ECLI:NL:CRVB:2018:1188

Uitspraak

16.7461 ANW, 16/7462 ANW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van

16 november 2016, 15/7786 + 15/7787 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[Appellante] te Indonesië (appellante)

de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)

Datum uitspraak: 5 april 2018

PROCESVERLOOP

Appellante heeft hoger beroep ingesteld.

De Svb heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 februari 2018. Appellante heeft zich daarbij laten vertegenwoordigen door W. van Meer-Verheul. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Zuidersma en mr. O.F.M. Vonk.

OVERWEGINGEN

1.1.

Appellante woont met haar twee kinderen in Indonesië en ontvangt een uitkering ingevolge de Algemene nabestaandenwet (ANW).

1.2.

Bij besluit van 11 december 2012 heeft de Svb vastgesteld dat op grond van de Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (Wwsz) de hoogte van de ANW-uitkering wordt aangepast aan het kostenniveau van het woonland. De toepassing van dit woonlandbeginsel heeft ertoe geleid dat het bedrag aan ANW-uitkering met ingang van 1 januari 2013 is verlaagd naar 70% van het maximale bedrag. Bij besluit van 29 september 2015 heeft de Svb onder toepassing van de Wwsz de ANW-uitkering per 1 januari 2016 verlaagd naar 40% van het maximale bedrag.

1.3.

Bij besluiten op bezwaar van 18 november 2015 en 19 november 2015 (bestreden besluiten) heeft de Svb de bezwaren van appellante tegen beide besluiten ongegrond verklaard.

2. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de Svb het woonlandbeginsel op de

ANW-uitkering van appellante mocht toepassen. Wegens een motiveringsgebrek in de bestreden besluiten, welk gebrek ter zitting van de rechtbank is geheeld, heeft de rechtbank de beroepen van appellante gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van die besluiten in stand blijven. Voorts is bepaald dat de Svb het door appellante betaalde griffierecht dient te vergoeden.

3.1.

Het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand heeft gelaten. Namens appellante is in hoger beroep herhaald dat de toepassing van het woonlandbeginsel heeft geleid tot een groot verlies aan inkomsten voor appellante. Met het bedrag van € 462,- aan ANW-uitkering dat zij nu krijgt, kan zij moeilijk rond komen, nu het leven van haar en haar kinderen in Indonesië duur is en zij onder meer veel kosten heeft voor scholing van de kinderen.

3.2.

Ter zitting van 22 februari 2018 heeft de Raad nog een drietal zaken behandeld met betrekking tot de toepassing van het woonlandbeginsel in de Algemene Kinderbijslagwet (AKW), de ANW en de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen op personen die woonachtig zijn in Indonesië, Zuid-Afrika en Thailand. In de AKW-zaak met betrekking tot Indonesië heeft de Raad bij brief van 17 oktober 2017 vragen gesteld aan de Svb, waarop op 21 november 2017 een reactie is ontvangen.

3.3.

In de brief van 17 oktober 2017 is het volgende aan de Svb voorgelegd.

“In de onderhavige zaak is op de kinderbijslag die appellant ontvangt het woonlandbeginsel toegepast, waarbij de hoogte van de kinderbijslag is aangepast aan het kostenniveau van Indonesië, zijnde ten tijde in geding 70%. De vraag die in hoger beroep voorligt is of de toepassing van het woonlandbeginsel al dan niet in strijd is met artikel 4 van het Verdrag tussen Nederland en Indonesië inzake de betaling van Nederlandse socialeverzekeringsuitkeringen in Indonesië (NIndV). In de uitspraak van 20 januari 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:304) heeft de Raad met betrekking tot de toepassing van het woonlandbeginsel op de WGA-uitkering van een inwoner van Kaapverdië geoordeeld dat die toepassing niet strookt met artikel 5 van het Verdrag tussen Nederland en Kaapverdië inzake sociale zekerheid en moet worden gezien als een niet toegestane exportbepaling. Naar aanleiding van die uitspraak heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onderzocht welke verdragen eenzelfde bepaling kennen op grond waarvan het woonlandbeginsel niet meer mag worden toegepast (zie de brief van 24 mei 2017). Indonesië en bijvoorbeeld ook

