ECLI:NL:CRVB:2018:1017

Uitspraak

17.3328 WIA

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van

21 maart 2017, 16/5392 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

[Appellante] te [woonplaats] (appellante)

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)

Datum uitspraak: 5 april 2018

PROCESVERLOOP

Appellante heeft hoger beroep ingesteld.

Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.

De Raad heeft partijen bij brief van 6 februari 2018 nog stukken toegezonden.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 februari 2018. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] . Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.C.F.M. Mollee.

OVERWEGINGEN

1.1.

Appellante woont in Thailand en heeft een WGA-vervolguitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) ontvangen.

1.2.

Bij besluit van 15 maart 2016 heeft het Uwv vastgesteld dat op grond van de Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid de hoogte van de vervolguitkering is aangepast aan het kostenniveau van het land waarin appellante woont. De toepassing van deze woonlandfactor leidt ertoe dat het bedrag aan uitkering met ingang 1 april 2016 wordt verlaagd naar 40% van de totale uitkering.

1.3.

Bij besluit op bezwaar van 15 juli 2016 zijn de bezwaren van appellante ongegrond verklaard.

1.4.

Appellante heeft haar beroep onder andere gebaseerd op de stelling dat uit artikel 4 van het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Thailand inzake de export van sociale verzekeringsuitkeringen (NTV) volgt dat de toepassing van het woonlandbeginsel wordt verboden. In dat verband is onder meer verwezen naar de uitspraak van de Raad van 20 januari 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:304) inzake de toepassing van het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Kaapverdië inzake sociale zekerheid (NKV).

2. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het NTV niet in de weg staat aan de toepassing van het woonlandbeginsel. De uitspraak van de Raad van 20 januari 2017 maakt dit niet anders, nu het NKV tegen een geheel andere achtergrond tot stand is gekomen dan het NTV. Ook de tekst in beide verdragen wijkt af. Zo gaat artikel 5 van het NKV over het “verstrekken” van een uitkering en niet over “betaling”.

3.1.

Appellante heeft in hoger beroep de uitspraak van de rechtbank uitvoerig gemotiveerd betwist.

3.2.

Bij brief van 6 februari 2018 heeft de Raad aan partijen meegedeeld dat ter zitting van

22 februari 2018 ook een drietal zaken wordt behandeld met betrekking tot de toepassing van het woonlandbeginsel in de Algemene Kinderbijslagwet en de Algemene nabestaandenwet op personen die woonachtig zijn in Indonesië en Zuid-Afrika. In één van die zaken heeft de Raad bij brief van 17 oktober 2017 vragen gesteld aan de Sociale verzekeringsbank (Svb), waarop op 21 november 2017 een reactie is ontvangen. Deze brieven zijn geanonimiseerd aan partijen toegezonden.

3.3.

In de brief van 17 oktober 2017 is het volgende aan de Svb voorgelegd.

“In de onderhavige zaak is op de kinderbijslag die appellant ontvangt het woonlandbeginsel toegepast, waarbij de hoogte van de kinderbijslag is aangepast aan het kostenniveau van Indonesië, zijnde ten tijde in geding 70%. De vraag die in hoger beroep voorligt is of de toepassing van het woonlandbeginsel al dan niet in strijd is met artikel 4 van het Verdrag tussen Nederland en Indonesië inzake de betaling van Nederlandse socialeverzekeringsuitkeringen in Indonesië (NIndV). In de uitspraak van 20 januari 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:304) heeft de Raad met betrekking tot de toepassing van het woonlandbeginsel op de WGA-uitkering van een inwoner van Kaapverdië geoordeeld dat die toepassing niet strookt met artikel 5 van het Verdrag tussen Nederland en Kaapverdië inzake sociale zekerheid en moet worden gezien als een niet toegestane exportbepaling. Naar aanleiding van die uitspraak heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onderzocht welke verdragen eenzelfde bepaling kennen op grond waarvan het woonlandbeginsel niet meer mag worden toegepast (zie de brief van 24 mei 2017). Indonesië en bijvoorbeeld ook

Zuid-Afrika staan hier niet bij. Opvallend is dat enkele van de door de Minister aangewezen verdragen, net als artikel 4 van het NIndV, ook een bepaling kennen met betrekking tot de beperking van de betaling (VS) dan wel de beperking van het recht op of de betaling (Japan, Uruguay). Ik verzoek u mij een toelichting te geven op deze keuze van de Minister, waarbij tevens de vraag wordt gesteld waarom u in het licht van bovenstaande vindt dat artikel 4 van het NIndV de mogelijkheid schept de kinderbijslag te verlagen louter op de grond dat appellant woonachtig is in Indonesië. In dit verband wijs ik u ook nog op andere bij de Raad aanhangige zaken betreffende de Algemene nabestaandenwet waarin het woonlandbeginsel is toegepast op de

Anw-uitkering van een betrokkene woonachtig in Indonesië (16/7461 ANW) en van een betrokkene woonachtig in Zuid-Afrika (17/2585 ANW).”

