Uitspraak
18.1753 AKW
Datum uitspraak: 7 januari 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
1 maart 2018, 17/3636 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2020. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. W. van den Berg. Namens betrokkene is mr. M.I. L’Ghdas verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene woonde in Nederland en ontving kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) voor haar zeven in Nederland wonende kinderen. Betrokkene heeft appellant in april en juli 2012 laten weten dat zes van haar kinderen in Marokko naar school zullen gaan na de zomer. Na uitleg te hebben ontvangen van appellant over de werking van het woonlandbeginsel heeft betrokkene in augustus en september 2012 laten weten dat haar kinderen in Spanje naar school zullen gaan en daar zullen gaan wonen. Later in september 2012 heeft betrokkene appellant laten weten dat haar kinderen in Marokko wonen en vervolgens heeft zij gesteld dat zes van haar kinderen sinds eind augustus 2012 in [gemeente] (Spanje) wonen, in verband met het volgen van onderwijs. Dit onderwijs vindt plaats op een school in Marokko. Omdat inschrijving van de kinderen in [gemeente] niet mogelijk is, zijn de kinderen ingeschreven op het adres van de school in Marokko, aldus betrokkene. Appellant heeft daarop onderzoek gedaan naar, onder andere, de woonplaats van de kinderen en na afronding daarvan besloten zoals vermeld in 1.2.
1.2.
Bij besluit van 8 mei 2013 heeft appellant betrokkene laten weten dat zij vanaf het eerste kwartaal van 2013 recht heeft op kinderbijslag op grond van de AKW, waarvan de hoogte is aangepast aan het kostenniveau van het woonland van de kinderen, zijnde destijds Marokko. Bij besluit van 1 april 2015 heeft appellant besloten dat de woonlandfactor vanaf het vierde kwartaal van 2014 niet meer zal worden toegepast. Dit besluit hield verband met de uitspraak van de Raad van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4181, waarin de Raad heeft geoordeeld dat het woonlandbeginsel in strijd is met artikel 5 van Pro het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko (NMV). In dat artikel was destijds bepaald dat kinderbijslag niet kon worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende of het kind woonde op het grondgebied van een andere Verdragsluitende Partij dan die op het grondgebied waarvan het orgaan dat de uitkering verschuldigd is, zich bevindt.
1.3.
Na deze uitspraak hebben verdragsonderhandelingen plaatsgevonden tussen de verdragspartners. Deze hebben er toe geleid dat het NMV is gewijzigd waarbij onder andere de werking van artikel 5 NMV Pro is beperkt. Op grond van het gewijzigde NMV is het woonlandbeginsel gefaseerd ingevoerd met ingang van oktober 2016. Voorts voorziet het NMV met ingang van 1 januari 2021 niet meer in kinderbijslag voor kinderen in Marokko. Een en ander is vastgelegd in het Protocol van 4 juni 2016 tot wijziging van het NMV (Trb. 2016, nr. 67), welk Protocol voorlopig is toegepast met ingang van 1 oktober 2016.
1.4.
In het kader van de verdragsonderhandelingen zijn tevens afspraken gemaakt over onder andere het recht op kinderbijslag in de periode voorafgaand aan de voorlopige toepassing van het Protocol van 4 juni 2016. In deze regeling, die op 4 juni 2016 is opgenomen in Trb. 2016, nr. 122, wordt voor een bepaalde groep personen het verschil, in onder andere kinderbijslag, tussen hetgeen zij hebben ontvangen en hetgeen zij zouden hebben ontvangen als het woonlandbeginsel niet zou zijn toegepast, gecompenseerd (hierna compensatieregeling).
1.5.
Betrokkene heeft laten weten in aanmerking te willen komen voor een bedrag op grond van de compensatieregeling. Bij besluit van 10 januari 2017 is aan betrokkene meegedeeld dat zij geen recht heeft op de door haar gevraagde bedrag op grond van de compensatieregeling. Volgens appellant komt betrokkene hier niet voor in aanmerking, omdat haar kinderen niet voor 1 juli 2012 in Marokko woonachtig waren. Bij besluit van 9 mei 2017 (bestreden besluit) is het bezwaar hiertegen ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en appellant opgedragen binnen zes weken na verzending van de aangevallen uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Naar het oordeel van de rechtbank is de voorwaarde dat de kinderen al voor 1 juli 2012 in Marokko woonachtig moesten zijn niet in de gepubliceerde stukken terug te vinden.
3.1.
In hoger beroep bestrijdt appellant deze uitspraak met het argument dat uit de context en bedoeling van de compensatieregeling geconcludeerd moet worden dat de eis dat de kinderen voor 1 juli 2012 woonachtig zijn in Marokko wel gesteld moet worden. Hierbij heeft appellant verwezen naar de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (Trb. 1972, 51, Weens Verdragenverdrag).
3.2.
