Uitspraak
17/5504 AW, 17/5505 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 29 juni 2017, 16/3092 en 16/4658 (aangevallen uitspraken), en uitspraak op de verzoeken om vergoeding van schade
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het dagelijks bestuur van de Regio Gooi en Vechtstreek (dagelijks bestuur)
Datum uitspraak: 12 april 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.W.C. van Kleef hoger beroepen ingesteld.
Namens het dagelijks bestuur heeft mr. drs. J.H.M. Wesseling, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Mr. Van Kleef heeft nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2018, waar de zaken
gevoegd zijn behandeld. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Kleef. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. Wesseling en
F.V.A. van der Giessen-Reeves.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante is sinds 2011 in dienst bij de Regio Gooi en Vechtstreek, laatstelijk als [naam functie 1]. Appellante heeft zich op 22 januari 2015 ziek gemeld met psychische en fysieke klachten.
1.2.
Naar aanleiding van het herhaaldelijk afzeggen door appellante van afspraken met de bedrijfsarts heeft het dagelijks bestuur haar bij brief van 9 november 2015 gemeld dat zij op 12 november 2015 bij de bedrijfsarts dient te verschijnen. Daarbij is zij gewaarschuwd dat
de doorbetaling van bezoldiging zal worden gestaakt als zij medewerking weigert.
1.3.
De bedrijfsarts heeft het dagelijks bestuur geadviseerd om een arbeidsdiagnostisch onderzoek te laten uitvoeren door onderzoeksbureau Ergatis, omdat in juni 2015 een poging tot werkhervatting van appellante is mislukt, haar re-integratie nadien is gestagneerd en sprake is van een onvoldoende scherpe diagnose. Dit advies heeft het dagelijks bestuur overgenomen. Omdat appellante te kennen gaf betrokken te willen worden bij de keuze van het bureau, heeft het dagelijks bestuur haar bij e-mail van 17 november 2015 tot uiterlijk
23 november 2015 de mogelijkheid geboden alternatieve bureaus voor het onderzoek voor
te stellen. Appellante heeft daarvan geen gebruikgemaakt. Het dagelijks bestuur heeft appellante bij brief van 24 november 2015 bericht dat zij bij Ergatis is aangemeld voor een medisch onderzoek, dat Ergatis haar zal informeren over het vervolgtraject, alsmede dat zij aan dit onderzoek dient mee te werken en dat op overtreding van die verplichting de sanctie staat van inhouding van de bezoldiging.
1.4.
Ergatis heeft op 27 november 2015 per post informatie aan appellante toegezonden
over het traject met een toestemmingsverklaring. Daarbij is het verzoek gedaan om
deze verklaring in te vullen en per ommegaande terug te sturen. Met de verklaring zou zij instemmen met het onderzoek van Ergatis en het uitwisselen van medische informatie
met haar verwijzend/behandelend arts(en), te raadplegen medisch specialist(en) en het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv).
1.5.
Appellante heeft het dagelijks bestuur op 7 december 2015 gemaild dat zij wegens omstandigheden pas na de in de e-mail van 17 november 2015 gestelde termijn kennis heeft genomen van die e-mail, en herhaald dat zij voor het uitvoeren van het onderzoek een keuze wil kunnen maken uit een drietal voorgedragen bureaus. Het dagelijks bestuur heeft op dezelfde dag geantwoord geen aanleiding te zien om op zijn keuze voor Ergatis terug te komen en dat appellante niet heeft laten weten of, en zo ja waarom, Ergatis onaanvaardbaar zou zijn. Tevens is appellante verzocht om met spoed mee te werken aan het onderzoek.
1.6.
In een e-mail van Ergatis aan de bedrijfsarts van 11 december 2015 staat vermeld dat appellante op 9 december 2015 telefonisch aan Ergatis heeft laten weten dat zij de informatie over het onderzoekstraject heeft ontvangen. Tijdens het telefoongesprek van 9 december 2015 is haar verzocht om zo snel mogelijk de door Ergatis opgestuurde toestemmingsverklaring retour te sturen, zodat met het onderzoek kan worden gestart. Appellante heeft bij brief van
10 december 2015 aan Ergatis laten weten dat zij de toestemmingsverklaring veel te ruim vindt en dit wil bespreken; zij is wel bereid om inzage te geven in de medische verklaringen die betrekking hebben op haar ziek zijn. Bij brief aan Ergatis, gedateerd 22 december 2015, heeft appellante beperkte toestemming gegeven voor het inwinnen van medische informatie over haar burn-out en ondergewicht.
