Uitspraak
17.6688 NIOAW
Datum uitspraak: 28 mei 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 29 augustus 2017, 17/1050 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen, als rechtsopvolger van het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. E.J. Luursema, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2019. Appellant is niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door I.M. Klok.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving tot 30 november 2016 een uitkering op grond van de Werkloosheidswet. Op 3 november 2016 heeft appellant een aanvraag om een uitkering op grond van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) ingediend, met als gewenste ingangsdatum 1 december 2016. Appellant heeft deze aanvraag op 14 november 2016 ingetrokken omdat hij via uitzendbureau [uitzendbureau] aan de slag kon bij [bedrijf X.]. Op 15 november 2016 heeft appellant opnieuw een aanvraag ingediend omdat het werk niet doorging.
1.2.
Bij besluit van 5 december 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 februari 2017 (bestreden besluit), heeft het college appellant met ingang van 1 december 2016 een
IOAW-uitkering toegekend naar de grondslag voor een alleenstaande. Daarbij heeft het college de uitkering voor de periode van 1 december 2016 tot 1 januari 2017 voor één maand met 100% verlaagd op de grond dat appellant in november 2016 verwijtbaar geen algemeen geaccepteerde arbeid heeft aanvaard en hiermee de op hem rustende verplichting van artikel 37, eerste lid, aanhef en onder c van de IOAW niet is nagekomen. Het college heeft deze maatregel gebaseerd op artikel 20, tweede lid van de IOAW en op artikel 8, aanhef en onder c, onderdeel 2 en artikel 9, tweede lid, aanhef en onder c van de Afstemmingsverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ gemeente Hoogezand-Sappemeer 2016 (Afstemmingsverordening).
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellant heeft aangevoerd dat hem niet kan worden verweten dat hij het werk bij [bedrijf X.] niet heeft aanvaard, omdat dit werk gelet op zijn medische (psychische) beperkingen niet passend was.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
In artikel 20, eerste lid, van de IOAW, voor zover hier van belang, is bepaald dat het college de uitkering blijvend of tijdelijk kan weigeren naar de mate waarin de belanghebbende inkomen als bedoeld in of op grond van artikel 8 zou hebben kunnen verwerven, indien:
(…)
c. de belanghebbende nalaat algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden;
d. de belanghebbende door eigen toedoen geen algemeen geaccepteerde arbeid verkrijgt.
4.1.2.
In artikel 20, tweede lid, van de IOAW is bepaald dat het college de uitkering verlaagt overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 35, onderdeel a, ter zake van het niet of onvoldoende nakomen door de belanghebbende die voor de zelfstandige voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in dienstbetrekking, van een verplichting als bedoeld in artikel 13, tweede en vierde lid, of een op grond van hoofdstuk III aan de uitkering verbonden verplichting, anders dan de verplichting, bedoeld in artikel 37, eerste lid, onderdelen a en c, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen.
4.1.3.
In artikel 37, eerste lid van de IOAW, voor zover hier van belang, is bepaald dat de belanghebbende die voor de zelfstandige voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in dienstbetrekking vanaf de dag van melding, bedoeld in artikel 16a, tweede lid, verplicht is:
a. naar vermogen te trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen;
(…)
c. algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden;
(…).
4.1.4.
In artikel 35, aanhef en onder a, van de IOAW is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot de weigering en verlaging, bedoeld in artikel 20. De gemeenteraad heeft hieraan uitvoering gegeven in de Afstemmingsverordening.
4.1.5.
In artikel 8, aanhef en onder c, onderdelen 1 en 2, in samenhang met artikel 9, tweede lid, aanhef en onder c, van de Afstemmingsverordening is, voor zover hier van belang, bepaald dat indien de belanghebbende niet of onvoldoende naar vermogen probeert algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen, dan wel geen algemeen geaccepteerde arbeid aanvaardt, de uitkering met 100% gedurende één maand wordt verlaagd.
4.1.6.
In artikel 17 van de Afstemmingsverordening is het volgende bepaald. Als het college de uitkering op grond van artikel 20, eerste lid van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers of artikel 20, tweede lid van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen blijvend of tijdelijk weigert en de gedraging die tot deze weigering heeft geleid tevens op grond van deze verordening tot een verlaging zou kunnen leiden, blijft een verlaging ter zake van die gedraging achterwege.
4.1.7.
In artikel 18, tweede lid van de Afstemmingsverordening is bepaald dat het college de uitkering blijvend kan weigeren naar de mate waarin de belanghebbende inkomen als bedoeld in of op grond van artikel 8 van de IOAW van de IOAZ zou hebben kunnen verwerven, als een persoon:
a. nalaat algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden, of
b. door eigen toedoen geen algemeen geaccepteerde arbeid verkrijgt.
