Uitspraak
18.4940 AW, 18/4941 AW
Datum uitspraak: 12 december 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
31 juli 2018, 17/5248 en 17/5247 (aangevallen uitspraak)
31 juli 2018, 17/5248 en 17/5247 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant 1] te [woonplaats 1] (appellant 1)
[appellant 2] te [woonplaats 2] (appellant 2)
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. J.J. Blanken, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 oktober 2019. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Blanken. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.E. Vos, mr. F.B. Westers en mr. P.C. van Doorn.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellanten waren werkzaam bij de gemeente Utrecht in de functie van [naam functie], schaal 9, binnen het [team A.] ([team A.]). Dit team maakt deel uit van de [groep B.] binnen de [afdeling C.] ([afdeling C.]). Deze afdeling is onderdeel van het organisatieonderdeel [onderdeel D.] binnen de gemeente Utrecht.
1.2.
In het kader van de aanbesteding van een opdracht inzake “[naam opdracht]” (opdracht) dongen twee aannemers mee. Met betrekking tot deze aanbesteding is binnen het team [team A.] een aanbestedingsteam samengesteld. Appellanten maakten geen deel uit van dit aanbestedingsteam.
1.3.
Op 6 juni 2016 heeft de gemeente Utrecht de opdracht voorlopig aan [aannemer X.] ([aannemer X.]) gegund, waarmee de concretiseringsfase van de aanbestedingsprocedure is aangevangen. In oktober 2016 heeft de gemeente Utrecht de concretiseringsfase met [aannemer X.] beëindigd en daarmee de aanbestedingsprocedure met hem.
1.4.
Appellant 1 en appellant 2 hebben ieder een door hen opgestelde schriftelijke verklaring, gedateerd onderscheidenlijk 24 oktober 2016 en 27 oktober 2016, aan [aannemer X.] verstrekt, inhoudende informatie over het verloop van de onder 1.2 en 1.3 bedoelde aanbestedingsprocedure en over gedragingen en uitlatingen van leden van het aanbestedingsteam in het kader van de aanbestedingsprocedure.
1.5.
Begin november 2016 heeft [aannemer X.] de gemeente Utrecht verzocht de concretiseringsfase met hem te hervatten. In het geval dat de gemeente Utrecht niet daartoe zou overgaan, zou [aannemer X.] een kort geding-procedure starten tegen de gemeente Utrecht. [aannemer X.] heeft de gemeente Utrecht in dat verband tevens gemeld dat ambtenaren van die gemeente hem hadden geïnformeerd over het handelen van het groepshoofd [groep B.] als lid van het aanbestedingsteam.
1.6.
Op 9 november 2016 is de kort gedingdagvaarding aan de gemeente Utrecht betekend.
1.7.
Op 10 november 2016 heeft een bijeenkomst van het team [team A.] plaatsgevonden, waarbij appellanten aanwezig waren. Het afdelingshoofd van de afdeling [afdeling C.] heeft tijdens deze bijeenkomst de aanwezigen gevraagd om zich bij hem of de vertrouwenspersoon Integriteit te melden als zij iets wisten over de verklaringen van ambtenaren van de gemeente Utrecht waarnaar [aannemer X.] in de dagvaarding had verwezen.
1.8.
Op 12 december 2016 heeft nogmaals een bijeenkomst van het team [team A.] plaatsgevonden, waarbij appellanten aanwezig waren. Het afdelingshoofd van [afdeling C.] heeft tijdens deze bijeenkomst de aanwezigen gemeld dat [aannemer X.] had aangekondigd dat ambtenaren van de gemeente Utrecht tijdens de geplande kort geding zitting een verklaring zouden afleggen. Het afdelingshoofd heeft opnieuw gevraagd of de betrokken ambtenaren zich bij hem of bij de vertrouwenspersoon Integriteit wilden melden. Tijdens deze bijeenkomst is een toelichting op de Klokkenluidersregeling gegeven. Benadrukt is dat een melding bij de vertrouwenspersoon Integriteit kon worden ingediend en hem kon worden gevraagd om de naam van de melder niet te noemen.
1.9.
De onder 1.4 bedoelde schriftelijke verklaring van appellant 1 heeft [aannemer X.] gedeeltelijk geanonimiseerd en als productie in het kader van de kort geding procedure overgelegd. De naam van appellant 1 als opsteller van deze verklaring was zwart gemaakt. Op 16 december 2016 heeft het college deze schriftelijke verklaring ontvangen en daarmee voor het eerst daarvan kennis genomen.
1.10.
De directeur [onderdeel D.] heeft op 19 december 2016 een gesprek met appellant 1 gevoerd omdat uit de gedeeltelijk geanonimiseerde verklaring van appellant 1 kon worden afgeleid dat hij de opsteller daarvan was. Appellant 1 heeft gemeld dat hij ’s middags naar de kort geding zitting zou gaan en als de rechter hem zou vragen om een en ander te bevestigen hij dat zou doen.