Zuid-Afrika staan hier niet bij. Opvallend is dat enkele van de door de Minister aangewezen verdragen, net als artikel 4 van het NIndV, ook een bepaling kennen met betrekking tot de beperking van de betaling (VS) dan wel de beperking van het recht op of de betaling (Japan, Uruquay). Ik verzoek u mij een toelichting te geven op deze keuze van de Minister, waarbij tevens de vraag wordt gesteld waarom u in het licht van bovenstaande vindt dat artikel 4 van het NIndV de mogelijkheid schept de kinderbijslag te verlagen louter op de grond dat appellant woonachtig is in Indonesië. In dit verband wijs ik u ook nog op andere bij de Raad aanhangige zaken betreffende de Algemene nabestaandenwet waarin het woonlandbeginsel is toegepast op de

Anw-uitkering van een betrokkene woonachtig in Indonesië (16/7461 ANW) en van een betrokkene woonachtig in Zuid-Afrika (17/2585 ANW).”

3.4.

In antwoord op deze brief heeft de Svb verwezen naar de reactie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 21 november 2017. In deze brief is namens de minister het volgende geschreven:

“De Minister van SZW heeft naar aanleiding van de Kaapverdië-uitspraak van de CRvB van 20 januari 2017 de bestaande bilaterale socialezekerheidsverdragen

(sz-verdragen) nader geanalyseerd.

De Minister acht het zinvol om uitleg te krijgen over de exportbepaling in de zogeheten BEU-verdragen. Tot op heden wordt deze bepaling uitgelegd in het licht van de totstandkomingsgeschiedenis van deze verdragen. Ook het Verdrag tussen Nederland en Indonesië is tot stand gekomen tegen de achtergrond van de Wet BEU en de daaruit voortvloeiende wens om in dit concrete geval de exportbeperking die in deze wet zit op te heffen en handhavingsafspraken te maken. Artikel 4 van het Verdrag, waarin staat dat bepalingen van de Nederlandse wetgeving op basis waarvan betaling van uitkeringen kan worden beperkt wanneer niet wordt gewoond of wordt verbleven in Nederland niet van toepassing zijn ten aanzien van gerechtigden of hun gezinsleden in Indonesië, verwijst naar de bepalingen van de Wet BEU. Dit blijkt uit de toelichtende nota bij het Verdrag: “Deze bepaling heft de exportbeperking op van de Wet beperking export uitkeringen. De voor het recht op uitkering geldende wettelijke eis dat de uitkeringsgerechtigde of zijn gezinslid in Nederland dient te wonen, geldt niet voor de in Indonesië wonende uitkeringsgerechtigden en hun gezinsleden”. Hiermee wordt niet gedoeld op de toepassing van bepalingen zoals het woonlandbeginsel, maar op de Wet BEU. De formulering van het artikel, in combinatie met de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, geven naar het oordeel van de Minister van SZW de mogelijkheid het woonlandbeginsel toe te passen en de hoogte van de uitkering aan te passen aan het kostenniveau in Indonesië.”

3.5.

De Svb heeft zich achter de visie van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister) geschaard.

4. De Raad oordeelt als volgt.

4.1.

Op 1 januari 2000 is de Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU) in werking getreden. Hiermee is in de verschillende socialeverzekeringswetten vorm gegeven aan het met deze wet geïntroduceerde territorialiteitsbeginsel inzake het recht op een uitkering. Dat wil zeggen dat geen recht op uitkering ontstaat dan wel het recht op een uitkering eindigt als betrokkene buiten Nederland woont of gaat wonen. Blijkens de memorie van toelichting heeft de Wet BEU tot doel de handhaafbaarheid van uitkeringen buiten Nederland te verbeteren. Het middel hiertoe is om met landen waar Nederlandse uitkeringen worden betaald, bij verdrag afspraken te maken die ten aanzien van dat land de handhaafbaarheid van de socialeverzekeringswetten, en daardoor de rechtmatigheid van de uitkeringen verbeteren (Kamerstukken II 1997/98, 25757, nr. 3, p. 3 en 4). Door de Wet BEU is in de socialeverzekeringswetten een exportbeperking opgenomen op grond waarvan buiten Nederland slechts recht op een Nederlandse socialeverzekeringsuitkering kan bestaan in landen waarmee Nederland een verdrag met handhavingsafspraken heeft gesloten. Dit heeft ertoe geleid dat reeds bestaande bilaterale verdragen moesten worden aangevuld met handhavingsbepalingen als voorwaarde voor voortzetting van de export van uitkeringen. Voorts is met een aantal andere landen getracht een verdrag met al dan niet uitsluitend

