Uitspraak
17.7813 AW, 17/7814 AW, 17/7821 AW
Datum uitspraak: 13 september 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
25 oktober 2017, 16/7416 en 16/8923 (aangevallen uitspraak 1) en de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 oktober 2017, 17/2394 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[Appellant 1] te [woonplaats 1] (appellant 1)
[Appellant 2] te [woonplaats 2] (appellant 2)
[Appellant 3] te [woonplaats 3] (appellant 3)
het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten 1, 2 en 3 heeft mr. J.W.C. van Kleef hoger beroepen ingesteld.
Namens het college heeft mr. ing. L.J. Wildeboer, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juni 2018. Appellanten 1 en 2 zijn verschenen, bijgestaan door mr. Van Kleef, die tevens is verschenen namens appellant 3. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. ing. L.J. Wildeboer,
mr. W. Nieuwenhuizen en mr. E.P. Khandekar.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellanten 1 en 2 waren sinds 1 juli 2001 werkzaam als [naam functie] van [naam stichting] (stichting). In de periode daarvoor waren zij aangesteld bij de gemeente Alphen aan den Rijn.
1.2.
De stichting is ontstaan nadat het college in 2000 had besloten de exploitatie en
beheer van binnen- en buitenaccomodaties in Alphen aan den Rijn te privatiseren. Voor de overgang van de gemeente naar de stichting was het Sociaal Plan Sport en Recreatie
Alphen aan den Rijn (Sociaal plan) opgesteld. Daarin was onder meer geregeld onder welke arbeidsvoorwaarden de betrokken medewerkers per 1 juli 2001 van de gemeente overgingen naar de stichting.
1.3.
Nadat het college in 2015 een nieuwe tender had uitgeschreven voor de subsidietoekenning, heeft het college per 1 januari 2016 de subsidierelatie met de stichting beëindigd.
1.4.
Bij brief van 22 oktober 2015 heeft de gemachtigde van appellanten namens het bestuur en de directie van de stichting ten behoeve van negen medewerkers van de stichting, onder wie appellanten 1 en 2, gewezen op het bepaalde in artikel 11 van het Sociaal plan in verbinding met artikel 3 van de Overgangsregeling Wachtgeld op grond waarvan op het moment van ontslag bij de stichting recht op (privatiserings)wachtgeld zou ontstaan. Gevraagd is hoe het college dit zou gaan vormgeven.
1.5.
Bij brief van 4 november 2015 heeft de gemachtigde in zijn hoedanigheid als gemachtigde van de stichting erop gewezen dat het college ook verantwoordelijk is voor de effecten van het intrekken van de achttien jaar geleden verstrekte opdracht om bedrijfsmatig invulling te geven aan het sportbeleid.
1.6.
Bij brief van 13 november 2015 is door de advocaat van het college en op briefpapier van [A] ([A]) op verzoek van het college bericht dat de aanspraak op wachtgeld op grond van dienstjaren is verlopen. De stichting heeft zelf een verantwoordelijkheid voor het laten afvloeien van de medewerkers. Geconcludeerd wordt dat de gemeente de vordering van de cliënte van de gemachtigde afwijst. De brief eindigt met de zinsnede “Ervan uitgaande u voor dit moment correct te hebben geïnformeerd en in afwachting van uw antwoord op de gestelde vragen verblijf ik namens de gemeente
Alphen aan den Rijn, onder voorbehoud van alle rechten”. De brief is ondertekend door de advocaat van het college.
1.7.
Bij brief van 1 december 2015, geschreven als reactie op de brief van 4 november 2015, heeft het college ontkend dat zij een speciale verantwoordelijkheid heeft voor de gevolgen van het stopzetten van de subsidie voor het personeel. Bij e-mailbericht van 2 december 2015 heeft de advocaat van het college de gemachtigde gevraagd om een reactie op het standpunt van de gemeente, neergelegd in de brief van 13 november 2015.
1.8.
Bij brieven van 9 december 2015 en 21 december 2015 heeft de gemachtigde nogmaals gemotiveerd weergegeven waarom de in de brief van 22 oktober 2015 genoemde negen medewerkers recht hebben op wachtgeld vanaf de datum van ontslag bij de stichting. Daarbij is vermeld dat verwacht wordt dat de gemeente de overgebleven medewerkers die niet bij een nieuwe uitvoerder geplaatst worden zal overnemen.