1.7.
Ergatis heeft de bedrijfsarts op 4 januari 2016 bericht dat op 30 december 2015
een intakegesprek met appellante heeft plaatsgevonden en dat zij na dat gesprek de toestemmingsverklaring zou opsturen; appellante heeft echter een door haar zelf
opgestelde toestemmingsverklaring opgestuurd. Ergatis heeft haar daarop verzocht de toestemmingsverklaring van Ergatis in te vullen en te ondertekenen. Daarbij is appellante meegedeeld dat het dossier in afwachting daarvan ‘on hold’ staat.
1.8.
Het dagelijks bestuur heeft appellante bij e-mail van 5 januari 2016 dringend gevraagd
vóór 8 januari 2016 de door Ergatis opgestuurde toestemmingsverklaring in te vullen, te ondertekenen en aan Ergatis toe te sturen om verdere vertraging in het onderzoek te voorkomen. Ergatis heeft het dagelijks bestuur op 12 januari 2016 geïnformeerd dat appellante de toestemmingsverklaring niet wil ondertekenen en dat appellante alleen op basis van de door haar zelf opgestelde toestemmingsverklaring wil meewerken aan het traject. Dit betekent dat Ergatis vooralsnog de arbeidsongeschiktheid van appellante niet kan beoordelen. Ergatis heeft het dagelijks bestuur geadviseerd om dit met appellante te bespreken.
1.9.
Op 13 januari 2016 heeft appellante de bedrijfsarts gemeld dat zij niet in de gelegenheid is om gehoor te geven aan de oproep om op donderdag 14 januari 2016 op het spreekuur te verschijnen.
1.10.
Op 14 januari 2016 heeft Ergatis het dagelijks bestuur bericht dat van appellante een aanvulling op haar eigen toestemmingsverklaring was ontvangen, en dat nogmaals was verzocht de toestemmingsverklaring van Ergatis op te sturen.
1.11.
Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 15 januari 2016 (primair besluit 1) met ingang van diezelfde datum de doorbetaling van de bezoldiging van appellante gestaakt wegens het niet verlenen van medewerking aan een medisch onderzoek. Blijkens de motivering heeft bij deze beslissing meegespeeld dat appellante zich herhaaldelijk, zonder legitieme redenen,
heeft onttrokken aan controle door de bedrijfsarts. Appellante is op 21 januari 2016 op het spreekuur van de bedrijfsarts verschenen. Nadat Ergatis het door appellante ondertekende toestemmingsformulier had ontvangen, heeft het dagelijks bestuur bij besluit van
27 januari 2016 (primair besluit 2) de betaling van de bezoldiging van appellante per
23 januari 2016 hervat. Bij besluit van 19 mei 2016 (bestreden besluit 1) heeft het dagelijks bestuur de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
1.12.
Bij besluit van 4 maart 2016 (primair besluit 3) is appellante met toepassing van
artikel 16:1:2, eerste lid, onder c, van de Arbeidsvoorwaardenregeling Hilversum een disciplinaire straf opgelegd, inhoudende een vermindering van vakantie met een derde deel van de verlofuren waarop zij in 2016 aanspraak had. Aan appellante is verweten dat zij haar re-integratieverplichtingen niet is nagekomen, door haar (aanvankelijke) weigering het door Ergatis verstrekte toestemmingsformulier in te vullen en terug te sturen dan wel de toezending ernstig te vertragen alsmede door het niet verschijnen op het spreekuur van de bedrijfsarts
op 14 januari 2016 zonder concrete onderbouwing. Na bezwaar is primair besluit 3 bij besluit van 1 september 2016 (bestreden besluit 2) gehandhaafd.
2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
2.1.
Ten aanzien van bestreden besluit 1 (staking en hervatting bezoldiging) heeft de rechtbank bij aangevallen uitspraak 1 (16/3092) overwogen dat appellante niet duidelijk heeft gemaakt wat zij bedoelt met haar stelling dat het dagelijks bestuur stelselmatig haar noodkreet om hulp negeert en haar in een onmogelijk rechtspositioneel keurslijf dwingt. De rechtbank gaat tevens voorbij aan de niet onderbouwde stelling van appellante dat de zienswijze van de bedrijfsarts meer geënt is op persoonlijke opvattingen dan op een deugdelijk medisch oordeel.