export- en handhavingsbepalingen te sluiten. Op grond van de Wet BEU is in de materiewetten de bepaling opgenomen dat de minister de landen bekend maakt waarin op grond van een verdrag recht op een socialeverzekeringsuitkering kan bestaan. Op 27 maart 2003 is een lijst van deze landen bekend gemaakt. Hierin is onder meer vermeld dat recht op nabestaandenuitkering op grond van de ANW bestaat in Indonesië. Dit verdrag (NIndV), waarin de voor de export en handhaving relevante artikelen zijn opgenomen, is tot stand gekomen op 6 maart 2000

(Trb. 2000, 26).

4.2.

Ingevolge artikel 4 van het NIndV is elke bepaling van de Nederlandse wetgeving die de betaling van een uitkering beperkt uitsluitend op grond van het feit dat de uitkeringsgerechtigde of zijn gezinslid woont buiten of zich niet bevindt op het grondgebied van Nederland niet van toepassing op uitkeringsgerechtigden of hun gezinsleden die leven of wonen in Indonesië.

4.3.

Op 1 juli 2012 is de Wet Woonlandbeginsel in de sociale zekerheid in werking getreden. Met deze wet is onder meer artikel 17 van de ANW gewijzigd, in het bijzonder het derde lid. Hierdoor wordt aan de nabestaande die buiten Nederland, een lidstaat van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, dan wel Zwitserland woont, uitkering verstrekt ter hoogte van een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het – kort samengevat – in Nederland geldende bedrag aan nabestaandenuitkering. Voor Indonesië is dit percentage voor 2013 vastgesteld op 70 en vanaf 1 januari 2016 op 40. Dit percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar de nabestaande woonachtig is en dat van Nederland, waarbij dat percentage nooit hoger dan 100 kan zijn. Voor de nabestaande die al voor 1 juli 2012 nabestaandenuitkering ontving, is de ingangsdatum van de wijziging van artikel 17 van de Anw bepaald op 1 januari 2013.

4.4.

In de memorie van toelichting bij de Wwsz (Kamerstukken II 2010/11, 32878, nr. 3 p. 1) is door de regering opgemerkt dat gestreefd wordt naar beperking van de export van uitkeringen naar landen buiten de Europese Unie. Zolang export naar die landen plaatsvindt, is het van belang de geëxporteerde uitkeringen zo veel mogelijk te laten aansluiten bij het doel dat met de uitkering wordt nagestreefd daar waar het gaat om uitkeringen die voorzien in een bijdrage in specifieke kosten of uitkeringen die gerelateerd zijn aan het sociaal minimum in Nederland. Voorkomen moet worden dat Nederlandse uitkeringen die buiten Nederland worden verstrekt, naar lokale maatstaven bezien, uit de pas lopen.

4.5.

Naar aanleiding van uitspraken van de Raad van 9 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1466 en 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4182 heeft de minister bij brief van 6 maart 2015 (Kamerstukken II, 2014/15, 32878, 17) meegedeeld dat de Wwsz aanpassing vergt van de volgende bilaterale socialezekerheidsverdragen: Australië, Bosnië-Herzegovina, Canada (Québec), Chili, India, Israel, Kosovo, Macedonië, Marokko, Montenegro, Nieuw-Zeeland, Servië, Suriname en Zuid-Korea.

4.6.

Met betrekking tot de toepassing van het woonlandbeginsel op de loongerelateerde WGA-uitkering van een inwoner van Kaapverdië heeft de Raad in de onder 3.3 vermelde uitspraak van 20 januari 2017 geoordeeld dat die toepassing leidt tot het deels niet verstrekken van de uitkering, waarvoor artikel 5 van het Verdrag tussen het koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Kaaperdië inzake sociale zekerheid (NKV) geen grondslag biedt. Geconcludeerd is dat artikel 5 van het NKV geen mogelijkheid schept de vervolguitkering te verlagen louter op de grond dat de gerechtigde zich in Kaapverdië heeft gevestigd. De toepassing van het woonlandbeginsel bij het vaststellen van de hoogte van de uitkering is hiermee in strijd.