3.4.

In antwoord op deze brief heeft de Svb verwezen naar de reactie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 21 november 2017. In deze brief is namens de minister het volgende geschreven:

“De Minister van SZW heeft naar aanleiding van de Kaapverdië-uitspraak van de CRvB van 20 januari 2017 de bestaande bilaterale socialezekerheidsverdragen

(sz-verdragen) nader geanalyseerd. De Minister acht het zinvol om uitleg te krijgen over de exportbepaling in de zogeheten BEU-verdragen. Tot op heden wordt deze bepaling uitgelegd in het licht van de totstandkomingsgeschiedenis van deze verdragen. Ook het Verdrag tussen Nederland en Indonesië is tot stand gekomen tegen de achtergrond van de Wet BEU en de daaruit voortvloeiende wens om in dit concrete geval de exportbeperking die in deze wet zit op te heffen en handhavingsafspraken te maken. Artikel 4 van het Verdrag, waarin staat dat bepalingen van de Nederlandse wetgeving op basis waarvan betaling van uitkeringen kan worden beperkt wanneer niet wordt gewoond of wordt verbleven in Nederland niet van toepassing zijn ten aanzien van gerechtigden of hun gezinsleden in Indonesië, verwijst naar de bepalingen van de Wet BEU. Dit blijkt uit de toelichtende nota bij het Verdrag: “Deze bepaling heft de exportbeperking op van de Wet beperking export uitkeringen. De voor het recht op uitkering geldende wettelijke eis dat de uitkeringsgerechtigde of zijn gezinslid in Nederland dient te wonen, geldt niet voor de in Indonesië wonende uitkeringsgerechtigden en hun gezinsleden”. Hiermee wordt niet gedoeld op de toepassing van bepalingen zoals het woonlandbeginsel, maar op de Wet BEU. De formulering van het artikel, in combinatie met de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, geven naar het oordeel van de Minister van SZW de mogelijkheid het woonlandbeginsel toe te passen en de hoogte van de uitkering aan te passen aan het kostenniveau in Indonesië.”

3.5.

Het Uwv is van mening dat het NTV, gelet op de tekst, de context, het doel en de strekking van het verdrag, de toepassing van het woonlandbeginsel niet in de weg staat.

4. De Raad oordeelt als volgt.

4.1.

Op 1 januari 2000 is de Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU) in werking getreden. Hiermee is in de verschillende socialeverzekeringswetten vorm gegeven aan het met deze wet geïntroduceerde territorialiteitsbeginsel inzake het recht op een uitkering. Dat wil zeggen dat geen recht op uitkering ontstaat dan wel het recht op een uitkering eindigt als betrokkene buiten Nederland woont of gaat wonen. Blijkens de memorie van toelichting heeft de Wet BEU tot doel de handhaafbaarheid van uitkeringen buiten Nederland te verbeteren. Het middel hiertoe is om met landen waar Nederlandse uitkeringen worden betaald, bij verdrag afspraken te maken die ten aanzien van dat land de handhaafbaarheid van de socialeverzekeringswetten, en daardoor de rechtmatigheid van de uitkeringen verbeteren (Kamerstukken II 1997/98, 25757, nr. 3, p. 3 en 4). Middels de Wet BEU is in de socialeverzekeringswetten een exportbeperking opgenomen op grond waarvan buiten Nederland slechts recht op een Nederlandse socialeverzekeringsuitkering kan bestaan in landen waarmee Nederland een verdrag met handhavingsafspraken heeft gesloten. Dit heeft ertoe geleid dat reeds bestaande bilaterale verdragen moesten worden aangevuld met handhavingsbepalingen als voorwaarde voor voortzetting van de export van uitkeringen. Voorts is met een aantal andere landen getracht een verdrag met al dan niet uitsluitend export- en handhavingsbepalingen te sluiten. Op grond van de Wet BEU is in de materiewetten de bepaling opgenomen dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister) de landen bekend maakt waarin op grond van een verdrag recht op een socialeverzekeringsuitkering kan bestaan. Op 27 maart 2003 is een lijst van deze landen bekend gemaakt. Hierin is onder meer vermeld dat recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering bestaat in Thailand. Dit verdrag (NTV), waarin de voor de export
en handhavingrelevante artikelen zijn opgenomen, is tot stand gekomen op

11 november 2002 (Trb. 2002, 219).