2.2.
Ten aanzien van bestreden besluit 2 (disciplinaire straf) heeft de rechtbank bij aangevallen uitspraak 2 (16/4658) overwogen dat appellante na de aanmelding op
24 november 2015 bij Ergatis voor een medisch onderzoek, pas na herhaalde verzoeken en
na het staken van haar bezoldiging op 15 januari 2016, op 23 januari 2016 de voor het onderzoek benodigde toestemmingsverklaring heeft ondertekend en geretourneerd. Appellante is voorts niet verschenen op het spreekuur van de bedrijfsarts op 14 januari 2016. Dat zij daartoe niet in staat was, heeft zij niet met medisch objectiveerbare stukken onderbouwd. Hiermee staat vast dat appellante de haar verweten gedragingen heeft begaan. Niet gebleken is van omstandigheden op grond waarvan het plichtsverzuim haar niet kan worden toegerekend. Het dagelijks bestuur was daarom bevoegd een disciplinaire straf op te leggen. De opgelegde straf, inhoudende vermindering van de jaarlijkse verlofuren over 2016 met een derde, is niet onevenredig aan het plichtsverzuim, aldus de rechtbank.
3.1.
In vergelijking met wat in eerste aanleg door appellante is aangevoerd, heeft de gemachtigde van appellante in hoger beroep een groot aantal nieuwe beroepsgronden naar voren gebracht. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 8 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8746) hoeft de bestuursrechter niet op alle aangevoerde gronden afzonderlijk in te gaan, maar kan hij zich beperken tot de kern daarvan. In de kern komen de beroepsgronden erop neer dat het dagelijks bestuur willens en wetens het mislukken van de re-integratie heeft nagestreefd, dat appellante is gepest doordat er te veel druk op haar is uitgeoefend zonder rekening te houden met haar psychische situatie, dat er voorbijgegaan is aan de redenen waarom zij niet kon meewerken aan verzoeken die haar in het kader van de
re-integratie werden gedaan, en dat zij ten onrechte is gedwongen een standaardverklaring te ondertekenen ofschoon haar eigen toestemmingsverklaringen reeds toereikend waren voor Ergatis om het nodige onderzoek te verrichten.
3.2.
Het dagelijks bestuur heeft in zijn verweer onder meer beklemtoond dat het niet anders heeft gedaan dan de wettelijke verplichtingen ten uitvoer brengen die op de werkgever rusten om de werknemer in staat te stellen om te re-integreren. De gedragingen die tot de bestreden besluiten aanleiding hebben gegeven moeten worden bezien in het licht van een moeizame voorgeschiedenis van diverse pogingen om appellante tot medewerking te bewegen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De bestreden besluiten hebben betrekking op twee gedragingen van appellante: het niet verschijnen op het spreekuur van de bedrijfsarts en de weigering, althans ernstige vertraging met betrekking tot de invulling en terugzending van het door Ergatis verstrekte toestemmingsformulier.
4.2.
Wat betreft het niet verschijnen op het spreekuur van de bedrijfsarts op 14 januari 2016 onderschrijft de Raad de conclusie van het dagelijks bestuur en de rechtbank dat appellante daarvoor geen geldige reden heeft aangevoerd. Een uitnodiging van de bedrijfsarts om op het spreekuur te komen op een termijn van twee dagen is ook naar het oordeel van de Raad als een redelijk voorschrift te beschouwen dat appellante had dienen op te volgen. Dat haar ondersteuner verhinderd was om haar te vergezellen naar de bedrijfsarts heeft het dagelijks bestuur in de gegeven omstandigheden terecht niet als een legitieme reden aangemerkt om het bezoek aan de bedrijfsarts zonder meer af te zeggen. Aan appellante was al eerder te kennen gegeven dat de werkgever bereid was voor vervoer ten behoeve van het bezoek aan de bedrijfsarts zorg te dragen, terwijl de bedrijfsarts ook bereid was appellante thuis te bezoeken. Mede gelet op het feit dat appellante reeds enkele malen eerder zonder geldige reden niet verschenen was bij de bedrijfsarts en appellante bij brief van 9 november 2015 was gewaarschuwd dat bij gebrek aan medewerking de bezoldiging zou worden gestaakt, had
het dagelijks bestuur toereikende grond om de bezoldiging van appellante te staken zolang zij weigert om haar verplichting tot medewerking na te komen.