4.7.

Naar aanleiding van die uitspraak van 20 januari 2017 heeft de minister blijkens de brief van 24 mei 2017 (Kamerstukken II 2016/17, 32878, nr. 18) onderzocht welke verdragen eenzelfde bepaling kennen als artikel 5 van het NKV. Dit heeft er volgens de minister toe geleid dat, behalve de reeds in 4.5 genoemde verdragen, ook de bilaterale socialezekerheidsverdragen met de Verenigde Staten van Amerika, het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot het eiland Man, Japan, Tunesië en Uruguay moeten worden aangepast. Zoals uit de onder 3.4 genoemde brief van 21 november 2017 blijkt en ook ter zitting door de Svb is verdedigd, heeft de minister bij deze keuze van belang geacht hoe het betreffende exportartikel in de diverse verdragen is geformuleerd en wat de totstandkomingsgeschiedenis is van het verdrag. Ter zitting van de Raad is door de Svb uiteengezet dat de exportbepalingen in de verdragen die in het kader van de Wet BEU tot stand zijn gekomen, zoals ook het NIndV, in het licht van die totstandkomingsgeschiedenis moeten worden uitgelegd. Het zijn handhavingsverdragen die alleen zijn bedoeld om de exportbeperking van de Wet BEU op te heffen. Volgens de Svb ziet artikel 4 van het NIndV louter op de export van de Nederlandse uitkering waarvan de hoogte naar nationaal recht – dus met inachtneming van de woonlandfactor – is vastgesteld. Er is geen sprake van een beperking van de betaling, omdat de Svb het bedrag aan nabestaandenuitkering betaalt waarop appellante recht heeft op grond van de Anw. Dit strookt ook met de ontwikkeling in de maatschappij dat geëxporteerde uitkeringen aansluiten bij het doel dat met die uitkering wordt nagestreefd. De Wwsz is naar de mening van de Svb daarom niet in strijd met het NIndV.

4.8.

De Raad volgt de Svb niet in die redenering. In artikel 4 van het NIndV is bepaald dat een beperking op de betaling van een uitkering uitsluitend op grond van het wonen in Indonesië is verboden. De reikwijdte van het begrip “beperking van de betaling” van een uitkering is niet gedefinieerd in het NIndV of in de toelichting bij het verdrag. Bij de uitleg van dit begrip komt het derhalve aan op een interpretatie conform artikel 31 en 32 van het Verdrag met Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 (Trb. 1972, 51, Trb. 1985, 79). Uit artikel 31, eerste lid, Verdrag van Wenen volgt dat artikel 4 van het NIndV te goeder trouw moet worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van deze bepaling met inachtneming van de context en in het licht van het voorwerp en het doel van het verdrag. Het vierde lid van artikel 31 van het Verdrag met Wenen bepaalt dat een term in een bijzondere betekenis dient te worden verstaan als vaststaat dat dit de bedoeling van partijen is geweest.

4.9.

Artikel 4 van het NIndV strekt ertoe het in de Nederlandse wetgeving neergelegde exportverbod op grond van de Wet BEU op te heffen voor uitkeringsgerechtigden die wonen in Indonesië. Hiertoe is in artikel 4 het verbod op beperking van betaling van de Nederlandse uitkering opgenomen. Bezien in de context van het verdrag is deze bepaling gericht op de export van de naar Nederlands recht te verstrekken uitkering, zoals bepaald door de Nederlandse wetgeving ten tijde van de verdragssluiting. De toepassing van een woonlandfactor als bedoeld in de Wwsz was toen nog niet in beeld.

4.10.

Uit de onder 4.4 vermelde wetsgeschiedenis bij de Wwsz blijkt dat met de invoering van die wet gestreefd is naar beperking van de export van uitkeringen naar landen buiten de Europese Unie. Ook in de notitie over het internationale (verdrags)beleid van 13 september 2016, blz 3 en 4 (Kamerstukken I 2015/16, 34052, nr. E) is door de minister verwoord, dat vanaf 2010 de tendens is om de export van uitkeringen op bepaalde onderdelen te beperken, om zo het draagvlak voor het socialezekerheidsstelsel in Nederland te behouden. Om die reden werd het woonlandbeginsel in de sociale zekerheid ingevoerd. Tegen deze achtergrond bezien, wordt dan ook geconcludeerd dat met de toepassing van de woonlandfactor op de uitkering is beoogd de export van de uitkering te beperken. Niet wordt ingezien dat dit naar de gewone betekenis daarvan niet tevens een beperking van de betaling inhoudt, die wordt verboden door artikel 4 van het NIndV.

