ECLI:NL:CRVB:2019:2573

Uitspraak

18.4506 AW, 18/6264 AW, 18/6520 AW

Datum uitspraak: 18 juli 2019

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
18 juli 2018, 18/342 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

de korpschef van politie (korpschef)

[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)

PROCESVERLOOP

De korpschef heeft hoger beroep ingesteld.

Namens betrokkene heeft mr. drs. P.W. Kuijper een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld. De korpschef heeft hierop een zienswijze gegeven.

De korpschef heeft op 7 november 2018 ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar genomen (nader besluit). Betrokkene heeft hierop gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met een aantal soortgelijke zaken, plaatsgevonden op 6 juni 2019. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A.M. Bot, mr. P.J.C. Garrels en C. Krooder. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Kuijper. In de gevoegde zaken wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.

OVERWEGINGEN

1.1.

Betrokkene was werkzaam als [naam functie] bij de eenheid [eenheid] . Betrokkene heeft op 27 juli 2016 een aanvraag ingediend om ontheffing van werkzaamheden (18‑maandenregeling/remplaçantenregeling) als bedoeld in artikel 55aa van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp), zoals dit luidde direct voorafgaand aan 1 juni 2016.

1.2.

Bij brief van 16 december 2016, aangevuld bij brief van 3 maart 2017, is aan betrokkene medegedeeld dat zijn aanvraag niet verder in behandeling wordt genomen omdat het aantal lege plekken groter is dan het aantal herplaatsingskandidaten waarvoor nog een passende functie moet worden gevonden. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van
12 juli 2017 gegrond verklaard. Hierbij is medegedeeld dat alsnog inhoudelijk op de aanvraag van betrokkene wordt beslist.

1.3.

Bij besluit van 12 juli 2017 heeft de korpschef de aanvraag om ontheffing van werkzaamheden afgewezen op de grond dat niet aan de voorwaarden daarvoor is voldaan, omdat op de peildatum 1 juni 2017 sprake is van een overbezetting van 0,32 fte. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 7 december 2017 ongegrond verklaard.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de korpschef opgedragen een nieuw besluit te nemen. Daartoe heeft de rechtbank, kort samengevat, overwogen dat de korpschef bij het verlenen van ontheffing van werkzaamheden een discretionaire bevoegdheid toekomt en dat de toetsing door de rechter daarom terughoudend is. In dit kader dient te worden beoordeeld of de korpschef, na afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen en daarbij niet anderszins heeft gehandeld in strijd met enige ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de korpschef bij het nemen van het besluit van 12 juli 2017 ervoor mogen kiezen om aanvankelijk 1 juni 2017 als peildatum te hanteren voor de beoordeling van de mogelijkheid een herplaatsingskandidaat te plaatsen, omdat daarmee bewerkstelligd is dat alle aanvragen voortvarend en op gelijke wijze zijn behandeld. In bezwaar heeft de korpschef terecht conform de hoofdregel van

artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ex nunc beslist, dat wil zeggen met inachtneming van alle (gewijzigde) feiten en omstandigheden zoals die bekend zijn op het tijdstip van heroverweging in bezwaar.

Het doel van de remplaçantenregeling is om feitelijk formatieplaatsen vrij te maken voor het plaatsen van herplaatsingskandidaten. De opmerking in de nota van toelichting bij artikel 55aa van het Barp, dat een verzoek niet te snel mag worden afgewezen, leest de rechtbank aldus dat de korpschef een deugdelijk onderzoek dient te verrichten en niet lichtvaardig het verzoek mag afwijzen. Aansluitend bij de toelichting op artikel 55aaa van het Barp (de klassieke remplaçantenregeling) en artikel 99k van het Barp, dient de korpschef een redelijke afweging te maken over wat mogelijk is en moet gemotiveerd worden waarom het verzoek van betrokkene niet tot vervanging door een herplaatsingskandidaat kan leiden. Daarbij is enige soepelheid vereist. Zo is het niet volledig in alle facetten kunnen vervangen van de vertrekkende ambtenaar geen reden om een verzoek af te wijzen (Stb. 2014, 52, p. 18). Door slechts een bandbreedte te hanteren van 0,9 tot 1,1 fte geeft de korpschef een te beperkte uitleg aan het begrip ‘vrijkomende formatieplaats’. De korpschef heeft deze keuze niet in beleid vastgelegd en nader toegelicht en ook de toelichting op artikel 55aa van het Barp biedt geen aanknopingspunten voor een dergelijke strikte uitleg van de remplaçantenregeling. De 0,73 fte aan formatieruimte die in het geval van het vertrek van betrokkene vrijkomt, komt neer op een arbeidsplaats van circa 26 uur. De rechtbank acht het bij een formatieplaats van deze omvang niet op voorhand ondenkbaar dat hiervoor een herplaatsingskandidaat kan worden gevonden. De korpschef zal daarom alsnog moeten onderzoeken of er een herplaatsingskandidaat beschikbaar is voor de vrijkomende formatieplaats. Pas als er geen vervanger is die in de plaats van betrokkene kan worden aangesteld, kan het verzoek van betrokkene worden afgewezen.

