopige melding is gedaan bij de Autoriteit Persoonsgegevens. Hierbij heeft de domeinmanager de medewerkers mondeling de opdracht gegeven om met niemand over het gehoor te praten. Betrokkene was vrij op die dag en is niet gehoord.

1.7.

De domeinmanager heeft betrokkene uitgenodigd voor een gesprek op maandag 21 oktober 2019. Bij e-mailbericht van 18 oktober 2019 heeft de domeinmanager betrokkene de dienstopdracht gegeven om op maandag 21 oktober 2019 te verschijnen op het gesprek, omdat hij had vernomen dat betrokkene niet zou verschijnen op het gesprek. De domeinmanager heeft daarbij vermeld dat hij betrokkene hierover ook telefonisch heeft gesproken. Betrokkene heeft de domeinmanager een bericht gestuurd dat zij niet zou komen, omdat haar advocaat niet aanwezig kon zijn. Op 21 oktober 2019 heeft de domeinmanager vervolgens weer een dienstopdracht gegeven om op 22 oktober 2019 te verschijnen voor een gesprek. Het gesprek heeft vervolgens plaatsgevonden op 22 oktober 2019.

1.8.

Bij brieven van 30 oktober 2019 is aan vijf medewerkers van het team, waaronder betrokkene, het voornemen kenbaar gemaakt hen met toepassing van artikel 8:13 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en Uitvoeringsovereenkomst (CAR-UWO) wegens zeer ernstig plichtsverzuim de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag op te leggen. Betrokkene heeft schriftelijk op dit voornemen gereageerd.

1.9.

Bij besluit van 4 december 2019 heeft het bestuur aan betrokkene met ingang van 5 december 2019 de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag opgelegd wegens ernstig plichtsverzuim. Aan het besluit liggen de volgende verweten gedragingen ten grondslag:

A) het niet op juiste wijze reageren, overeenkomstig de gedragscode, naar aanleiding waarvan twijfels ontstaan over de integriteit van de coördinator;

B) het eigenstandig, met enkele collega’s, bepalen of en hoe de ontstane twijfels over de integriteit van de coördinator te onderzoeken;

C) betrokkene heeft in ieder geval één keer op 25 september 2019 met een collega meegekeken in de GBA-V naar de gegevens van de coördinator en enkele van haar familieleden. Dit betreft tevens het meekijken naar persoonsgegevens van twee familieleden die in de BRP geheimhouding van zijn/haar persoonsgegevens geregistreerd hebben staan;

D) betrokkene heeft hiervan niet alsnog zo snel mogelijk melding gemaakt;

E) betrokkene heeft niet direct op/na de momenten dat zij is geïnformeerd door collega’s dat zij niet-functioneel de GBA-V hadden geraadpleegd en/of de geraadpleegde informatie hadden gedeeld melding gemaakt hiervan. Op 22 oktober 2019 heeft betrokkene geweigerd om hierover openheid van zaken te geven;

F) betrokkene heeft de aan haar collega’s gegeven dienstopdracht om het op 17 oktober 2019 besprokene geheim te houden en ook niet te bespreken met andere collega’s niet gerespecteerd;

G) betrokkene heeft de op 18 oktober 2019 gegeven dienstopdracht om te verschijnen op het gesprek van 21 oktober 2019 genegeerd;

H) het op 22 oktober 2019 weigeren volledige openheid van zaken te geven over de relevante feiten en de ontstane twijfels in verband met het niet-functioneel raadplegen en/of meekijken in de GBA-V;

I) aangenomen wordt dat betrokkene vanaf/na 22 oktober 2019 met haar collega’s heeft gesproken over het gesprek op 22 oktober 2019 en daarmee heeft betrokkene de aan haar gegeven dienstopdracht niet naar behoren opgevolgd.

Betrokkene heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

1.10.

Bij brief van 15 juli 2020 heeft het bestuur aan betrokkene het voornemen kenbaar gemaakt om primair het ongevraagd ontslag te handhaven. Subsidiair wordt het ontslag gehandhaafd op grond van andere gronden op basis van artikel 8:8, eerste lid van de CARUWO. Volgens het bestuur is sprake van een onherstelbare vertrouwensbreuk die leidt tot ernstig en duurzaam verstoorde verhoudingen en een onoverbrugbare impasse. Betrokkene heeft op dit voornemen gereageerd.

