Uitspraak
17.6222 AOW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van
8 augustus 2017, 17/856 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 3 januari 2019
PROCESVERLOOP
De Svb heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft W.F.K. ter Hennepe een verweerschrift ingediend.
De Svb heeft vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met een aantal soortgelijke zaken, plaatsgevonden op 11 oktober 2018. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M. van Everdingen, H. van der Most, mr. S. Herder en K. van Ingen. Betrokkene is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Van Dalen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst. In de verschillende zaken wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene, geboren [in] 1952, ontving vanaf mei 2012 een prepensioen van het ABP dat doorliep tot haar 65ste verjaardag
.Betrokkene heeft op 7 januari 2017 een pensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) aangevraagd. Bij besluit van 20 januari 2017 heeft de Svb aan betrokkene meegedeeld deze aanvraag niet in behandeling te nemen omdat betrokkene de AOW‑leeftijd nog niet heeft bereikt. Het bezwaar tegen dit besluit is bij beslissing op bezwaar van 23 februari 2017 (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard. Hiertoe is overwogen dat betrokkene op 12 april 2018 haar AOW‑leeftijd bereikt en dat zij een half jaar vóór die datum een aanvraag kan doen.
.Betrokkene heeft op 7 januari 2017 een pensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) aangevraagd. Bij besluit van 20 januari 2017 heeft de Svb aan betrokkene meegedeeld deze aanvraag niet in behandeling te nemen omdat betrokkene de AOW‑leeftijd nog niet heeft bereikt. Het bezwaar tegen dit besluit is bij beslissing op bezwaar van 23 februari 2017 (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard. Hiertoe is overwogen dat betrokkene op 12 april 2018 haar AOW‑leeftijd bereikt en dat zij een half jaar vóór die datum een aanvraag kan doen.
1.2.
Tijdens de procedure bij de rechtbank heeft de Svb op 15 mei 2017 een nieuwe beslissing op bezwaar (bestreden besluit 2) genomen, waarbij de beslissing van 23 februari 2017 is ingetrokken en het bezwaar op inhoudelijke gronden ongegrond is verklaard. Daartoe is overwogen dat bij de vaststelling van de ingangsdatum van het AOW‑pensioen toepassing is gegeven aan artikel 16 en artikel 7a van de AOW, welk laatste artikel op grond van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd met ingang van 1 januari 2013 is ingevoegd in de AOW. Ingevolge dit artikel is de pensioengerechtigde leeftijd voor de AOW vanaf 2013 stapsgewijs en vanaf 2016 versneld omhoog gegaan. Als gevolg van deze wetswijzigingen heeft betrokkene recht op AOW als zij 66 jaar is. Het beroep dat betrokkene in bezwaar heeft gedaan op artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), omdat zij meent door de verhoging van de AOW‑leeftijd een onevenredig zware last te dragen, wordt niet gehonoreerd. Volgens het beleid dat de Svb bij deze beoordeling hanteert, zijn de voorwaarden van de Tijdelijke regeling overbruggingsuitkering AOW (OBR) doorslaggevend. Er is volgens dit beleid alleen sprake van een onevenredig zware last als betrokkene in aanmerking komt voor een overbruggingsuitkering. De Svb heeft vastgesteld dat betrokkene geen recht heeft op een overbruggingsuitkering, omdat haar inkomen in de maand dat zij 64,5 jaar is, te hoog is. Volgens de Svb is dan geen sprake van een onevenredig zware last.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard, het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, bestreden besluit 2 vernietigd en de Svb opdracht gegeven tot het nemen van een nieuw besluit. Onder verwijzing naar uitspraken van de Raad van 18 juli 2016 (onder meer ECLI:NL:CVRB:2016:2613) en rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft de rechtbank overwogen dat de enkele toetsing aan de voorwaarden van de OBR niet is aan te merken als een deugdelijk individueel feitenonderzoek naar het bestaan van een onevenredig zware last bij betrokkene. De Svb heeft enkel gekeken naar het inkomen van betrokkene op 64,5 jarige leeftijd, terwijl volgens de rechtbank ook andere omstandigheden dan enkel het inkomen op dat moment van belang kunnen zijn. Volgens de rechtbank moet de Svb bij de beoordeling of betrokkene een onevenredig zware last draagt door de verhoging van haar AOW-leeftijd alle relevante elementen tegen de specifieke achtergrond van betrokkene beoordelen.
