Uitspraak
19 2568 PW, 19/4484 PW, 19/4485 PW, 19/4486 PW, 19/4487 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Datum uitspraak: 29 september 2020
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 29 april 2019, 18/2824 (aangevallen uitspraak 1), 20 september 2019, 18/5456, 18/5583 en 18/5586 (aangevallen uitspraak 2) en 20 september 2019, 18/6085 (aangevallen uitspraak 3)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling Avres (dagelijks bestuur)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft [naam] hoger beroepen ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 juli 2020. Namens appellant is verschenen [naam]. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.G.H. Hartwijk.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving met ingang van 1 mei 2012 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Bij besluiten van 28 december 2016 en 16 februari 2017 heeft het dagelijks bestuur de verplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de PW geconcretiseerd. Appellant is aangemeld voor en dient deel te nemen aan de Avres Trainingen naar Werk, die starten op 10 januari 2017 onderscheidenlijk op 27 februari 2017. Tijdens een zitting bij de Centrale Raad van Beroep op 19 februari 2019 heeft het dagelijks bestuur deze besluiten ingetrokken.
1.3.
Bij besluit van 8 november 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 april 2018, heeft het dagelijks bestuur de verplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de PW geconcretiseerd. Appellant is aangemeld voor en dient deel te nemen aan een re-integratietraject bij Avres, dat start op 15 november 2017. In dit traject werkt appellant twee en een halve dag in de week met behoud van uitkering. Dit traject wordt voor drie maanden ingezet.
1.4.
Bij besluit van 15 november 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 16 april 2018 (bestreden besluit 1), heeft het dagelijks bestuur de bijstand van appellant met ingang van 1 november 2017 voor de duur van een maand met 100% verlaagd. Hieraan heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat appellant de verplichtingen van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW niet is nagekomen doordat hij zich op 15 november 2017 niet heeft gemeld om aan het traject deel te nemen.
1.5.
Bij brief van 4 december 2017 heeft het dagelijks bestuur appellant, onder verwijzing naar de besluiten van 28 december 2016 en 8 november 2017, opgeroepen om zich op 12 december 2017 te melden voor aanvang van een traject op de locatie Avres, [locatie]
1.6.
Bij besluit van 24 september 2018 (bestreden besluit 2) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar tegen de brief van 4 december 2017 niet-ontvankelijk verklaard, omdat die brief niet op rechtsgevolg is gericht.
1.7.
Op 15 december 2017 heeft het dagelijks bestuur appellant mondeling in de gelegenheid gesteld om op 19 december 2017 alsnog met het traject te beginnen. Dit is bevestigd met de afsprakenkaart van 15 december 2017. Bij besluit van 25 september 2018 (bestreden besluit 3) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar tegen de afsprakenkaart van 15 december 2017 niet-ontvankelijk verklaard, omdat de afsprakenkaart niet op rechtsgevolg is gericht.
1.8.
Bij besluit van 19 december 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 27 september 2018 (bestreden besluit 4) heeft het dagelijks bestuur de bijstand van appellant met ingang van 1 december 2017 voor de duur van twee maanden met 100% verlaagd. Hieraan heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat appellant de verplichtingen van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW niet is nagekomen doordat hij zich op 19 december 2017 niet heeft gemeld om aan een traject deel te nemen en dat sprake is van recidive.
1.9.
Bij besluit van 9 april 2018 (herzieningsbesluit) heeft het dagelijks bestuur de bijstand van appellant over de periode van 1 november 2013 tot en met 31 december 2017 herzien. Hieraan ligt ten grondslag dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de op zijn bankrekening bijgeschreven en gestorte bedragen die als middelen in mindering moeten worden gebracht op de bijstand. Bij besluit van 26 juli 2018 (terugvorderingsbesluit) heeft het college de over deze periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 14.870,30 van appellant teruggevorderd.
1.10.
Uit de op 3 augustus 2018 verzonden uitkeringsspecificatie over de maand juli 2018 blijkt dat het dagelijks bestuur de geschatte inkomsten over juli 2018 van € 520,- en een bedrag ter hoogte van € 426,73 aan in mei en juni 2018 genoten inkomsten met de bijstand van appellant heeft verrekend.
1.11.