1.11.

Bij besluit van 31 juli 2020 (bestreden besluit) heeft het bestuur het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 4 december 2019 ongegrond verklaard en het ontslag aangevuld met de subsidiaire grondslag van artikel 8:8, eerste lid van de CAR-UWO.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar gegrond verklaard en een door het bestuur verbeurde dwangsom van € 1.442,- vastgesteld. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het primaire besluit herroepen. De rechtbank heeft de disciplinaire straf van een berisping opgelegd. De rechtbank heeft in de bijzondere, verzachtende omstandigheden van het geval aanleiding gezien om de opgelegde disciplinaire straf van ongevraagd ontslag onevenredig te achten aan de aard en de ernst van het plichtsverzuim.

3. In hoger beroep heeft het bestuur zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Beroep tegen het niet tijdig beslissen

4.1.

Het bestuur heeft betoogd dat de rechtbank bij het vaststellen van de dwangsom ten onrechte voorbij is gegaan aan wat voortvloeit uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en aan de bijzondere omstandigheden wegens de coronapandemie. Dit betoog slaagt. Het primaire besluit dateert van 4 december 2019, zodat de bezwaartermijn eindigde op 15 januari 2020. Op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb bedraagt de termijn om te beslissen op het bezwaar, als er een adviescommissie is ingesteld, 12 weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. De hoorzitting stond gepland op 18 maart 2020. Dat was aan het begin van de eerste lockdown wegens de coronapandemie in Nederland en daardoor kon de hoorzitting niet doorgaan. De Raad is van oordeel dat hier sprake was van overmacht. Op grond van artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb, hier van toepassing krachtens artikel 7:14 van de Awb, wordt de termijn om te beslissen van rechtswege opgeschort zolang het bestuursorgaan wegens overmacht niet in staat is een beslissing op bezwaar te nemen (uitspraak ABRvS 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2949). De beslistermijn is dus vanaf 18 maart 2020 opgeschort. Op die datum waren er negen weken van de beslistermijn verstreken. Uiteindelijk heeft de hoorzitting plaatsgevonden op 29 april 2020. Op dat moment is de procedure voortgezet in de stand waarin deze zich op 18 maart 2020 bevond. De hoorzitting is gegeven de omstandigheden vanwege de eerste lockdown voldoende voortvarend gepland. Vanaf die datum begon de beslistermijn weer te lopen. Op 15 mei 2020 heeft het bestuur de beslistermijn op grond van artikel 7:10, derde lid, van de Awb met zes weken verdaagd, zodat de beslistermijn na deze verdaging op 1 juli 2020 is verstreken. Betrokkene heeft de ingebrekestelling op 26 mei 2020 dus te vroeg verstuurd, zodat de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar niet-ontvankelijk had moeten verklaren.

Plichtsverzuim

4.2.

Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire straf aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.

4.3.

Het bestuur heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte maar één element van het plichtsverzuim in het oordeel heeft betrokken. De rechtbank heeft de verweten gedragingen onderscheiden in drie (hoofd)verwijten: het niet-functioneel meekijken in de GBA-V, het niet onverwijld melden van deze gedraging van haarzelf en/of haar collega’s en het schenden van één of meer dienstopdrachten. De Raad sluit zich hierbij aan.

4.3.1.

Betrokkene heeft verklaard op 25 september 2019 te hebben meegekeken met een collega die de GBA-V raadpleegde voor informatie over de coördinator en haar familie. Betrokkene heeft verklaard dat zij werd geroepen door een collega die haar iets wilde laten zien op het scherm. Uit de stukken uit het dossier en de verklaringen van betrokkenen kan niet worden opgemaakt dat betrokkene zelf initiatief heeft genomen om te gaan kijken. Ook blijkt niet dat betrokkene wist wat zij zou zien op het scherm. In de gegeven omstandigheden levert deze gedraging dan ook geen plichtsverzuim op.

4.3.2.

Betrokkene heeft niet meteen gemeld dat zij met een collega had meegekeken in de GBA-V. Ook heeft zij niet gemeld dat haar collega’s de GBA-V hadden geraadpleegd. Dit is pas op 1 oktober 2019 gebeurd. Betrokkene wist of had redelijkerwijs kunnen weten dat zij dit meteen had moeten melden. Deze gedraging levert plichtsverzuim op.