Betrokkene betoogt daarentegen dat uit de tekst van de compensatieregeling niet blijkt dat de voorwaarde geldt dat de kinderen voor 1 juli 2012 in Marokko woonachtig moeten zijn. Er is slechts opgenomen dat er voor die datum recht op kinderbijslag moest bestaan, wat in de situatie van betrokkene onweersproken het geval is.
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1.
In geschil is of betrokkene in aanmerking dient te komen voor een bedrag op grond van de compensatieregeling met betrekking tot de kinderbijslag, voor de periode van het eerste kwartaal van 2013 tot en met het derde kwartaal van 2014.
4.2.
In het Tractatenblad (2016, nr. 122) is, wat betreft de AKW, het volgende weergegeven.
“De vertaling van de in de nota’s van 4 juni 2016 opgenomen gezamenlijke uitleg luidt als volgt: (…)
De ambassade van het Koninkrijk der Nederlanden biedt het ministerie van Buitenlandse Zaken en Samenwerking van het Koninkrijk Marokko haar complimenten aan en heeft de eer te verwijzen naar het op 14 februari 1972 te Rabat ondertekende Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko, zoals gewijzigd en ondertekend op 30 september 1996 en 24 juni 2002, en naar het Protocol tot wijziging van het Algemeen Verdrag dat heden is ondertekend.
Het Koninkrijk der Nederlanden doet het Koninkrijk Marokko het volgende voorstel inzake de uitvoering van het Verdrag:
(…) Personen die vóór 1 juli 2012 recht op kinderbijslag hebben en die niet in bezwaar en beroep zijn gegaan tegen de toepassing van artikel 12, tweede lid, AKW, of artikel 2, elfde lid, onderdeel b, Wkb, op de kinderbijslag, ontvangen voor de periode van 1 januari 2013 tot 1 april 2015 het bedrag dat overeenkomt met het verschil tussen het bedrag van de kinderbijslag waarop zij recht hebben zonder toepassing van artikel 12, tweede lid, AKW of artikel 2, elfde lid, onderdeel b, Wkb, en het ontvangen bedrag. Deze betaling in verband met kinderbijslag wordt pas uitgekeerd na 1 oktober 2016, datum van de voorlopige toepassing van het Protocol tot wijziging van het Algemeen Verdrag dat heden is ondertekend.(…)
Het ministerie van Buitenlandse Zaken en Samenwerking van het Koninkrijk Marokko heeft de eer (…) te bevestigen dat het Koninkrijk Marokko instemt met de voorgestelde regeling.”
4.3.
Hetgeen in het Tractatenblad is opgenomen, kan naar het oordeel van de Raad worden gekwalificeerd als een bij het NMV horende, later tot stand gekomen overeenstemming tussen de verdragspartijen met betrekking tot de uitlegging en toepassing van het NMV, in de zin van artikel 31, derde lid, sub a van het Weens Verdragenverdrag. Deze overeenstemming is tot stand gekomen in het kader van de onderhandelingen tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko over wijziging van het NMV. Het protocol tot wijziging van het NMV is gelijktijdig met de compensatieregeling ondertekend op 4 juni 2016. Voor de uitleg van deze tekst zijn de interpretatieregels van het Weens Verdragenverdrag van belang.
4.4.
Gezien de artikelen 31 en 32 van het Weens Verdragenverdrag, moet appellant worden gevolgd in zijn uitleg van de compensatieregeling en moet worden geoordeeld dat deze regeling de voorwaarde omvat dat kinderen voor 1 juli 2012 woonachtig zijn in Marokko.
4.5.
Daartoe wordt overwogen dat op grond van artikel 31 van Pro het Weens Verdragenverdrag een verdrag te goeder trouw dient te worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van het voorwerp en doel van het verdrag. Op grond van artikel 32 van Pro het Weens Verdragenverdrag kan een beroep worden gedaan op aanvullende middelen van uitlegging en in het bijzonder op de voorbereidende werkzaamheden en de omstandigheden waaronder het verdrag is gesloten om de betekenis die voortvloeit uit de toepassing van artikel 31 te Pro bevestigen of de betekenis daarvan te bepalen indien de uitlegging geschied volgens artikel 31 de Pro betekenis dubbelzinnig of duister laat of leidt tot een resultaat dat duidelijk ongerijmd of onredelijk is.
Met betrokkene wordt geconstateerd dat de eis dat de kinderen voor 1 juli 2012 woonachtig zijn in Marokko, niet expliciet in de tekst is neergelegd. Anderzijds zijn er in de tekst en context van de compensatieregeling aanknopingspunten te vinden voor het standpunt van appellant dat die eis heeft te gelden.
4.5.1.
Allereerst wordt opgemerkt dat de keuze voor een zeer beperkte, strikt letterlijke, lezing van de compensatieregeling tot een ongerijmd resultaat, als bedoeld in artikel 32, aanhef en onder b, van het Weens Verdragenverdrag, zou leiden. Voor compensatie komt naar de letterlijke tekst, op zichzelf beschouwd, eenieder in aanmerking die toepassing van het woonlandbeginsel heeft ondervonden, zelfs ongeacht het land waar het kind verblijft. Dat wijst er op dat context, het voorwerp en het doel in ogenschouw moeten worden genomen.