3. In (incidenteel) hoger beroep hebben partijen zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. Bij het nadere besluit van 7 november 2018 heeft de korpschef het bezwaar van betrokkene opnieuw ongegrond verklaard, omdat uit het onderzoek is gebleken dat de functie van betrokkene geen passende plek is voor een van de herplaatsingskandidaten. Uit het door de korpschef verrichte onderzoek is gebleken dat er 24 herplaatsingskandidaten zijn in de range rondom de schaal 9 functie (Operationeel Specialist A/TO) die door betrokkene bij vertrek wordt aangeboden. Van deze kandidaten:

- bleken er drie niet passend te zijn op basis van reistijd (meer dan 1,5 uur enkele reistijd),

- zijn er negen op basis van kennis, ervaring en opleiding niet passend, waarbij gedacht moet worden aan het ontbreken van de initiële opleiding (executieve status). De functie is voor hen niet passend te maken omdat de vereiste initiële opleiding langer duurt,

- bevinden er acht zich in de afrondende fase van een traject (plaatsing elders in de organisatie of een aanbod om de organisatie te verlaten),

- voor één loopt een beroepszaak waarvan de uitkomst dient te worden afgewacht. De inzet daarvan is een mogelijke plaatsing,

- bleken er drie om persoonlijke redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard niet geschikt voor de vervulling van de functie Operationeel Specialist A/TO.

Nu met het nadere besluit niet aan de bezwaren van betrokkene is tegemoet gekomen, zal de Raad, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb dit besluit mede in zijn beoordeling betrekken.

5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

5.1.1.

Op grond van artikel 99k, tweede lid, van het Barp, blijven de artikelen 55aa en 55aaa, zoals die luidden direct voorafgaand aan 1 juni 2016, van toepassing op de ambtenaar die voor 1 januari 2018 een verzoek als bedoeld in die artikelen heeft ingediend, ten gevolge waarvan op de vrijkomende formatieplaats een herplaatsingskandidaat als bedoeld in het eerste lid kan worden herplaatst.

5.1.2.

Op grond van artikel 55aa, eerste lid, van het Barp, zoals dit luidde direct voorafgaand aan 1 juni 2016, wordt de ambtenaar die niet als herplaatsingskandidaat of pre‑herplaatsingskandidaat is aangewezen, door het bevoegd gezag op diens verzoek ontheven van werkzaamheden, met behoud van aanspraken tot het einde van zijn loopbaan indien

a. op de vrijkomende formatieplaats een pre-herplaatsingskandidaat kan worden geplaatst of een herplaatsingskandidaat kan worden herplaatst en;

b. er op het moment van ontheffen een ontslagbesluit is genomen met een ingangsdatum maximaal 18 maanden na het moment van ontheffen, dan wel;

c. de ambtenaar binnen 18 maanden na het moment van ontheffen, gebruik maakt van de levensloopregeling in de vorm van einde loopbaanverlof en daarbij is vastgelegd dat het levensloopverlof wordt voortgezet tot aan het moment van ontslag.

5.2.

De Raad stelt vast dat de korpschef bij de beoordeling of aan de voorwaarden van artikel 55aa van het Barp, zoals dit luidde direct voorafgaand aan 1 juni 2016, is voldaan beoordelingsvrijheid heeft. Een op grond van dit artikel genomen besluit kan daarom slechts terughoudend worden getoetst. Die toetsing is beperkt tot de vraag of gezegd moet worden dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen.

Incidenteel hoger beroep

5.3.