4.3.3.

Betrokkene wordt ook verweten dat zij de op 17 oktober 2019 gegeven dienstopdracht heeft geschonden. Dat aan de andere collega’s mondeling de opdracht is gegeven om wat tijdens het gehoor op 17 oktober 2019 is besproken geheim te houden, betekent, los van de vraag of die opdracht redelijk was, niet dat deze opdracht ook aan betrokkene gericht was. Zij was immers niet aanwezig bij de gehoren. Betrokkene kan daarom niet worden verweten dat zij deze opdracht zou hebben geschonden. Verder wordt betrokkene verweten dat zij de dienstopdracht om op 21 oktober 2019 naar het gesprek te komen heeft genegeerd. De Raad is van oordeel dat de weigering in de gegeven omstandigheden niet als plichtsverzuim kan worden aangemerkt. De dienstopdracht is naar het zakelijke e-mailadres van betrokkene verstuurd, nadat betrokkene telefonisch al had aangegeven dat zij op 21 oktober 2019 niet kon komen, omdat haar advocaat niet bij het gesprek kon zijn. Betrokkene was die dag vrij en heeft niet naar haar zakelijke e-mail gekeken. De domeinmanager heeft verder tijdens het gesprek op 22 oktober 2019 een zeer ruime opdracht gegeven om het besprokene geheim te houden. Voor zover hier sprake was van een dienstopdracht, was deze op dat moment niet redelijk in de gegeven omstandigheden. Het kon het bestuur duidelijk zijn dat betrokkene met haar collega’s zou moeten overleggen, nu hen samenhangende gedragingen werden verweten.

Evenredigheid

4.4.

Het bestuur heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van bijzondere, verzachtende omstandigheden, waardoor de straf onevenredig is. Wat het bestuur in hoger beroep hierover heeft aangevoerd slaagt niet. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat de bijzondere omstandigheden van het geval meebrengen dat de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag als onevenredig moet worden beschouwd. Allereerst leveren niet alle aan betrokkene verweten gedragingen plichtsverzuim op (zie 4.3.1 en 4.3.3). Betrokkene heeft slechts één keer meegekeken in de GBA-V en niet blijkt dat zij dat op eigen initiatief heeft gedaan. Verder blijkt uit het dossier niet dat betrokkene wisselende verklaringen heeft afgelegd. Van belang is voorts dat veel onrust binnen het team ontstond toen er naar aanleiding van een filmpje op Facebook twijfel was over de zeer heftige en ernstige verhalen die de coördinator aan het team vertelde en die, naar later volgens betrokkene onder meer op grond van de raadplegingen, niet waar bleken te zijn. Door de jarenlange samenwerking was sprake van een hecht team, waardoor de dynamiek tussen de teamleden in deze situatie van onrust en twijfel zich laat verklaren. Tot slot zijn de raadplegingen niet, zoals het bestuur heeft betoogd, gedaan voor privédoeleinden, maar om weer als een team te kunnen functioneren. De situatie is daarom niet vergelijkbaar met die zoals in de uitspraken van de Raad waarnaar het bestuur heeft verwezen. Gezien al deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het bestuur had moeten volstaan met een berisping.

Wet normalisering rechtspositie ambtenaren

4.5.

Verder heeft het bestuur betoogd dat de rechtbank niet zelf in de zaak mocht voorzien door een berisping op te leggen. Dit is namelijk in strijd met het overgangsrecht van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra), aldus het bestuur. Dit betoog slaagt. De rechtbank heeft het ontslagbesluit van 4 december 2019 herroepen. Hierdoor is het dienstverband na 4 december 2019 niet geëindigd. Uit de memorie van toelichting bij de Wnra blijkt dat als een ontslagbesluit wordt vernietigd (lees: herroepen) na de inwerkingtreding van de Wnra op 1 januari 2020, de aanstelling dan als gevolg van de vernietiging herleeft en met terugwerkende kracht tot 1 januari 2020 alsnog wordt omgezet in een arbeidsovereenkomst (Kamerstukken II 2010/11, 32 550, nr. 6, blz. 34-35). De aanstelling van betrokkene is na de herroeping van het besluit van 4 december 2019 dus per 1 januari 2020 omgezet in een arbeidsovereenkomst. De rechtbank kon daarom niet een berisping opleggen, omdat op de arbeidsovereenkomst de bepalingen uit de CAR-UWO niet van toepassing zijn. De aangevallen uitspraak wordt dan ook vernietigd voor zover de rechtbank daarbij zelf in de zaak heeft voorzien. Deze vernietiging brengt mee dat de herroeping van het ontslagbesluit van 4 december 2019 van tafel is. Hoewel dat ontslagbesluit door de vernietigde herroeping nog bestaat, brengt het inhoudelijk oordeel van de Raad dat het strafontslag geen stand kan houden mee, dat het bestuur bij de nieuw te nemen beslissing op het bezwaar, de disciplinaire straf van ontslag zal moeten wijzigen in een andere disciplinaire straf, met inachtneming van wat in 4.4 is overwogen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het bestuur opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van wat de Raad hiervoor heeft overwogen over de evenredigheid.