4.2.

Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het NTV is een bepaling van de wetgeving van een Verdragsluitende Partij die de betaling van een uitkering beperkt uitsluitend omdat een uitkeringsgerechtigde of een lid van zijn gezin buiten het grondgebied van die Verdragsluitende Partij woont of verblijft, niet van toepassing ten aanzien van een uitkeringsgerechtigde of een lid van zijn gezin die respectievelijk dat op het grondgebied van de andere Verdragsluitende Partij woont of verblijft. Ingevolge het tweede lid van artikel 4 van het NTV laat het eerste lid onverlet Nederlandse wetgeving tot invoering van beperkingen ten aanzien van de betaling van kinderbijslagen met betrekking tot kinderen die wonen of verblijven buiten het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden, of tot uitsluiting van de betaling daarvan.

4.3.

Op 1 juli 2012 is de Wet Woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (Wwsz) in werking getreden. Met deze wet is onder meer artikel 62 van de Wet WIA gewijzigd, in het bijzonder het tweede lid. Hierdoor wordt aan de verzekerde die buiten Nederland, een lidstaat van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, dan wel Zwitserland woont, een vervolguitkering slechts verstrekt ter hoogte van een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het – kort samengevat – in Nederland geldende bedrag aan vervolguitkering. Voor Thailand is dit percentage voor 2016 vastgesteld op 40. Dit percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar de uitkeringsgerechtigde woont en dat van Nederland, waarbij dat percentage nooit hoger dan 100 kan zijn. Voor de rechthebbende die al voor 1 juli 2012 een vervolguitkering ontving, is de ingangsdatum van de wijziging van artikel 62 van de Wet WIA bepaald op 1 januari 2013.

4.4.

In de memorie van toelichting bij de Wwsz (Kamerstukken II 2010/11, 32878, nr. 3 p. 1) is door de regering opgemerkt dat gestreefd wordt naar beperking van de export van uitkeringen naar landen buiten de Europese Unie. Zolang export naar die landen plaatsvindt, is het van belang de geëxporteerde uitkeringen zo veel mogelijk te laten aansluiten bij het doel dat met de uitkering wordt nagestreefd daar waar het gaat om uitkeringen die voorzien in een bijdrage in specifieke kosten of uitkeringen die gerelateerd zijn aan het sociaal minimum in Nederland. Voorkomen moet worden dat Nederlandse uitkeringen die buiten Nederland worden verstrekt, naar lokale maatstaven bezien, uit de pas lopen.

4.5.

Naar aanleiding van uitspraken van de Raad van 9 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1466 en 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4182, heeft de minister bij brief van 6 maart 2015 (Kamerstukken II 2014/15, 32878, 17) meegedeeld dat de Wwsz de aanpassing vergt van de volgende bilaterale socialezekerheidsverdragen: Australië, Bosnië-Herzegovina, Canada (Québec), Chili, India, Israel, Kosovo, Macedonië, Marokko, Montenegro,

Nieuw-Zeeland, Servië, Suriname en Zuid-Korea.

4.6.

Met betrekking tot de toepassing van het woonlandbeginsel op de loongerelateerde WGA-uitkering van een inwoner van Kaapverdië heeft de Raad in de onder 3.3 vermelde uitspraak van 20 januari 2017 geoordeeld dat die toepassing leidt tot het deels niet verstrekken van de uitkering, waarvoor artikel 5 van het NKV geen grondslag biedt. Geconcludeerd is dat artikel 5 van het NKV geen mogelijkheid schept de vervolguitkering te verlagen louter op de grond dat de gerechtigde zich in Kaapverdië heeft gevestigd. De toepassing van het woonlandbeginsel bij het vaststellen van de hoogte van de uitkering is hiermee in strijd.

4.7.