4.11.

De stelling van de Svb dat in het NIndV, net als in andere BEU-verdragen, met de woorden “beperking van de
betalingvan de uitkering” de mogelijkheid is opengelaten om de export van uitkeringen in ieder geval gedeeltelijk te beperken door te differentiëren in de
hoogtevan de uitkering waarop recht bestaat, wordt niet gevolgd. Onderkend wordt dat artikel 4 van het NIndV anders is geformuleerd dan de exportbepaling in de traditionele socialezekerheidsverdragen of het NKV. Met het in artikel 4 van het NIndV vervatte verbod op toepassing van bepalingen die strekken tot “beperking van de betaling van de uitkering” kan echter, gezien de context van het verdrag ten tijde van de verdragssluiting, niets anders zijn bedoeld dan het opleggen aan de verdragsstaten van een verplichting tot export van de volledige uitkering waarop binnen het eigen grondgebied recht zou bestaan, zonder beperkingen. Met artikel 4 van het NIndV is immers nu juist beoogd de exportbeperking op te heffen als niet wordt voldaan aan de wooneis voor het recht op uitkering. Evenmin als artikel 5 van het NKV biedt artikel 4 van het NIndV de mogelijkheid de vervolguitkering te verlagen louter op de grond dat de gerechtigde zich in Indonesië heeft gevestigd.

4.12.

Zoals ook al werd opgemerkt in de onder 3.3 vermelde uitspraak van 20 januari 2017, wordt tevens van belang geacht dat in enkele bilaterale verdragen de toepassing van het woonlandbeginsel dan wel de beperking of uitsluiting van het recht op kinderbijslag mogelijk wordt gemaakt (vergelijk ook bovengenoemde brief van de minister van 3 mei 2017, p. 4). Dit zijn naast de in de uitspraak van 20 januari 2017 genoemde verdragen, onder meer het Verdrag met Thailand (artikel 4, tweede lid), Verdrag met de Uruguay (artikel 5, tweede lid) en het Verdrag met Hong Kong (artikel 4, derde lid) met betrekking tot het recht op kinderbijslag. Voorts wordt erop gewezen dat aan het Verdrag met India bij Protocol van

27 juni 2017 artikel 5a is toegevoegd, waardoor volgens de toelichting Nederland het woonlandbeginsel kan toepassen op uitkeringen die naar India worden geëxporteerd. Dat het Verdrag met India een sociaal zekerheidsverdrag is en niet alleen een handhavingsverdrag, is naar het oordeel van de Raad niet relevant bij de uitleg van de exportbepalingen zoals hier aan de orde.

4.13.

Bovenstaande leidt tot de conclusie dat artikel 4 van het NIndV geen mogelijkheid schept de nabestaandenuitkering te verlagen louter op de grond dat appellante woont in Indonesië. De toepassing van het woonlandbeginsel bij het vaststellen van de hoogte van de uitkering is hiermee in strijd.

5.1.

Uit 4.1 tot en met 4.13 volgt dat het hoger beroep van appellante slaagt. De aangevallen uitspraak zal, voor zover deze is aangevochten, worden vernietigd. Er is voorts aanleiding de besluiten van 11 december 2012 en 29 september 2015 te herroepen. Dit betekent dat appellante vanaf 1 januari 2013 recht heeft op betaling van een ANW-uitkering zonder toepassing van het woonlandbeginsel.

5.2.

Aanleiding bestaat de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 49,10 wegens reiskosten.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de rechtsgevolgen van de besluiten van 18 november 2015 en 19 november 2015 in stand zijn gelaten;

- herroept de besluiten van 11 december 2012 en 29 september 2015;

- veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 49,10;

- bepaalt dat de Svb aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 124,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en T.L. de Vries en E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van H. Achtot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 april 2018.

(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum

(getekend) H. Achtot