3.1.
In hoger beroep heeft de Svb betoogd dat door te toetsen aan de voorwaarden van de OBR een deugdelijk individueel feitenonderzoek naar het bestaan van een eventuele onevenredige zware last wordt verricht. De OBR is in 2013 ingevoerd juist om personen met een kwetsbare financiële situatie te compenseren voor het AOW‑gat. Personen die over voldoende vermogen of een inkomen op ten minste de voor hem of haar geldende bijstandsnorm beschikken, worden geacht zelf het AOW‑gat te kunnen overbruggen. Aan de hand van de polisadministratie vindt een onderzoek plaats naar de inkomenssituatie van betrokkene (en van de eventuele partner) op het moment van 64,5 jaar en vanaf de maand van 65 jaar. Voor zover hieruit blijkt dat het inkomen beneden de voor betrokkene geldende normbedragen ligt (bijstandsnorm), vindt nog aanvullend onderzoek plaats naar het eventuele vermogen. Indien blijkt dat een betrokkene in aanmerking komt voor een overbruggingsuitkering op grond van de OBR, neemt de Svb aan dat sprake is van een onevenredig zware last en vindt via de OBR compensatie plaats gedurende het tijdvak van het AOW‑gat. Deze wijze van toetsen is een beleidsmatige keus. In bijzondere omstandigheden kan de Svb in het voordeel van een betrokkene daarvan afwijken. Het is dan wel aan die betrokkene om aan te tonen dat in zijn of haar geval sprake is van een onevenredig zware last. Naar het oordeel van de Svb dient bij de beoordeling of sprake is van een onevenredig zware last de situatie van de betrokkene gedurende het tijdvak van het voor hem of haar geldende AOW‑gat in ogenschouw te worden genomen. In dat kader is het niet onredelijk om te kijken naar de inkomens- en vermogenspositie van de betrokkene. De toetsing ziet dus niet op het vergoeden van alle denkbaar financieel nadeel, maar op de vraag of het inkomen of vermogen na de eigendomsontneming hoger is dan de in de Participatiewet geldende normen. De Svb heeft vastgesteld dat betrokkene in de maand voorafgaand aan de maand waarin zij de 65‑jarige leeftijd heeft bereikt een inkomen van totaal bruto € 3.792,42 had. Dit was netto € 2.548,01. Het inkomen is in de maanden daarna niet gewijzigd. Haar standpunt dat zij tijdens het AOW‑gat een onevenredig zware last had te dragen, is door betrokkene niet met concrete gegevens onderbouwd. Nu betrokkene gedurende het gehele tijdvak van het AOW‑gat beschikte over een netto‑inkomen van ruim boven de bijstandsnorm, kan niet worden gesteld dat de verhoging van de AOW‑leeftijd in haar geval heeft geleid tot een onevenredig zware last. Bovendien heeft betrokkene enige jaren de tijd gehad om zich op de wetswijzigingen voor te bereiden.
3.2.