1.9.
Namens het college is op 12 januari 2016 door de advocaat van het college op briefpapier van [A] gereageerd op de hiervoor genoemde brieven. Daarin is onder meer vermeld dat het standpunt verwoord op 13 november 2015 onverkort geldt. De uitgebreide inhoudelijke reactie is uitsluitend bedoeld ter verduidelijking van het standpunt van het college.
1.10.
Bij brief van 14 januari 2016 heeft de gemachtigde namens enkele medewerkers van de stichting laten weten dat verdere gedachtewisseling tussen partijen op dit moment niet (meer) opportuun is en dat betrokkenen de formele weg zullen volgen om hun rechten veilig te stellen.
1.11.
Bij brief van 4 maart 2016 heeft de gemachtigde namens appellanten 1 en 2 verzocht hen met ingang van 1 januari 2016 respectievelijk 1 maart 2016 (opnieuw) in dienst te nemen en hen conform het Sociaal plan een privatiseringswachtgeld toe te kennen. Omdat de gemachtigde mondeling te kennen was gegeven dat het college van mening was dat al een rechtspositioneel beheerbesluit was genomen, waarbij verwezen is naar de op 29 januari 2016 per e-mail verstrekte besluitformulieren van 19 november 2015 en 7 januari 2016, is tegen de inhoud hiervan in dezelfde brief zekerheidshalve bezwaar gemaakt.
1.12.
Bij besluit van 2 augustus 2016 (bestreden besluit 1) heeft het college de bezwaren van appellanten 1 en 2 niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de brieven van 13 november 2015 en 12 januari 2016 niet kunnen worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat het Sociaal plan uit 2000 is verlopen. Nu de regeling niet meer bestaat, kan deze niet dienen als grondslag voor de aanvraag of een besluit daarop. Er is geen sprake van een publiekrechtelijk rechtsgevolg. Er zijn besluiten genomen om de standpunten als verwoord in de brieven via de advocaat van [A] te communiceren.
1.13.
Bij brief van 29 juni 2016 heeft de voorzitter van het bestuur van de stichting het college medegedeeld dat negen (voormalige) medewerkers (waaronder appellanten 1 en 2) binnen een maand na hun ontslag privatiseringswachtgeld hebben aangevraagd als bedoeld in de Overgangsregeling Wachtgeld en het Sociaal plan. Omdat de gemeente de privatiseringslasten heeft te dragen, wordt verzocht hieromtrent een beslissing te nemen en die aan de betrokkenen mede te delen.
1.14.
Bij brief van 25 juli 2016 is de brief van 29 juni 2016 aangemerkt als herhaalde aanvraag. In de brief van 22 oktober 2015 is een identiek verzoek gedaan waarop is beslist bij besluiten van 13 november 2015 en 12 januari 2016. Omdat geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, is het verzoek met verwijzing naar artikel 4:6 van de Awb niet in behandeling genomen.
1.15.
Bij besluit van 17 februari 2017 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar van appellant 3 van 2 september 2016 tegen de brief van 25 juli 2016 niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat het bezwaar niet is gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat de brieven van 13 november 2015 en
12 januari 2016 moeten worden gezien als besluiten op de aanvragen van appellanten, nu uit deze brieven blijkt dat het college de aanspraken op wachtgeld en wederindienstneming afwijst. Uitgaande van de brief van 12 januari 2016 is het bezwaarschrift van 4 maart 2016 niet tijdig ingediend. Omdat appellanten werden bijgestaan door een professionele gemachtigde leidt het ontbreken van een rechtsmiddelenclausule niet tot een verschoonbare termijnoverschrijding. De gemachtigde heeft op 14 januari 2016 bevestigd dat de formele weg zou worden bewandeld. Dit had hij tijdig moeten doen, ook al was het besluitkarakter onduidelijk. De gestelde twijfel over het besluitkarakter van de brieven maakt eveneens niet dat sprake is van verschoonbare termijnoverschrijding.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat appellant 3 als werkgever geen beroep kan doen op de aanspraak op wachtgeld als genoemd in artikel 11 van het Sociaal plan, zodat appellant 3 ten aanzien van de beslissing op de aanvraag niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden gezien. Met verbetering van gronden overweegt de rechtbank dat het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
3. In hoger beroep hebben appellanten zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Ten aanzien van appellanten 1 en 2
4.1.