4.3.
Wat betreft het niet tijdig invullen en terugzenden van het door Ergatis verstrekte toestemmingsformulier kan de opstelling van appellante naar het oordeel van de Raad bezwaarlijk worden gekwalificeerd als een weigering tot het verlenen van medewerking aan het in te stellen medisch onderzoek. Veeleer was er bij appellante sprake van niet geheel onbegrijpelijke vrees om ongeclausuleerd toestemming te geven tot inzage in en uitwisseling van haar medische gegevens. Zo was met name niet zonder meer in te zien dat de toestemming zich in dit geval mede diende uit te strekken tot het verstrekken van gegevens aan het Uwv. Appellante heeft op meerdere momenten blijk gegeven van de bereidheid om deels tegemoet te komen aan de wens van Ergatis door een eigen toestemmingsverklaring
aan te leveren, die zij vervolgens nog verruimd heeft, en door de bereidverklaring om alle medische stukken waarover zij zelf beschikte beschikbaar te stellen. Mede gelet op de psychische toestand waarin appellante verkeerde, had het op de weg van Ergatis dan wel
het dagelijks bestuur gelegen om, eventueel door tussenkomst van de bedrijfsarts, de zorgen van appellante met haar te bespreken, voor zover mogelijk duidelijk te maken waarom een
zo ruime toestemmingsverklaring van haar werd verlangd en eventuele gerechtvaardigde redenen tot vrees weg te nemen. De Raad is niet gebleken dat een dergelijk gesprek
heeft plaatsgevonden. Indien appellante vervolgens nog steeds niet zou meewerken zou
het dagelijks bestuur dat hebben kunnen kwalificeren als een nieuwe weigering tot medewerking - naast de afzegging van het bezoek aan de bedrijfsarts.
4.4.
Uit het voorgaande volgt dat het dagelijks bestuur bij bestreden besluit 1 weliswaar
primair besluit 1 van 15 januari 2016 terecht heeft gehandhaafd, maar dat primair besluit 2 van 27 januari 2016 tot hervatting van de bezoldiging ten onrechte als ingangsdatum
23 januari 2016 vermeldt: de dag waarop volgens het dagelijks bestuur het toestemmingsformulier door Ergatis zou zijn ontvangen. De bezoldiging had echter reeds hervat moeten worden op 21 januari 2016: de dag waarop appellante alsnog de bedrijfsarts bezocht. Bestreden besluit 1 en primair besluit 2 kunnen in zoverre geen standhouden. Met het oog op een definitieve geschilbeslechting zal de Raad, met vernietiging van aangevallen uitspraak 1 en doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover daarbij de ingangsdatum van 23 januari 2016 voor hervatting van de bezoldiging is gehandhaafd. Met herroeping van primair besluit 2 in zoverre zal de Raad de ingangsdatum voor de hervatting van de bezoldiging vaststellen op 21 januari 2016.
4.5.
De bij primair besluit 3 van 4 maart 2016 opgelegde, en bij bestreden besluit 2 gehandhaafde, disciplinaire straf van vermindering van de verlofuren over 2016 met een
derde deel heeft het dagelijks bestuur gebaseerd op een tweevoudig plichtsverzuim: het zonder geldige reden afzeggen van het bezoek aan de bedrijfsarts en het niet tijdig invullen van het toestemmingsformulier van Ergatis. Uit wat in 4.3 is overwogen volgt dat het laatstgenoemde onderdeel van het tenlastegelegde plichtsverzuim geen stand kan houden. De opgelegde disciplinaire straf acht de Raad onevenredig aan aard en ernst van het resterende plichtsverzuim. Nu niet gebleken is dat aan appellante eerder een disciplinaire straf is opgelegd, is de Raad, met inachtneming van de overige omstandigheden van dit geval, van oordeel dat de lichtste disciplinaire straf - een berisping - passend zou zijn geweest. Anders dan appellante betoogt, staat de inhouding van de bezoldiging daaraan niet in de weg, nu deze niet als straf is aan te merken. De Raad zal - eveneens met het oog op definitieve geschilbeslechting - met vernietiging van aangevallen uitspraak 2 het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Met herroeping van primair besluit 3 in zoverre zal de Raad aan appellante de disciplinaire straf van een berisping opleggen wegens het niet verschijnen op het spreekuur van de bedrijfsarts op 14 januari 2016.