4.2.
De Raad ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of en, zo ja, welke wettelijke grondslag bestaat voor de aan appellant opgelegde maatregel van het verlagen van de uitkering, nu de verplichting voor het college om op grond van artikel 20, tweede lid, van de IOAW de uitkering te verlagen, niet geldt ter zake van het niet of onvoldoende nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 37, eerste lid, aanhef en onder c, van de IOAW.
4.2.1.
Het college heeft hierover het volgende standpunt ingenomen. In artikel 20, tweede lid, van de IOAW is voor het college een verplichting tot verlaging van de uitkering opgenomen indien één van de in die bepaling vermelde gedragingen zich voordoet. Bij schending door de belanghebbende van de verplichtingen van artikel 37, eerste lid, onderdelen a en c, van de IOAW is het college niet verplicht de uitkering te verlagen. Dat doet er echter niet aan af dat het college nog wel bevoegd is om tot verlaging van de uitkering over te gaan indien deze gedragingen zich voordoen. Deze bevoegdheid volgt uit artikel 35, aanhef en onder a, van de IOAW, waarin is bepaald dat de gemeenteraad regels stelt met betrekking tot de weigering en de verlaging bedoeld in artikel 20. Verder heeft de wetgever bij de wijziging van artikel 20, tweede lid, van de IOAW, waarin de verplichtingen van artikel 37, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de IOAW van de toepassing van dit artikellid werden uitgesloten, toegelicht dat hiermee geen inhoudelijke wijziging in het maatregelenregime is beoogd (Kamerstukken II, 2010/11, 32 520, nr. 3, blz. 11). Omdat het college in artikel 20, eerste lid, van de IOAW ook al de bevoegdheid is gegeven de uitkering blijvend of tijdelijk te weigeren indien de verplichtingen van artikel 37, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de IOAW niet worden nagekomen, dient de gemeenteraad in de verordening nadere regels te stellen over wanneer welke bevoegdheid wordt toegepast. Dat heeft de gemeenteraad gedaan in de samenloopbepaling van artikel 17 van de Afstemmingsverordening. Hieruit en uit de toelichting bij deze bepaling volgt dat het college eerst moet beoordelen of de uitkering kan worden geweigerd. Pas als het college concludeert dat de uitkering niet kan worden geweigerd, kan op grond van de verordening een verlaging worden toegepast. Het college heeft appellant verweten dat hij heeft nagelaten algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden. Uit artikel 18 van de Afstemmingsverordening volgt dat het college de uitkering dan blijvend kan weigeren. Uit de toelichting bij artikel 18 blijkt echter dat de gedraging zich dan wel moet hebben voorgedaan tijdens de uitkering. In het geval van appellant deed de gedraging zich voor voorafgaand aan de uitkering, zodat geen grondslag bestaat voor blijvende weigering van de uitkering. Het college heeft daarom de uitkering verlaagd op grond van artikel 8, aanhef en onder c, onderdelen 1 en 2, en artikel 9, tweede lid, aanhef en onder c, van de Afstemmingsverordening.
4.2.2.
De Raad volgt het college niet in dit standpunt. Het besluit tot het opleggen van een maatregel is een voor de betrokkene belastend besluit. Bij belastend optreden beschikt het bestuursorgaan slechts over die bevoegdheden die hem bij of krachtens de wet uitdrukkelijk zijn toegekend (legaliteitsbeginsel). In artikel 20, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de IOAW is het college de bevoegdheid toegekend de uitkering blijvend of tijdelijk te weigeren naar de mate waarin de belanghebbende inkomen zou hebben kunnen verwerven indien de betrokkene nalaat algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden, dan wel door eigen toedoen geen algemeen geaccepteerde arbeid verkrijgt. Artikel 20, tweede lid, van de IOAW bevat de bevoegdheidsgrondslag voor het verlagen van de uitkering. Hierbij is het college de verplichting opgelegd de uitkering in bepaalde gevallen te verlagen. Het niet nakomen van de verplichtingen algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden, dan wel algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen (artikel 37, eerste lid, onderdelen a en c, van de IOAW), is hiervan expliciet uitgesloten. Voor het aannemen van een - naast de verplichting tot het verlagen van de uitkering in bepaalde gevallen - resterende bevoegdheid van het college om de uitkering te verlagen biedt artikel 20, tweede lid, van de IOAW geen grondslag. Evenmin kan hiervoor een grondslag worden gevonden in artikel 35, aanhef en onder a, van de IOAW. Hierin is slechts geregeld dat de in artikel 20 van de IOAW aan het college toegekende bevoegdheden nader dienen te worden uitgewerkt in een verordening. Artikel 35 biedt geen grondslag voor uitbreiding van deze bevoegdheden.