1.11.
Op 19 december 2016 heeft een openbare zitting in het kader van het door [aannemer X.] tegen de gemeente Utrecht aangespannen kort geding plaatsgevonden. Tijdens deze openbare zitting zijn appellanten aan de zijde van [aannemer X.] verschenen en hebben zij verklaard dat zij bij hun - aanvankelijk - geanonimiseerde schriftelijke verklaringen over het verloop van de onder 1.2 en 1.3 bedoelde aanbestedingsprocedure blijven.
1.12.
De directeur van [onderdeel D.] heeft het forensisch onderzoeksbureau Integis B.V. (Integis) verzocht om onderzoek te doen naar de juistheid van de door appellant 1 gestelde misstanden zoals neergelegd in de onder 1.4 bedoelde verklaring. De bevindingen van dit onderzoek heeft Integis neergelegd in een rapport van 18 april 2017.
2.1.
Bij separate besluiten van 2 juni 2017 (primaire besluiten I) heeft het college met toepassing van artikel 6:7, tweede lid, van de Arbeidsvoorwaardenregeling Utrecht (ARU) in verbinding met onderdeel 2.3.4 van de Uitvoeringsregeling Utrecht (URU) 6b, appellanten met ingang van 2 juni 2017 bij wijze van ordemaatregel buitengewoon verlof verleend met behoud van bezoldiging. Hierbij is meegedeeld dat het vertrouwen in appellanten als ambtenaren van de gemeente Utrecht onherstelbaar is beschadigd en dat de aan appellanten verweten gedragingen strafontslag zouden rechtvaardigen. Besloten is echter om met appellanten een traject in te gaan dat erop gericht is hen van werk naar (extern) werk te helpen en hen in dat kader faciliteiten aan te bieden. Hiertoe is een regeling aangeboden.
2.2.
Middels een brief van 3 augustus 2017 hebben appellanten een melding op grond van de Klokkenluidersregeling ingediend over vermeende misstanden binnen de organisatie van de gemeente Utrecht in de periode van 2008 tot en met 2017.
2.3.
Nadat hij zijn voornemen hiertoe kenbaar had gemaakt en appellanten hun zienswijze naar voren hadden gebracht, heeft het college, bij separate besluiten van 18 augustus 2017 (primaire besluiten II) appellanten op grond van artikel 8:13 van Pro de ARU met ingang van 1 januari 2018 ontslag verleend op andere gronden wegens een onherstelbaar verstoorde arbeidsverhouding. Tevens heeft het college voor appellanten een passende regeling als bedoeld in artikel 19:4, eerste lid, van de ARU getroffen, onder meer inhoudende een aan appellanten toegekende garantie op een aanvullende uitkering als bedoeld in artikel 19:10 tot Pro en met artikel 19:14 van Pro de ARU en een na-wettelijke uitkering als bedoeld in artikel 19:15 tot Pro en met artikel 19:19 van Pro de ARU.
2.4.
Bij separate besluiten van 25 augustus 2017 (primaire besluiten III) heeft het college de primaire besluiten I ingetrokken voor wat betreft de verlening van buitengewoon verlof omdat een deel van de aan de primaire besluiten I ten grondslag liggende redenen zich niet meer voordeed. Daarbij heeft het college met toepassing van artikel 6:7, tweede lid, van de ARU in verbinding met onderdeel 2.3.4 van de URU 6b, appellanten bij wijze van ordemaatregel buitengewoon verlof verleend met behoud van bezoldiging voor de periode van 1 september 2017 tot 1 januari 2018. De tegen de primaire besluiten I gemaakte bezwaren worden geacht mede te zijn gericht tegen de primaire besluiten III.
2.5.
Bij separate besluiten van 19 december 2017 (bestreden besluiten) heeft het college de bezwaren van appellanten tegen de primaire besluiten I, II en III ongegrond verklaard.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
4. Naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, komt de Raad tot de volgende beoordeling.
Omvang van het geding in hoger beroep
4.1.
Zoals namens appellanten ter terechtzitting is bevestigd, is het hoger beroep uitsluitend gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de bij de bestreden besluiten gehandhaafde ontslagbesluiten wegens verstoorde arbeidsverhoudingen.
4.2.
De beroepsgrond dat de rechtbank ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan doel, strekking en achtergrond van de Klokkenluidersregeling, slaagt niet. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen ligt aan de besluitvorming van het college niet de Klokkenluidersregeling, noch de in dat kader opgestelde rapporten (van bijvoorbeeld Integis) ten grondslag. Deze stukken kunnen daarom niet worden aangemerkt als op de onderhavige zaken betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, en artikel 8:42, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft wat hierover is aangevoerd door partijen dan ook terecht buiten bespreking gelaten.