4.5.2.
De Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (Stb. 2012, 198) is de grondslag geweest voor toepassing van het woonlandbeginsel in het geval van betrokkene en heeft geleid tot de uitspraak van de Raad van 12 december 2014, de wijziging van het NMV en de overeenstemming tussen de verdragspartijen over de compensatieregeling. De compensatieregeling compenseert kwartalen slechts vanaf 1 januari 2013, terwijl het woonlandbeginsel is ingevoerd per 1 juli 2012. De datum van 1 januari 2013 sluit aan bij de overgangsregeling van de Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid. Bij Koninklijk Besluit (Stb. 2012, 206) is geregeld dat het woonlandbeginsel voor nieuwe gevallen in het kader van onder meer de AKW in werking treedt op 1 juli 2012 en voor lopende gevallen op 1 januari 2013. Op deze manier wordt voor lopende gevallen een periode van een half jaar gegeven, waarin maatregelen kunnen worden getroffen om de eventuele toekomstige verlaging van de uitkering op te vangen. De aanvang van de compensatie op 1 januari 2013 duidt er naar het oordeel van de Raad op dat de verdragsluitende partijen de compensatie hebben bedoeld voor lopende gevallen dat wil zeggen gerechtigden van wie de kinderen al in Marokko verbleven op 1 juli 2012. Er zouden anders willekeurig twee kwartalen niet gecompenseerd worden.
4.5.3.
De Raad vindt voor dat oordeel steun in de overeengekomen wijzigingen van het NMV en het daarbij horende overgangsrecht. De compensatieregeling hangt daar immers nauw mee samen. Het Protocol tot wijziging van het NMV behelsde onder andere de invoeging van een nieuw artikel in het NMV (artikel 35b) dat - in afwijking van artikel 5 van Pro het NMV - voorziet in de stapsgewijze invoering van de woonlandfactor vanaf 1 oktober 2016 tot een verlaging met 40% (artikel 35b, onder a). Deze wijziging is niet van toepassing op personen die op 1 oktober 2016 reeds kinderbijslag ontvingen zolang het kind in Marokko blijft wonen en zolang er geen onderbreking is van het recht op andere gronden (artikel 35b, onder b). Hieruit blijkt dat de eerbiedigende werking alleen geldt als het kind al in Marokko woonde. Artikel 35b, onder b bepaalt voorts dat een verhuizing van of naar Marokko moet worden beschouwd als de opening van een recht. De Raad leid hieruit af dat louter een recht op kinderbijslag voor in Nederland wonende kinderen niet voldoende is en dat een verhuizing naar Marokko gelijk moet worden gesteld met een toekenning na 1 oktober 2016, waardoor in deze gevallen het woonlandbeginsel van toepassing is. De Raad is van oordeel dat het overgangsrecht dat is overeengekomen bij de wijziging van het NMV een aanwijzing vormt voor de uitleg van compensatieregeling, die eveneens bij de wijziging van het NMV tot stand is gekomen. Een gelijke uitleg van de compensatieregeling brengt met zich dat een verhuizing van de kinderen naar Marokko na 1 juli 2012 toepassing van de compensatieregeling uitsluit.
4.6.
De Raad ziet aanleiding de betreffende bepaling van de compensatieregeling niet louter
op zichzelf te beschouwen, maar te bezien in de context van de invoering van het woonlandbeginsel in de AKW, de wijziging van het NMV met het oog op het daarin opnemen van het woonlandbeginsel en het overgangsrecht dat daarbij is overeengekomen. In het licht van het voorgaande komt de Raad tot de slotsom dat het ervoor moet worden gehouden dat het de bedoeling van de verdragsluitende partijen is geweest compensatie toe te kennen aan personen die voor 1 juli 2012 recht hebben op kinderbijslag met toepassing van het woonlandbeginsel van artikel 12, tweede lid van de AKW omdat de kinderen in Marokko wonen. Dit met uitsluiting van degenen die zich na de invoering van het woonlandbeginsel in een situatie hebben gebracht waarop het woonlandbeginsel van toepassing is. Aan betrokkene kan daarom worden tegengeworpen dat haar kinderen niet voor 1 juli 2012 woonachtig waren in Marokko. Reden waarom het verzoek haar een bedrag op grond van de compensatieregeling toe te kennen terecht is afgewezen.
5. Uit 4.1 tot en met 4.6 volgt dat de rechtbank ten onrechte het beroep gegrond heeft verklaard. De aangevallen uitspraak zal dan ook vernietigd worden en het beroep zal ongegrond worden verklaard.
6. Voor een veroordeling tot vergoeding van proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos als voorzitter en C.H. Bangma en A. van Gijzen als leden, in tegenwoordigheid van M. Buur als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 januari 2020.
(getekend) E.E.V. Lenos
(getekend) M. Buur