4.2.3.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 20 van de IOAW kan worden afgeleid dat de wetgever ook nadrukkelijk heeft bedoeld de toegekende bevoegdheden in vorenbedoelde zin te beperken. Al bij de invoering van de IOAW op 1 januari 1987 bestond voor het college de bevoegdheid (toen als verplichting) de uitkering tijdelijk gedeeltelijk, dan wel tijdelijk of blijvend geheel te weigeren bij het onvoldoende meewerken aan het verkrijgen van arbeid. Een bevoegdheid tot verlaging van de uitkering is eerst bij Wet van
17 december 2009 tot bundeling van uitkeringen inkomensvoorzieningen aan gemeenten
(Stb. 2009, 592, in werking getreden op 1 juli 2010) toegekend. Hierbij ontstond de thans in artikel 20 van de IOAW opgenomen tweedeling in het maatregelenregime, waarbij het eerste lid een bevoegdheid tot blijvende of tijdelijke weigering van de uitkering ter zake van bepaalde gedragingen toekent (weigeringsregime) en het tweede lid een verplichting tot verlaging van de uitkering (verlagingsregime). Met de wijziging per 1 juli 2010 was overtreding van de verplichting van artikel 37, eerste lid, aanhef en onder c, van de IOAW (om algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden) reeds uitgesloten van het verlagingsregime. Op schending van deze verplichting was immers al het weigeringsregime van artikel 20, eerste lid, van de IOAW van toepassing. De wetgever had echter verzuimd ook de verplichting van artikel 37, eerste lid, aanhef en onder a, van de IOAW (naar vermogen trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen) van het verlagingsregime uit te sluiten. Bij Wet van 16 december 2010 tot wijziging van enkele wetten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Verzamelwet SZW 2011, Stb. 2010, 838, in werking getreden op 1 januari 2011) heeft de wetgever dit hersteld en is ook overtreding van de verplichting van artikel 37, eerste lid, aanhef en onder a, van de IOAW uitgezonderd van het verlagingsregime van artikel 20, tweede lid, van de IOAW. In de memorie van toelichting bij de Verzamelwet SZW 2011 is hierover vermeld: “(…) Voorts worden het eerste lid van artikel 20 IOAZ en het tweede lid van artikel 20 IOAW technisch aangepast aan het feit dat de maatregel op het overtreden van artikel 37, eerste lid, onderdeel a, van die wetten (naar vermogen trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen) al is geregeld in het tweede lid van artikel 20 IOAZ respectievelijk het eerste lid van artikel 20 IOAW. Er is daarmee geen inhoudelijke wijziging in het maatregelenbeleid beoogd. (…)” (Kamerstukken II, 2010/11, 32 520, nr. 3, blz. 11). Hieruit kan worden afgeleid dat de wetgever nooit heeft bedoeld om - zoals het college betoogt - een dubbele bevoegdheidsgrondslag te creëren voor het nemen van maatregelen bij het niet nakomen van de verplichtingen van artikel 37, eerste lid, onderdelen a en c, van de IOAW. Voor zover deze al tijdelijk voor de verplichting van artikel 37, eerste lid, onderdeel a, van de IOAW heeft bestaan, is dit snel door de wetgever ongedaan gemaakt.
4.2.4.
Uit 4.2.2 en 4.2.3 volgt dat voor het bestreden besluit geen bevoegdheidsgrondslag bestaat. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Daarom dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de wet. Gelet hierop behoeven de door appellant aangevoerde gronden geen bespreking.
4.3.
Aansluitend overweegt de Raad met het oog op de definitieve beslechting van het geschil het volgende. Desgevraagd heeft het college verklaard dat in dit geval geen grondslag bestaat voor weigering van de uitkering op grond van artikel 20, eerste lid, van de IOAW, omdat uit de toelichting bij artikel 18 van de Afstemmingsverordening volgt dat de uitkering alleen kan worden geweigerd indien de gedraging plaatsvond tijdens de uitkering en de aan appellant verweten gedraging plaatsvond voorafgaand aan de uitkering. Gelet hierop is herstel van het aan het besluit klevende gebrek niet mogelijk. De Raad zal daarom zelf in de zaak voorzien
door het besluit van 5 december 2016 te herroepen, voor zover dit ziet op de verlaging van de uitkering.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 512,- in bezwaar, € 1.024,- in beroep en € 512,- in hoger beroep, in totaal dus € 2.048,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 7 februari 2017;
- herroept het besluit van 5 december 2016 voor zover dit ziet op de verlaging van de uitkering en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 7 februari 2017;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.048,-
- bepaalt dat het college het griffierecht in beroep en in hoger beroep van € 170,- aan
appellant vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door W.H. Bel als voorzitter en M. Hillen en J.L. Boxum als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2019.
(getekend) W.H. Bel
(getekend) A.M. Pasmans