4.6.
De gemachtigde van appellante heeft bij de rechtbank in procedure 16/4658 met betrekking tot primair besluit 3 en bestreden besluit 2 verzocht om schadevergoeding. De rechtbank heeft in haar uitspraak ten onrechte geen beslissing op dat verzoek opgenomen. Aangevallen uitspraak 2 komt ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Doende wat
de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad alsnog een beslissing op het verzoek nemen. Daarbij zal de Raad tevens het verzoek om schadevergoeding betrekken, dat appellante
in hoger beroep voor het eerst heeft gedaan in de procedure met betrekking tot primaire besluiten 1 en 2 en bestreden besluit 1.
4.7.
De gemachtigde van appellante heeft de verzoeken om schadevergoeding toegelicht met een verwijzing naar de immateriële schade die appellante heeft geleden door de aangevallen besluitvorming en naar de noodzakelijke kosten van juridische bijstand die zij heeft moeten maken om het tij te keren.
4.8.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat bij haar ten gevolge van de bestreden besluiten sprake is geweest van geestelijk letsel dat kan worden aangemerkt als aantasting
van de persoon in de zin van artikel 6:106 van het Burgerlijk Wetboek, waaraan zij aanspraak op vergoeding van immateriële schade zou kunnen ontlenen. Onder verwijzing naar zijn vaste rechtspraak (ECLI:NL:CRVB:1997:ZB6223) overweegt de Raad dat daarvoor onvoldoende is dat sprake is van een meer of minder sterk psychisch onbehagen en van een zich gekwetst voelen door het onrechtmatig besluit. De Raad merkt hierbij nog op dat de gemachtigde van appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het dagelijks bestuur willens en wetens het mislukken van de re-integratie heeft nagestreefd en dat de druk die op appellante is uitgeoefend als pestgedrag moet worden gekwalificeerd. Het dagelijks bestuur heeft niet
ten onrechte gewezen op de wettelijke bepalingen die de werkgever verplichten om actief
re-integratie na te streven. Het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade wijst
de Raad dan ook af.
5. De Raad ziet aanleiding om het dagelijks bestuur te veroordelen in de proceskosten
van appellante in beroep (twee beroepschriften, tezamen € 1.002,-) en in hoger beroep
(hoger beroepschrift en verschijning ter zitting, tezamen € 1.002,-), in totaal € 2.004,- aan kosten van rechtsbijstand. Voor zover de gemachtigde van appellante heeft beoogd te bepleiten dat een integrale veroordeling in de proceskosten moet worden uitgesproken, wijst de Raad erop dat het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) een limitatief stelsel van forfaitaire vergoedingen kent. Van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2,
derde lid, van het Bpb, die tot een hogere vergoeding zouden moeten leiden, is de Raad niet gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraken;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 19 mei 2016 gegrond en vernietigt dat besluit voor
zover daarbij de ingangsdatum van 23 januari 2016 voor hervatting van de bezoldiging is
gehandhaafd;
- herroept het besluit van 27 januari 2016 voor zover het de ingangsdatum voor hervatting van
de bezoldiging betreft, stelt die datum vast op 21 januari 2016 en bepaalt dat deze uitspraak
in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 19 mei 2016;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 1 september 2016 gegrond en vernietigt dat besluit
voor zover daarbij de disciplinaire straf van vermindering van de verlofuren van appellante
met een derde deel over het jaar 2016 is gehandhaafd;
- herroept het besluit van 4 maart 2016 voor zover het de opgelegde disciplinaire straf betreft,
legt appellante de disciplinaire straf van een berisping op en bepaalt dat deze uitspraak in
zoverre in de plaats treedt van het besluit van 1 september 2016;
- wijst de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 2.004,-;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellante het door haar in beroep en in hoger beroep
betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 418,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en H. Lagas en R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van F. Demiroǧlu als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 april 2018.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) F. Demiroǧlu