Naar aanleiding van die uitspraak van 20 januari 2017 heeft de minister blijkens de brief van 24 mei 2017 (Kamerstukken II 2016/17, 32878, nr. 18) onderzocht welke verdragen eenzelfde bepaling kennen als artikel 5 van het NKV. Dit heeft er volgens de minister toe geleid dat, behalve de reeds in 4.5 genoemde verdragen, ook de bilaterale socialezekerheidsverdragen met de Verenigde Staten van Amerika, het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot het eiland Man, Japan, Tunesië en Uruguay moeten worden aangepast. Zoals uit de onder 3.4 genoemde brief van 21 november 2017 blijkt en ook ter zitting door het Uwv is verdedigd, heeft de minister bij deze keuze van doorslaggevend belang geacht hoe het betreffende exportartikel in de diverse verdragen is geformuleerd en wat de totstandkomingsgeschiedenis is van het verdrag. Ter zitting van de Raad is door het Uwv uiteengezet dat de exportbepalingen in de verdragen die in het kader van de Wet BEU tot stand zijn gekomen, zoals ook het NTV, in het licht van die totstandkomingsgeschiedenis moeten worden uitgelegd. Het zijn handhavingsverdragen die alleen zijn bedoeld om de rechtmatigheid van de sociale zekerheidsuitkeringen die vanuit Nederland worden verstrekt, afdoende te waarborgen. Volgens het Uwv moet op grond van die verdragen de Nederlandse uitkering geëxporteerd worden, maar mag het recht op die uitkering naar nationaal recht gedifferentieerd worden. Deze differentiatie mag echter niet leiden tot een nihilstelling van de uitkering, omdat dit in strijd zou zijn met het nuttig effect van het verdrag en de verdragstrouw. Bij de toepassing van de woonlandfactor wordt de kern van de uitkering niet aangetast omdat deze is gerelateerd aan het kostenniveau van het woonland. Indien de woonlandfactor niet zou mogen worden toegepast zou dit wel afbreuk doen aan het nuttig effect van de WGA-vervolguitkering (stimulans tot arbeidsparticipatie) en het doel van de Wwsz. Gelet op de tekst, de context, het doel en de strekking van het NTV is volgens het Uwv de toepassing van de woonlandfactor niet met dit verdrag in strijd.

4.8.

De Raad volgt het Uwv niet in die redenering. In artikel 4 van het NTV is bepaald dat een beperking op de betaling van een uitkering uitsluitend op grond van het wonen in Thailand is verboden. De reikwijdte van het begrip “beperking van de betaling” van een uitkering is niet gedefinieerd in het NTV of in de toelichting bij het verdrag. Bij de uitleg van dit begrip komt het derhalve aan op een interpretatie conform de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 (Trb. 1972, 51, Trb. 1985, 79). Uit artikel 31, eerste lid, Verdrag van Wenen volgt dat artikel 4 van het NTV te goeder trouw moet worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van deze bepaling met inachtneming van de context en in het licht van het voorwerp en het doel van het verdrag. Het vierde lid van artikel 31 van het Verdrag van Wenen bepaalt dat een term in een bijzondere betekenis dient te worden verstaan als vaststaat dat dit de bedoeling van partijen is geweest.

4.9.

Artikel 4 van het NTV strekt ertoe het in de Nederlandse wetgeving neergelegde exportverbod op grond van de Wet BEU op te heffen voor uitkeringsgerechtigden die wonen in Thailand. Hiertoe is in artikel 4, eerste lid, het verbod op beperking van betaling van de Nederlandse uitkering opgenomen. Bezien in de context van het verdrag is deze bepaling gericht op de export van de naar Nederlands recht te verstrekken uitkering, zoals bepaald door de Nederlandse wetgeving ten tijde van de verdragssluiting. De toepassing van een woonlandfactor als bedoeld in de Wwsz was toen nog niet in beeld.

4.10.

Uit de onder 4.4 vermelde wetsgeschiedenis bij de Wwsz blijkt dat met de invoering van die wet gestreefd is naar beperking van de export van uitkeringen naar landen buiten de Europese Unie. Ook in de notitie over het internationale (verdrags)beleid van 13 september 2016, blz 3 en 4 (Kamerstukken I 2015/16, 34052, nr. E) is door de minister verwoord, dat vanaf 2010 de tendens is om de export van uitkeringen op bepaalde onderdelen te beperken, om zo het draagvlak voor het socialezekerheidsstelsel in Nederland te behouden. Om die reden werd het woonlandbeginsel in de sociale zekerheid ingevoerd. Tegen deze achtergrond bezien, wordt dan ook geconcludeerd dat met de toepassing van de woonlandfactor op de uitkering is beoogd de export van de uitkering te beperken. Niet wordt ingezien dat dit naar de gewone betekenis daarvan niet tevens een beperking van de betaling inhoudt, die wordt verboden door artikel 4 van het NTV.

4.11.