Door betrokkene is hiertegen ingebracht dat de Svb met de toets aan de voorwaarden van de OBR heeft nagelaten te kijken naar haar individuele omstandigheden, zoals de (vaste) lasten, het vermogen en de eventuele andere (fiscale) effecten van de gewijzigde inkomenspositie. In deze heeft de Svb een actieve onderzoeksplicht. Ter zitting heeft betrokkene ook gewezen op de nadelige financiële effecten van het naar voren halen van het ABP‑pensioen (de ABP‑versleepregeling), waardoor haar pensioeninkomen vanaf haar pensioengerechtigde leeftijd duurzaam met € 80,- per maand wordt verlaagd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In enkele uitspraken van 18 juli 2016 (zie onder meer ECLI:NL:CVRB:2016:2502 en ECLI:NL:CVRB:2016:2613) heeft de Raad geoordeeld dat met de invoering van artikel 7a van de AOW en de daarmee gepaard gaande verschuiving van de aanvangs- en pensioengerechtigde leeftijd, sprake is van inmenging in het eigendomsrecht van een betrokkene als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (Eerste Protocol). De Raad heeft deze inmenging in het eigendomsrecht in het algemeen proportioneel geacht en geoordeeld dat die in het algemeen niet leidt tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol. Overwogen is voorts dat de toepassing van artikel 7a van de AOW in concrete gevallen tot een onevenredig zware last, als bedoeld in de rechtspraak van het EHRM, zou kunnen leiden en daardoor tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol. Of sprake is van een onevenredig zware last moet van geval tot geval op basis van deugdelijk individueel feitenonderzoek worden beoordeeld.
4.2.
De Svb heeft het onderzoek naar een eventuele onevenredig zware last beleidsmatig ingevuld en hierbij aangesloten bij de voorwaarden van de OBR. Volgens “beleidsregel Eigendomsrecht” SB2191 is sprake van een onevenredig zware last als een betrokkene voldoet aan de voorwaarden van de OBR. De compensatie voor deze last bestaat uit een recht op overbruggingsuitkering.
4.3.
De Raad stelt allereerst vast dat de kwalificatie “beleidsregel” door de Svb vragen oproept. Uit artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt immers dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid (eerste lid) en in andere gevallen slechts voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald (tweede lid). SB2191 vermeldt dat de grondslag ervan is gelegen in artikel 1 van het Eerste Protocol. Die verdragsbepaling kent de Svb evenwel geen bevoegdheden toe, zoals bedoeld in artikel 4:81 van de Awb, maar erkent het recht op ongestoord genot van zijn eigendom voor iedere natuurlijke of rechtspersoon. Het feit dat iedere verdragsstaat het “recht” heeft die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren, impliceert niet dat artikel 1 van het Eerste Protocol op zichzelf een bevoegdheid voor bestuursorganen in het leven roept als bedoeld in artikel 4:81 van de Awb.
4.4.
De Raad begrijpt SB2191 dan ook zo, dat de Svb bij onder meer de toepassing van de AOW een werkinstructie (SB2191) hanteert om te bepalen of een voorgenomen besluit inbreuk maakt op het recht van ongestoord genot van zijn eigendom van de aanvrager van het AOW‑pensioen.
4.5.
Evenals de rechtbank heeft overwogen in de aangevallen uitspraak, is de Raad van oordeel dat de enkele toetsing of de betrokkene aan de voorwaarden van de OBR voldoet, waartoe de Svb zich doorgaans in de bezwaarfase heeft beperkt, niet valt aan te merken als een deugdelijk individueel feitenonderzoek naar het bestaan van een onevenredig zware last tijdens het AOW‑gat. Bij deze toetsing worden namelijk uitsluitend de voorwaarden genoemd in artikel 4 van de OBR betrokken. De veronderstelling dat personen die een inkomen of vermogen boven de gestelde grenzen van de OBR hebben over voldoende financiële reserves beschikken om het tijdelijke inkomensverlies op te vangen, kan in individuele gevallen niet gerechtvaardigd zijn. In die gevallen waarin een betrokkene in de bezwaarfase te kennen geeft dat hij of zij door de verhoging van de AOW‑leeftijd onevenredig zwaar wordt getroffen, kan van een zorgvuldige besluitvorming slechts sprake zijn als nader onderzoek wordt gedaan naar de financiële situatie van die betrokkene, met name tijdens de periode van het voor hem of haar geldende AOW‑gat. Daarbij kan van de betrokkene worden verlangd dat hij of zij zelf de gegevens aanlevert die zijn of haar standpunt onderbouwen en die relevant zijn voor dit onderzoek.