Onherstelbare vertrouwensbreuk

4.6.

Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) kan een ontslaggrond als die van artikel 8:8, eerste lid van de CAR-UWO worden toegepast als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Dit impliceert dat ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit duidelijk moet zijn dat herplaatsing elders binnen de organisatie niet mogelijk is of dat van verdere inspanningen daartoe geen resultaat te verwachten is.

4.7.

Het bestuur heeft aangevoerd dat de rechtbank ten aanzien van de subsidiaire grondslag ten onrechte heeft aangenomen dat op het tijdstip van het ontslag nog geen sprake was van een onherstelbare vertrouwensbreuk. Dit betoog slaagt niet. De rechtbank wordt gevolgd in haar oordeel dat op 4 december 2019 onvoldoende feitelijke grondslag aanwezig was voor een ontslag op andere gronden. Niet blijkt dat sprake was van een onherstelbare vertrouwensbreuk of van een impasse in de zin dat op die datum tussen partijen een uitzichtloze situatie is ontstaan, zodanig dat van het bestuur in redelijkheid niet meer gevergd kon worden om het dienstverband voort te zetten. Niet gebleken is dat het bestuur enige pogingen heeft ondernomen om tot een oplossing te komen. Na 22 oktober 2019 heeft geen gesprek meer plaatsgevonden tussen het bestuur en betrokkene. De andere twee collega’s van betrokkene die ook niet zelf de GBA-V hebben geraadpleegd, zijn na een berisping in dienst gebleven.

Het verzoek om schadevergoeding

4.8.

Betrokkene heeft verzocht om het bestuur te veroordelen tot het vergoeden van een immateriële schadevergoeding en tot een schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente over het na te betalen loon. Betrokkene heeft het verzoek om immateriële schadevergoeding niet onderbouwd en daarom dient dat onderdeel van het verzoek te worden afgewezen. Over het verzoek van betrokkene om vergoeding van wettelijke rente, overweegt de Raad dat het bestuur dit verzoek bij de nieuwe beslissing op bezwaar dient te betrekken.

Tot slot

4.9.

Uit overweging 4.1 volgt dat het beroep tegen de aangevallen uitspraak slaagt voor zover de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig beslissen gegrond heeft verklaard en een door het bestuur verbeurde dwangsom heeft vastgesteld. Uit overweging 4.5 volgt dat de rechtbank niet zelf in de zaak kon voorzien door het besluit van 4 december 2019 te herroepen in combinatie met het opleggen van een berisping. De aangevallen uitspraak moet op die punten worden vernietigd. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak, voor zover daarin het beroep tegen het besluit van 31 juli 2020 gegrond is verklaard en dit besluit is vernietigd, in stand blijft. Dit geldt ook voor wat betreft de bepalingen over vergoeding van de proceskosten in beroep en het griffierecht. De Raad zal het bestuur opdracht geven opnieuw te beslissen op het bezwaar van betrokkene met inachtneming van deze uitspraak en met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat beroep tegen dit besluit alleen kan worden ingesteld bij de Raad. Met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding wordt verwezen naar 4.8.

5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve voor zover het beroep tegen het besluit van 31 juli 2020 gegrond is verklaard en is vernietigd en de beslissingen over proceskosten in beroep en griffierecht;
verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar nietontvankelijk;
bepaalt dat het bestuur een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.

Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en A. BeukerTilstra als leden, in tegenwoordigheid van B.H.B. Verheul als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2022.

(getekend) H. Lagas

(getekend) B.H.B. Verheul