Betrokkene heeft in incidenteel hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de korpschef 1 juni 2017 als peildatum mocht hanteren. Volgens betrokkene is de datum van de aanvraag bepalend voor de beoordeling, zowel bij het besluit van 12 juli 2017 als bij de beslissing op bezwaar. Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 februari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:746) is een peildatum in dit geval geen ongeschikt instrument om ongewenste verschillen bij de beoordeling van aanvragen te voorkomen. Artikel 55aa van het Barp, zoals dit luidde direct voorafgaand aan 1 juni 2016, is een voorziening in het kader van de personele reorganisatie Politiewet 2012 die ertoe strekt een formatieplaats vrij te maken voor een (pre-)herplaatsingskandidaat. De korpschef heeft toegelicht dat bij de beoordeling van een aanvraag zoals hier aan de orde, ingediend in fase 2 van de reorganisatie, juist is gekozen voor een peildatum om te bewerkstelligen dat de aanvragen op gelijke wijze worden behandeld, omdat medewerkers die niet voorafgaand aan 1 juli 2016 (zijnde de datum van plaatsing in de nieuwe organisatie en de start van fase 2 van de reorganisatie) op een passende functie zijn geplaatst, eerst per 1 juli 2016 zijn aangewezen als herplaatsingskandidaat. Pas vanaf dat moment konden er afspraken worden gemaakt met de herplaatsingskandidaten over het te volgen herplaatsingstraject, onder begeleiding van de mobiliteitsadviseurs. Daarnaast heeft de politieorganisatie in fase 2, zoals ook blijkt uit het document “Handelswijze eenheden in balans brengen formatie en bezetting” instrumenten als horizontale mobiliteit, interne teammobiliteit en vacaturestelling ingezet om de formatie en bezetting in balans te brengen door over- en onderbezetting op te lossen. Verder blijkt uit de brieven van 16 december 2016 en 3 maart 2017 aan betrokkene dat de korpschef zich zag geconfronteerd met een groot aantal aanvragen om ontheffing van werkzaamheden terwijl er in die periode meer vacatures waren dan herplaatsingskandidaten. In dit licht bezien acht de Raad het niet onredelijk dat de korpschef eerst heeft getracht om zoveel mogelijk herplaatsingskandidaten te plaatsen op openstaande vacatures en er vervolgens bij de inhoudelijke beoordeling van de tot dan toe ingediende aanvragen voor heeft gekozen om een peildatum te hanteren om te bewerkstellingen dat die aanvragen op gelijke wijze worden behandeld. De gekozen peildatum van 1 juni 2017 kan in dit geval de rechterlijke toets doorstaan. Hierbij betrekt de Raad dat die datum is gelegen op een datum kort voor het nemen van het besluit van 12 juli 2017, waardoor het besluit is gebaseerd op recente informatie over de formatie en bezetting.

5.4.

Betrokkene heeft verder aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de korpschef bij het bestreden besluit op grond van artikel 7:11 van de Awb ex nunc mocht beslissen. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank kan niet gevolgd worden in het oordeel dat het in de Awb neergelegde stelsel van de volledige heroverweging in bezwaar met zich brengt dat de aanvraag om ontheffing van werkzaamheden (uitsluitend) wordt beoordeeld op basis van de situatie op het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar (ex‑nunc toetsing). In dit geding gaat het immers om de vaststelling van de rechtspositie van betrokkene naar de situatie op een bepaald tijdstip. In dit geval dient de aanvraag om ontheffing van werkzaamheden ook in de beslissing op bezwaar te worden beoordeeld naar de situatie op de peildatum 1 juni 2017.

Hoger beroep

5.5.

In hoger beroep heeft de korpschef zich gekeerd tegen het oordeel van de rechtbank dat de korpschef met de bandbreedte van 0,9-1,1 fte een te beperkte uitleg heeft gegeven aan het begrip vrijkomende formatieplaats. Volgens de korpschef is de rechtbank daarmee de terughoudende toets te buiten gegaan. Bovendien biedt de toelichting op artikel 55aa van het Barp wel degelijk aanknopingspunten voor het hanteren van een bandbreedte. Met de bandbreedte 0,9-1,1 fte houdt de korpschef rekening met beperkte verschillen in arbeidsduur, zoals genoemd in de nota van toelichting (Stb. 2014, 52, p.18). Met deze bandbreedte wordt het doel van de regeling nagestreefd om feitelijk formatieplaatsen vrij te maken voor het plaatsen van herplaatsingskandidaten en wordt tegelijkertijd de balans tussen formatie en bezetting bewaakt. Deze beroepsgrond slaagt niet. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de korpschef met het hanteren van de bandbreedte van 0,9-1,1 fte geen redelijke uitleg heeft gegeven aan het begrip vrijkomende formatieplaats. De omstandigheid dat in de door de korpschef genoemde nota van toelichting “beperkte verschillen in arbeidsduur” als reden is genoemd waarom een aanvraag niet te snel mag worden afgewezen, doet daar niet aan af. Niet gebleken is dat daarmee is beoogd af te wijken van hetgeen in de nota van toelichting in Staatsblad 2011, 125 bij de artikelen 55aa en 55aaa van het Barp is vermeld, namelijk dat het bevoegd gezag een redelijke afweging maakt of het mogelijk is om aan het verzoek te voldoen. Hierbij is vermeld dat verwacht mag worden dat een verzoek niet te snel wordt afgewezen. Er dient door het bevoegd gezag gemotiveerd te worden waarom het verzoek niet tot vervanging kan leiden. Het niet volledig in alle facetten kunnen vervangen van de vertrekkende ambtenaar is geen reden om af te wijzen. Ten slotte is vermeld dat het bij de uitvoering van dit artikel van belang is dat er geen onderscheid gemaakt mag worden naar deeltijders: in de Ambtenarenwet is in artikel 125g opgenomen dat men geen onderscheid mag maken op grond van een verschil in arbeidsduur. Met de gehanteerde ondergrens van 0,9 fte gaat de korpschef uit van een dienstverband van 32 uur. Ook naar het oordeel van de Raad biedt de tekst van de nota van toelichting geen aanknopingspunten voor een dergelijke strikte uitleg. Bij een vrijkomende formatieruimte van 0,73 fte (ongeveer 26 uur) is het niet op voorhand ondenkbaar dat hiervoor een herplaatsingskandidaat kan worden gevonden.