4.6.
Uit de in hoger beroep overgelegde stukken en wat ter zitting is besproken, begrijpt de Raad dat de Svb, als gevolg van voortschrijdend inzicht, bij de toetsing aan artikel 1 van het Eerste Protocol naast de enkele toetsing aan de OBR inmiddels ook de inkomens- en vermogenspositie van een betrokkene tijdens het AOW‑gat in ogenschouw neemt. Hierbij worden de diverse door een betrokkene aangedragen individuele financiële omstandigheden meegewogen bij de beoordeling of sprake is van een onevenredig zware last tijdens het AOW‑gat. Ter bepaling daarvan zoekt de Svb allereerst aansluiting bij de rechtspraak van het EHRM, in het bijzonder bij die gevallen waarin naar het oordeel van het EHRM sprake was van een “individual and excessive burden”. Denkbaar is, aldus de Svb, dat buiten de gevallen die bij het EHRM reeds hebben geleid tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol ook andere zeer bijzondere omstandigheden tot een schending kunnen leiden. Met de uitvoering van een dergelijke toetsing wordt naar het oordeel van de Raad voldaan aan het vereiste van een deugdelijk en individueel feitenonderzoek in de zin van de in 4.1 genoemde uitspraken van de Raad.
4.7.
De Svb heeft uiteindelijk in hoger beroep deze toetsing verricht en is daarbij tot de conclusie gekomen dat niet is gebleken dat sprake is van een onevenredig zware last. De Raad sluit zich bij deze conclusie aan. Hierbij is in aanmerking genomen dat aan betrokkene weliswaar twaalf maanden AOW‑pensioen is onthouden, waarop zij in de tijd dat haar prepensioen inging aanspraak dacht te kunnen maken, maar dat niet kan worden gezegd dat haar recht op AOW‑pensioen in de kern is aangetast. Betrokkene heeft twaalf maanden zonder AOW‑pensioen moeten zien te overbruggen, maar op deze periode heeft zij zich ten minste al vanaf 2012/2013 kunnen instellen. Gedurende die twaalf maanden van het AOW‑gat had betrokkene een inkomen van totaal € 2.548,01 netto, bestaande uit weduwenpensioen en pensioen van het ABP. Dit inkomen ligt ruim boven het bestaansminimum. Weliswaar heeft betrokkene door de verhoging van de AOW‑leeftijd financieel nadeel ondervonden, maar ook ter zitting is niet gebleken van omstandigheden die zouden moeten leiden tot het aannemen van een onevenredig zware last. Het naar voren halen van het ABP‑pensioen en de financiële consequenties daarvan op termijn kan in dit geval ook niet als een dergelijke omstandigheid worden beschouwd.
4.8.
Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de voorbereiding van bestreden besluit 2 niet zorgvuldig is geweest en dat zij dit besluit terecht heeft vernietigd. Nu de Svb in hoger beroep alsnog een zorgvuldige beoordeling heeft gedaan en de Raad de door de Svb daaraan verbonden conclusie deelt, is er aanleiding de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit in stand te laten.
4.9.
Het vorenoverwogene in 4.1 tot en met 4.8 leidt ertoe dat de aangevallen uitspraak wordt bevestigd, behalve voor zover de rechtbank de Svb opdracht heeft gegeven tot het nemen van een nieuw besluit. De Raad zal de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit in stand laten.
5. Er is aanleiding de Svb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand van in totaal € 1.024,- en € 43,86 aan reiskosten voor het bijwonen van de zitting.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover de rechtbank opdracht heeft gegeven aan de Svb tot het nemen van een nieuw besluit;
- laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van in totaal € 1.067,86.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en H.J. de Mooij en M.F.J.M. de Werd als leden, in tegenwoordigheid van G.D. Alting Siberg als griffier.
De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 januari 2019.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) G.D. Alting Siberg
md