Uit de op 3 september 2018 verzonden uitkeringsspecificatie over de maand augustus 2018 blijkt dat het dagelijks bestuur de geschatte inkomsten over augustus 2018 van € 520,- en een bedrag ter hoogte van € 309,91 aan in mei en juni 2018 genoten inkomsten met de bijstand van appellant heeft verrekend.
1.12.
Bij brief van 2 september 2018 heeft appellant het dagelijks bestuur verzocht om toezending van een besluit over de inhouding van de uitkering van appellant over de maanden juli en augustus 2018. Bij brief van 13 september 2018 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de weigering om een besluit te nemen over de inhouding van de uitkering van appellant over de maanden juli en augustus 2018.
1.13.
Bij besluit van 15 november 2018 (bestreden besluit 5), heeft het dagelijks bestuur de brief van 13 september 2018 gericht geacht tegen de uitkeringsspecificatie van juli 2018 en dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, en gericht geacht tegen de uitkeringsspecificatie van augustus 2018, dat bezwaar gegrond verklaard omdat daarbij ten onrechte een bedrag van € 520,- aan vooraf geschatte inkomsten is ingehouden. Hierbij heeft het college vermeld dat dit geen gevolgen heeft omdat na herberekening alsnog het bedrag van € 520,- was nabetaald.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluiten 2, 3 en 4 ongegrond verklaard.
2.3.
Bij aangevallen uitspraak 3 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 5 ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 1
4.1.1.
Op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW is de belanghebbende verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
4.1.2.
Op grond van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW verlaagt het college de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de volgende verplichting: het gebruik maken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee te werken aan onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
4.1.3.
Op grond van het vijfde lid verlaagt het college, in het geval van het niet nakomen van een verplichting bedoeld in het vierde lid, de bijstand met 100% voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW, vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden.
4.1.4.
Op grond van het negende lid ziet het college af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.1.5.
Op grond van het tiende lid stemt het college een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
4.2.1.
Aan artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW is toepassing gegeven bij de Afstemmingsverordening Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 Avres 2016 (Afstemmingsverordening).
4.2.2.
Op grond van artikel 10 van de Afstemmingsverordening bedraagt de verlaging 100% van de bijstandsnorm gedurende één maand, als een belanghebbende een verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de PW niet of onvoldoende nakomt.
4.3.1.
Appellant heeft aangevoerd dat het traject bij Avres geen voorziening gericht op arbeidsinschakeling is, maar een verplichting om met behoud van uitkering te werken via een detacherings- of uitzendbureau. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.3.2.
De vraag is aan de orde of het verrichten van werkzaamheden met behoud van bijstand, zoals bij het onderhavig traject het geval is, kan worden aangemerkt als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 13 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3829, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling dat voor het antwoord op de vraag of een voorziening kan worden aangemerkt als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, als bedoeld artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW, afhankelijk is van de concrete omstandigheden van het geval. In het geval van appellant zijn de volgende omstandigheden van belang. Appellant ontving ten tijde van het aanbod vijfenhalf jaar onafgebroken bijstand en gedurende die periode heeft hij niet op eigen kracht betaald werk verkregen. Het dagelijks bestuur vond ondersteuning in de re-integratie daarom noodzakelijk. In dit traject werkt appellant twee en een halve dag in de week, met behoud van uitkering. Het traject wordt voor 3 maanden ingezet en kan na de periode van 3 maanden verlengd worden. De werkcoach van appellant zal de voortgang van het traject bewaken. Het dagelijks bestuur wil met het ingezette traject allereerst inzicht krijgen in de werkhouding, arbeidsritme, motivatie, het kunnen werken in teamverband en het aannemen en zonder commentaar kunnen uitvoeren van gegeven opdrachten. Het traject is daar geschikt voor, omdat daar de verschillende aspecten aan bod komen.
4.3.3.
Gelet op de onder 4.3.2. vermelde omstandigheden, was het traject onmiskenbaar bedoeld om appellant te ondersteunen bij zijn arbeidsinschakeling met als uiteindelijke doel het verwerven van reguliere arbeid, bij welke arbeid geen gebruik (meer) wordt gemaakt van een voorziening. Het traject was, gelet op die genoemde omstandigheden, ook afgestemd op de individuele situatie van appellant. Om deze redenen kan dit traject worden aangemerkt als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW.
4.4.1.