In geschil is of de brieven van de advocaat van [A] van 13 november 2015 en
12 januari 2016 zijn aan te merken als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb, zoals de rechtbank heeft geoordeeld. De Raad beantwoordt deze vraag gelet op de voorgeschiedenis, het uiterlijk en de inhoud van de brieven ontkennend. Daarbij wordt als volgt overwogen.
4.2.
Ten aanzien van de voorgeschiedenis is van belang dat de brief van 13 november 2015 een reactie is op een vraag die de gemachtigde namens het bestuur en directie van de stichting aangaande negen medewerkers, waaronder appellanten 1 en 2, op 22 oktober 2015 aan het college heeft gesteld. In deze brief is gewezen op het privatiseringswachtgeld op het moment van ontslag bij de stichting. Gevraagd is hoe het college dit zou gaan regelen en voornemens was vorm te geven. Ontslag bij de stichting was op dat moment voor geen van de negen medewerkers aan de orde. De inhoud en het tijdstip waarop de vragen zijn gesteld in aanmerking nemende, kan de brief van 22 oktober 2015 niet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, maar betreft de brief slechts een verzoek om informatie. Hierdoor lag het voor de hand dat de gemachtigde de reactie van de advocaat van [A] niet als een besluit in de zin van de Awb heeft opgevat en ook niet als zodanig had hoeven opvatten. Dit wordt bevestigd door de omstandigheid dat de advocaat van het college de gemachtigde op 2 december 2015 heeft gevraagd om een reactie op het standpunt van de gemeente zoals neergelegd in de brief van 13 november 2015, wat geen gebruikelijke actie is in het geval van een primair besluit. Ook wordt het bevestigd door het feit dat de gemachtigde op 14 januari 2016 heeft laten weten dat betrokkenen de formele weg zullen volgen om hun rechten veilig te stellen en dat verdere gedachtewisseling op dat moment niet (meer) opportuun is. Vervolgens heeft de gemachtigde bij brief van 4 maart 2016 een aanvraag gedaan namens appellanten 1 en 2, een aanvraag die naar aanleiding van mondeling verstrekte informatie zekerheidshalve ook een bezwaarschrift tegen de brieven van 13 november 2015 en 7 januari 2016 bevatte. Bij het college bestond twijfel over wat bedoeld zou zijn met ‘het volgen van de formele weg’. Gelet op de hiervoor omschreven gang van zaken kan de brief van 14 januari 2016 echter niet anders worden opgevat dan als een mededeling dat een formele (bestuursrechtelijke) aanvraag zou worden ingediend, wat ook daadwerkelijk is gebeurd.
4.3.
Ten aanzien van het uiterlijk en de inhoud van de brieven van 13 november 2015 en
12 januari 2016 is van belang dat deze zijn opgesteld en verzonden door de advocaat
van het college op briefpapier van advocatenkantoor [A]. In het briefhoofd van beide brieven staat vermeld “Betreft: Gemeente Alphen aan den Rijn/Advies sociaal plan”. De brieven zijn niet door of namens het college ondertekend, maar door de advocaat. De brief van 13 november 2015 begint met de zinsnede “Op verzoek van cliënte, het college van B&W van de gemeente Alphen aan den Rijn, bericht ik u naar aanleiding van uw brief van
22 oktober jl., gericht aan Burgemeester en Wethouders van Alphen aan den Rijn, als volgt.” Deze brief eindigt met “Ervan uitgaande u voor dit moment te hebben geïnformeerd en in afwachting van uw antwoord op de gestelde vragen verblijf ik namens de gemeente
Alphen aan den Rijn, onder voorbehoud van alle rechten”. De brief van 12 januari 2016 begint met de zinsnede “Zoals toegezegd beantwoord ik hierna uw brieven van
9 respectievelijk 21 december 2015 namens het college van B&W van de gemeente
Alphen aan den Rijn (…)”. In de brief wordt het standpunt zoals weergegeven in de brief van 13 november 2015 gehandhaafd. De term ‘besluit’ komt in de brieven niet voor. Ook ontbreekt onder beide brieven een bezwarenclausule.
4.4.