Verstoorde arbeidsverhoudingen
4.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) kan een ontslaggrond als artikel 8:13 van Pro de ARU worden toegepast als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. De Raad volgt de rechtbank in het oordeel dat hiervan in het geval van appellanten sprake was en neemt de gronden waarop de rechtbank tot dat oordeel is gekomen over. Naar aanleiding van wat in hoger beroep is aangevoerd overweegt de Raad nog het volgende.
4.4.
De kern van wat appellanten wordt verweten is schending van hun geheimhoudingsplicht door aan [aannemer X.] schriftelijke verklaringen met informatie uit een aanbestedingsprocedure te verstrekken, in welke procedure [aannemer X.] belanghebbende was. Die verklaringen hielden, kort samengevat, beschuldigingen in van een groepshoofd dat door diens toedoen en dat van leden van het aanbestedingsteam de aanbestedingsprocedure niet eerlijk zou zijn verlopen (ten koste van een ander bedrijf). De Raad is van oordeel dat appellanten deze vermeende misstanden ten onrechte niet intern hebben gemeld, noch bij hun leidinggevenden, noch via de vertrouwenspersoon of de klokkenluidersmelding. Ook na indringende oproepen van de leidinggevenden om hiervoor alsnog die wegen te bewandelen, hebben appellanten dit niet gedaan. Ze hebben [aannemer X.] bewust gesteund ter zitting van het kort geding tegen de gemeente Utrecht en hebben volhard in hun aantijgingen tegen het groepshoofd, terwijl deze beschuldigingen slechts waren gebaseerd op aannames en persoonlijke conclusies. Daarbij komt, doordat appellanten ten tijde van het verstrekken van hun verklaringen aan [aannemer X.] niet de klokkenluidersregeling hebben gevolgd of de vermeende misstand hebben gemeld bij een van de leidinggevenden of een vertrouwenspersoon, het college niet de gelegenheid had om een en ander eerst zelf te onderzoeken en betrokkenen hierover te horen. Met deze gedragingen hebben appellanten de reputatie van het groepshoofd, collega’s in het aanbestedingsteam en de naam van de gemeente Utrecht beschadigd. Met het college is de Raad van oordeel dat integriteit in het algemeen en juist ook bij aanbestedingen, vanwege de aard ervan, een gevoelig onderwerp betreft. De gemeente Utrecht heeft ook vanaf april/mei 2015 uitgebreid aandacht aan dit onderwerp besteed. Dit geldt ook voor de klokkenluidersregeling en de mogelijkheid om (eventueel anoniem) meldingen te doen bij vertrouwenspersonen.
4.5.
De beroepsgrond van appellanten dat zij materieel als klokkenluiders moeten worden behandeld en als zodanig bescherming genieten treft geen doel, nu zij op geen enkele manier hebben getracht een en ander eerst intern aan de orde te stellen, ook niet nadat ze daartoe waren aangespoord. Pas op 3 augustus 2017, na het voornemen tot ontslag, hebben zij alsnog een klokkenluidersmelding gedaan. Dat appellanten geen vertrouwen hadden in hun leidinggevenden en de vertrouwenspersonen en om die reden deze keuze hebben gemaakt, is onvoldoende gefundeerd.
4.6.
Het college mocht op grond van wat onder 4.4 en 4.5 is overwogen tot de conclusie komen dat sprake was van onherstelbaar verstoorde verhoudingen, ook al hadden appellanten niet gehandeld uit persoonlijk gewin maar vanuit hun gevoel voor rechtvaardigheid. Het college was dus bevoegd appellanten op die grond ontslag te verlenen.
4.7.
Gezien de oorzaak van de verstoorde arbeidsverhoudingen bestond voor het college, anders dan door appellanten is aangevoerd, geen verplichting om nog een mediation-traject te beproeven en/of interne herplaatsingsmogelijkheden te onderzoeken. Dat het groepshoofd niet meer op dezelfde functie werkzaam is, maakt dit niet anders. Het ontbreken van vertrouwen in appellanten betrof niet slechts de relatie met dat groepshoofd. Dat appellanten nog een aantal maanden hun werkzaamheden hebben mogen uitvoeren, hangende het nader onderzoek naar de beschuldigingen, brengt evenmin mee dat het college ten tijde in geding niet bevoegd zou zijn ontslag op deze grond te verlenen.
Passende regeling
4.8.
Aan appellanten is een regeling toegekend inhoudende dat aan appellanten deskundige ondersteuning door een extern outplacementbureau van eigen keuze wordt aangeboden waarbij de kosten tot een bedrag van € 7.500,- worden vergoed. Verder is een aanvullende en na-wettelijke uitkering toegekend. De rechtbank wordt gevolgd in het oordeel dat hiermee aan appellanten een passende regeling is geboden. Er is geen sprake van een overwegend aandeel aan de kant van de gemeente in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsverhoudingen, zodat er geen aanleiding is voor het toekennen van een zogenoemde plus.
4.9.
Uit 4.1 tot en met 4.8 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en H. Lagas en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van V.Y. van Almelo als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 december 2019.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) V.Y. van Almelo