Appellant heeft verder aangevoerd dat het dagelijks bestuur hem via Avres Diensten B.V. feitelijk detacherings- of uitzendwerk wilde laten doen, terwijl deze B.V. niet beschikt over een registratie als bedoeld in artikel 7a, eerste lid, van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi). Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.4.2.
Artikel 7a, eerste lid, van de Waadi bepaalt dat het een ieder verboden is in Nederland arbeidskrachten ter beschikking te stellen anders dan door middel van een onderneming of rechtspersoon die in het handelsregister bedoeld in artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007, is ingeschreven en waarvan is opgenomen dat deze de activiteit van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten uitoefent of mede uitoefent. Op grond van artikel 1, aanhef en onder c, van de Waadi wordt onder ‘ter beschikking stellen van arbeidskrachten’ verstaan: het tegen vergoeding ter beschikking stellen van arbeidskrachten aan een ander voor het onder diens toezicht en leiding, anders dan krachtens een met deze gesloten arbeidsovereenkomst, verrichten van arbeid.
4.4.3.
Zoals volgt uit 4.3.1 tot en met 4.3.3 heeft het dagelijks bestuur appellant niet als arbeidskracht ter beschikking gesteld, maar hem een voorziening gericht op arbeidsinschakeling aangeboden. Voor het aanbieden van een dergelijke voorziening is niet op grond van artikel 7a, eerste lid, van de Waadi een inschrijving in het handelsregister noodzakelijk, zodat de beroepsgrond al daarom niet slaagt.
4.5.
Uit 4.1.1 tot en met 4.4.3 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet slaagt zodat die uitspraak moet worden bevestigd.
Aangevallen uitspraak 2
Bestreden besluit 4
4.6.
Het dagelijks bestuur heeft op de zitting van de Raad bestreden besluit 4 ingetrokken en het besluit van 19 december 2017 herroepen. Daardoor heeft appellant geen feitelijk belang meer bij een beoordeling van het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2, voor zover die uitspraak betrekking heeft op bestreden besluit 4. Het hoger beroep is daarom in zoverre niet-ontvankelijk.
Bestreden besluit 2 en 3
4.7.1.
Ingevolge artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met het begrip rechtshandeling wordt gedoeld op een handeling gericht op rechtsgevolg.
4.7.2.
De brief van 4 december 2017 en de afsprakenkaart van 15 december 2017, waarin appellant door het dagelijks bestuur wordt uitgenodigd om zich te melden bij de balie van Avres voor een gesprek over de te verrichten werkzaamheden bij de [locatie] groep, bevatten mededelingen van informatieve aard. Het dagelijks bestuur heeft immers met het besluit van 8 november 2017 al een nadere concretisering van de arbeidsverplichtingen, die aan appellant zijn opgelegd gegeven. De brief van 4 december 2017 en de afsprakenkaart van 15 december 2017 vormen slechts herhalingen van dat besluit. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de brief van 4 december 2017 en de afsprakenkaart van 15 december 2017 niet op enig rechtsgevolg zijn gericht.
4.7.3.
De beroepsgrond dat appellant er, gelet op de onder de brief van 4 december 2017 vermelde rechtsmiddelenclausule, op mocht vertrouwen dat hij daartegen bezwaar kon maken, slaagt niet. De omstandigheid dat onder de brief van 4 december 2017 een rechtsmiddelenclausule is opgenomen, betekent niet dat, in afwijking van wat de wetgever dwingendrechtelijk heeft bepaald in artikel 8:1 in verbinding met artikel 7:1 en 1:3 van de Awb, bezwaar kan worden gemaakt tegen een beslissing die niet op rechtsgevolg is gericht.
4.7.4.
Uit 4.7.1 tot en met 4.7.3 vloeit voort dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2, voor zover die uitspraak betrekking heeft op bestreden besluit 2 en bestreden besluit 3, niet slaagt, zodat aangevallen uitspraak 2 in zoverre moet worden bevestigd.
Aangevallen uitspraak 3
4.8.
Appellant heeft in hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 3 beroepsgronden aangevoerd die zijn gericht tegen het herzieningsbesluit en het terugvorderingsbesluit. Deze besluiten liggen niet voor in deze procedure, zodat deze beroepsgronden geen doel treffen.
4.9.1.