Nader besluit

5.6.

Betrokkene heeft betoogd dat de door de korpschef gegeven motivering ontoereikend is omdat onvoldoende duidelijk wordt gemaakt waarom de formatieplaats van betrokkene geen passende plek is voor de herplaatsingskandidaten die uit het nadere onderzoek naar voren zijn gekomen
.Betrokkene heeft ter zitting toegelicht dat hij niet beoogt dat de korpschef bij de motivering persoonsgegevens zoals de namen van de betrokken herplaatsingskandidaten noemt, maar wel dat per herplaatsingskandidaat wordt toegelicht waarom de plek van betrokkene op de peildatum geen passende plek is. Dit betoog slaagt. De door de korpschef gegeven motivering is, zoals de korpschef ter zitting heeft toegelicht, een samenvatting van het overzicht van het Landelijk Mobiliteitscentrum. De korpschef heeft op basis van dat overzicht in het bestreden besluit in zeer algemene bewoordingen en in categorieën omschreven waarom geen sprake is van een passende plek en daarbij het aantal herplaatsingskandidaten genoemd. Daarmee biedt de korpschef onvoldoende inzicht in de concrete redenen die tot de conclusie hebben geleid dat geen enkele herplaatsingskandidaat op de formatieplaats van betrokkene had kunnen worden geplaatst en op basis waarvan de aanvraag van betrokkene is afgewezen. Ten slotte blijkt uit het nadere besluit dat het onderzoek van de korpschef zich heeft gericht op de actuele situatie. Uit wat in 5.3 en 5.4 is overwogen volgt dat het onderzoek zich dient te richten op de situatie op de peildatum, 1 juni 2017. Het nadere besluit is daarom in strijd met het motiveringsbeginsel.

6. Uit 5.4 volgt dat het incidenteel hoger beroep van betrokkene slaagt. Uit 5.5 volgt dat het hoger beroep van de korpschef niet slaagt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat de korpschef op grond van artikel 7:11 van de Awb ex nunc mocht beslissen. Voor het overige wordt de aangevallen uitspraak bevestigd. Ten slotte volgt uit 5.6 dat het beroep tegen het nadere besluit van 7 november 2018 gegrond moet worden verklaard. De Raad zal dit besluit vernietigen en de korpschef opdracht geven een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Hierbij zal de korpschef moeten onderzoeken of op de peildatum 1 juni 2017 een herplaatsingskandidaat op de plek van betrokkene kon worden geplaatst en per herplaatsingskandidaat moeten toelichten waarom de formatieplaats van betrokkene niet passend is.

7. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de korpschef te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

8. Aanleiding bestaat om de korpschef te veroordelen in de kosten van betrokkene. Deze worden begroot op € 1.792,- voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verweerschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en

0,5 punt voor de reactie op het nadere besluit, € 512,- per punt).

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat de korpschef op grond van artikel 7:11 van de Awb ex nunc mocht beslissen;
bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
verklaart het beroep tegen het besluit van 7 november 2018 gegrond en vernietigt dit besluit;
draagt de korpschef op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
veroordeelt de korpschef in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.792-;
bepaalt dat de korpschef aan betrokkene het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 253,- vergoedt;
bepaalt dat van de korpschef een griffierecht van € 508,- wordt geheven.

Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en C.H. Bangma en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van F.H.R.M. Robbers als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2019.

(getekend) H. Lagas

(getekend) F.H.R.M. Robbers