De stelling van het Uwv dat in het NTV, net als in andere BEU-verdragen, met de woorden “beperking van
de betalingvan de uitkering” de mogelijkheid is opengelaten om de export van uitkeringen in ieder geval gedeeltelijk te beperken door te differentiëren in
de hoogtevan de uitkering waarop recht bestaat, wordt dan ook niet gevolgd. Onderkend wordt dat artikel 4 van het NTV anders is geformuleerd dan de exportbepaling in de traditionele socialezekerheidsverdragen of het NKV. Met het in artikel 4 van het NTV vervatte verbod op toepassing van bepalingen die strekken tot “beperking van de betaling van de uitkering” kan echter, gezien de context van het verdrag ten tijde van de verdragssluiting, niets anders zijn bedoeld dan het opleggen aan de verdragsstaten van een verplichting tot export van de volledige uitkering waarop binnen het eigen grondgebied recht zou bestaan, zonder beperkingen. Met artikel 4 van het NTV is immers nu juist beoogd de exportbeperking op te heffen als niet wordt voldaan aan de wooneis voor het recht op uitkering. Evenmin als artikel 5 van het NKV biedt artikel 4 van het NTV de mogelijkheid de vervolguitkering te verlagen louter op de grond dat de gerechtigde zich in Thailand heeft gevestigd.

4.12.

Zoals ook al werd opgemerkt in de onder 3.3 vermelde uitspraak van 20 januari 2017, wordt tevens van belang geacht dat in enkele bilaterale verdragen de toepassing van het woonlandbeginsel dan wel dat de beperking of uitsluiting van het recht op kinderbijslag mogelijk wordt gemaakt (vergelijk ook bovengenoemde brief van de minister van 3 mei 2017, p. 4). Zo hebben ook de verdragspartners bij het NTV in artikel 4, tweede lid, de toepassing van het woonlandbeginsel op de kinderbijslag expliciet opgenomen. Indien de differentiatie in de hoogte van de uitkering op basis van woonplaats in het NTV reeds mogelijk was geweest, had het niet voor de hand gelegen deze mogelijkheid voor het recht op kinderbijslag nog expliciet te openen. In dat verband kunnen ook worden genoemd artikel 5, tweede lid, van het Verdrag met Uruguay en artikel 4, derde lid, van het Verdrag met Hong Kong. Voorts wordt er op gewezen dat aan het Verdrag met India bij Protocol van 27 juni 2017 artikel 5a is toegevoegd, waardoor volgens de toelichting Nederland het woonlandbeginsel kan toepassen op uitkeringen die naar India worden geëxporteerd. Dat het Verdrag met India een sociaal zekerheidsverdrag is en niet alleen een handhavingsverdrag, is naar het oordeel van de Raad niet relevant bij de uitleg van de exportbepalingen zoals hier aan de orde.

4.13.

Bovenstaande leidt tot de conclusie dat artikel 4 van het NTV geen mogelijkheid schept de WGA-vervolguitkering te verlagen louter op de grond dat appellante in Thailand woont. De toepassing van het woonlandbeginsel bij het vaststellen van de hoogte van de uitkering is hiermee in strijd. Aan het betoog van het Uwv dat hiermee afbreuk wordt gedaan aan het nuttig effect van de WGA-vervolguitkering komt bij deze toetsing geen betekenis toe.

5.1.

Uit 4.1 tot en met 4.12 volgt dat het hoger beroep van appellante slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het primaire besluit herroepen. Dit betekent dat appellante vanaf 1 april 2016 recht heeft op een vervolguitkering zonder toepassing van het woonlandbeginsel.

5.2.

De Raad wijst het verzoek van appellante toe om het Uwv te veroordelen tot vergoeding van de wettelijke rente over de na te betalen uitkering. Voor de wijze waarop het Uwv de rente dient te berekenen, verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 25 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV1958.

5.3.

Aanleiding bestaat om het Uwv te veroordelen in de reiskosten die appellante respectievelijk haar gemachtigde hebben gemaakt voor het bijwonen van de zitting van de rechtbank en de Raad. Deze worden begroot op in totaal € 44,40.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- vernietigt de aangevallen uitspraak;

- verklaart het beroep tegen het besluit van 15 juli 2016 gegrond en vernietigt dit besluit;

- herroept het besluit van 15 maart 2016;

- veroordeelt het Uwv tot vergoeding aan appellante van de wettelijke rente zoals in 5.2. vermeld;

- veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 44,40;

- bepaalt dat het Uwv aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 170,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en T.L. de Vries en E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van H. Achtot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 april 2018.

(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum

(getekend) H. Achtot