Appellant heeft aangevoerd dat het dagelijks bestuur in bestreden besluit 5 ten onrechte zijn bezwaar van 13 september 2018 gericht heeft geacht tegen de uitkeringsspecificaties over juli 2018 en augustus 2018, omdat dat bezwaar gericht was tegen de (naar de Raad begrijpt: impliciete) weigering om een besluit te nemen over de verrekening van inkomsten met de bijstand van appellant over die maanden. Appellant heeft deze beroepsgrond, na uitgebreide behandeling ter zitting van de Raad over het te bereiken doel van deze beroepsgrond, gehandhaafd. Deze beroepsgrond slaagt. Zowel uit de aanhef als uit de bewoordingen van de brief van 13 september 2018 blijkt dat het een bezwaarschrift is dat expliciet is gericht tegen de (impliciete) weigering om een besluit te nemen over de verrekening van inkomsten met de bijstand van appellant over de maanden juli 2018 en augustus 2018. Het dagelijks bestuur heeft het bezwaar, ook al was dat om appellant op het juiste spoor te zetten, dan ook ten onrechte gericht geacht tegen de uitkeringsspecificaties over de maanden juli 2018 en augustus 2018. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dat betekent dat aangevallen uitspraak 3 moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren en bestreden besluit 5 vernietigen. De Raad zal in het kader van finale beslechting van het geschil het bezwaar van 13 september 2018 beoordelen.
4.9.2.
Tegen het niet tijdig nemen van een besluit staat ingevolge artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb geen bezwaar open. Dit betekent dat het dagelijks bestuur de brief van 13 september 2018 met toepassing van artikel 6:15 van de Awb ter behandeling als beroepschrift had moeten doorzenden aan de rechtbank. De Raad zal over dit beroep alsnog oordelen.
4.9.3.
Op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb kan een beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit of het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en twee weken zijn verstreken na de dag waarop de belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft meegedeeld dat het in gebreke is.
4.9.4.
Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van 8 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2313) ligt aan elke betaling van een uitkering een besluit tot betaling ten grondslag. Wanneer een ander daartoe strekkend geschrift van het bestuursorgaan ontbreekt, kan dit besluit zichtbaar worden in de uitkeringsspecificatie. Dit is dan in beginsel een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, waartegen het rechtsmiddel van bezwaar openstaat. Niet in geschil is dat het dagelijks bestuur over de betaling van de bijstand in de maanden juli 2018 en augustus 2018 geen ander besluit heeft genomen dan de uitkeringsspecificaties. Verrekening van in de voorafgaande zes maanden ontvangen middelen met de algemene bijstand is op grond van artikel 58, vierde lid, van de PW mogelijk zonder dat daarnaast een besluit tot intrekking van bijstand nodig is. De uitkeringsspecificaties zijn dan ook aan te merken als besluiten over de verrekening van inkomsten met de bijstand over de maanden juli 2018 en augustus 2018.
4.9.5.
Uit 4.9.4 volgt dat het dagelijks bestuur op het moment dat appellant het beroepschrift van 13 september 2018 indiende, al besluiten had genomen over de verrekening van inkomsten met de bijstand over de maanden juli 2018 en augustus 2018, en deze besluiten ook al aan appellant had toegezonden. De Raad zal het beroep tegen de (impliciete) weigering om een besluit te nemen over de verrekening van inkomsten met de bijstand over de maanden juli 2018 en augustus 2018 daarom niet-ontvankelijk verklaren.
4.9.6.
Gelet op 4.9.5 komt de Raad niet toe aan een beoordeling van de inhoudelijke beroepsgronden over de verrekening van inkomsten met de bijstand over de maanden juli 2018 en augustus 2018.
5. Van voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- bevestigt aangevallen uitspraak 1;
- verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk voor zover dat betrekking heeft op het oordeel van de rechtbank in aangevallen uitspraak 2 over het besluit van 27 september 2018;
- bevestigt aangevallen uitspraak 2 voor het overige;
- vernietigt aangevallen uitspraak 3;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 15 november 2018 gegrond en vernietigt dat besluit;
- verklaart het beroep tegen het uitblijven van een besluit over de verrekening van inkomsten met de bijstand over de maanden juli 2018 en augustus 2018 niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellant het in beroep en in hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 3 betaalde griffierecht van in totaal € 174,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman, in tegenwoordigheid van Y. al Qaq als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 september 2020.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
(getekend) Y. al Qaq