Het feit dat het college op 29 januari 2016 aan appellanten de interne besluitvorming heeft verstrekt die aan de brieven van [A] ten grondslag ligt, werpt geen ander licht op de zaak. Het besluitformulier van 19 november 2015 dateert van na de brief van
13 november 2015 en houdt in dat via [A] het standpunt van het college wordt gecommuniceerd. Het besluitformulier van 7 januari 2016 betreft eveneens een beslissing een antwoordbrief te sturen. Deze formulering wijst niet op een besluit in de zin van de Awb ten aanzien van appellanten 1 en 2, maar veeleer op een algemene standpuntbepaling, zoals ook uit de brieven kan worden afgeleid.
4.5.
De Raad concludeert dat de brieven van 13 november 2015 en 12 januari 2016 informatieve mededelingen betreffen, die niet op rechtsgevolg zijn gericht. De brieven kunnen dus niet worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Dit is door de rechtbank niet onderkend.
4.6.
Op 4 maart 2016 is namens appellanten 1 en 2 verzocht hen weer aan te stellen bij de gemeente en hen conform het Sociaal plan een privatiseringswachtgeld toe te kennen. Op deze aanvraag is nimmer beslist, nu deze brief, die tevens (voor de zekerheid) een bezwaarschrift inhield, enkel als bezwaarschrift in behandeling is genomen. Dit is door de rechtbank niet onderkend. Het college zal alsnog op de aanvraag van 4 maart 2016 moeten beslissen.
4.7.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat, nu de bezwaren van appellanten 1 en 2 niet waren gericht tegen besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb, de rechtbank die besluiten op zichzelf beschouwd terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, zij het op de onjuiste grond van niet-verschoonbare termijnoverschrijding. Dit betekent dat aangevallen uitspraak 1 voor bevestiging in aanmerking komt, zij het met verbetering van gronden.
Ten aanzien van appellant 3
5.1.
Het verzoek van appellant 3 van 29 juni 2016 is bij brief van 25 juli 2016 aangemerkt als een herhaalde aanvraag en met verwijzing naar artikel 4:6 van de Awb niet in behandeling genomen. Daarbij is verwezen naar de brief van 22 oktober 2015 die is aangemerkt als een aanvraag en de brieven van 13 november 2015 en 12 januari 2016 die zijn aangemerkt als primaire besluiten.
5.2.
Zoals de Raad in 4.1 tot en met 4.7 heeft overwogen, is de brief van 22 oktober 2015 geen aanvraag en zijn de brieven van 13 november 2015 en 12 januari 2016 geen besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Daarmee kan het verzoek van appellant 3 van 29 juni 2016 niet worden aangemerkt als herhaalde aanvraag en is dit verzoek ten onrechte niet in behandeling genomen. Dit is door de rechtbank niet onderkend. Het college zal alsnog op het verzoek van 29 juni 2016 moeten beslissen. Aan de vraag of appellant 3 al dan niet belanghebbende is, komt de Raad daarom niet toe.
5.3.
Het hoger beroep van appellant 3 slaagt in zoverre. Aangevallen uitspraak 2 komt voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Verder zal de Raad het college opdragen opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen de brief van
25 juli 2016 met inachtneming van deze uitspraak van de Raad.
6. Hoewel partijen hebben verzocht om finale geschilbeslechting ziet de Raad hier geen mogelijkheid toe.
7. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten 1, 2 en 3 in beroep en in hoger beroep. Aan appellanten 1 en 2 komt, nu het samenhangende zaken betreft, elk een bedrag toe van € 751,50 in beroep en € 501,- in hoger beroep wegens verleende rechtsbijstand. Aan appellant 3 komt een bedrag toe van € 1.503,- in beroep en
€ 1.002,- in hoger beroep wegens verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt aangevallen uitspraak 1;
- vernietigt aangevallen uitspraak 2;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 17 februari 2017 gegrond en vernietigt dat besluit;
draagt het college op opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen de brief van 25 juli 2016 met inachtneming van deze uitspraak van de Raad;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten 1 en 2 tot een bedrag van elk
€ 1.252,50 en van appellant 3 tot een bedrag van € 2.505,-;
- bepaalt dat het college aan appellanten 1 en 2 en 3 de betaalde griffierechten in beroep en in hoger beroep van € 418,- en € 834,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en H. Benek en C.P.J. Goorden als leden, in tegenwoordigheid van F. Demiroǧlu als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 september 2018.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) F. Demiroǧlu